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创建模范区、构建社会,是党中央对我们广西的重视和关怀,体现了党中央、国务院对广西各族人民的良好祝愿。检察机关作为国家的法律监督机关,在创建模范区、构建和谐社会工作大局上,负有坚巨的历史任务。民族地区农村矛盾纠纷是影响农村社会和谐稳定的一大隐患。创建模范区、构建和谐社会,必须认真对待包括民族地区在内的农村矛盾纠纷问题,并妥善处理好,真正把矛盾纠纷化解在基层,化解在萌芽之中。全国唯一的仫佬族自治县——罗城仫佬族自治县居住着仫佬、壮、汉、苗、瑶、侗等12个民族同胞,少数民族人口11.15万人,占全县总人口的31%,笔者为探索少数民族地区检察机关如何化解农村矛盾纠纷问题进行调查,通过调查研究,就检察工作如何化解少数民族地区农村矛盾纠纷提出浅显的建议和对策。
一、检察工作研究在少数民族地区如何化解农村矛盾纠纷的必要性
(一)构建社会主义和谐社会的需要。稳定是和谐社会的基础和前提。随着改革的深化和社会利益关系的不断调整,各民族之间的交流交往频繁,各民族在根本利益一致的前提下,因利益分配、风俗习惯、宗教信仰等因素引发的各种摩擦和纠纷有所增加,突发事件时有发生。因经济利益产生的矛盾纠纷明显增加。一些地方还时常发生涉及少数民族的经济纠纷和经济诈骗等违法犯罪行为,引发少数民族群众集体上访、静坐或与相关部门发生摩擦。构建和谐社会是一个需要全社会力量共同努力。落实在检察环节上,就是要认真履行依法打击刑事犯罪、职务犯罪、诉讼监督等检察职能,在维护社会治安、预防惩治腐败、妥善处理群众诉求、保障社会安定等方面发挥应有的作用,为构建社会主义和谐社会提供更加有力的法治保障和法律服务。
(二)贯彻依法治国的基本方略决定。作为肩负国家法律监督使命的检察机关,必须把依法治国理念贯穿于检察工作的各个环节,检察机关把依法治国理念贯彻到工作实践中,就是要坚持法律面前人人平等,树立和维护法律的权威,切实有效地实施法律。少数民族地区的检察工作,要正确认识国家法律与党的民族政策的统一性,坚持民族平等和民族团结,切实保障各民族公民的诉讼权利,既防止和克服脱离法定职责、直接参与经济活动和社会管理具体事务甚至违法插手经济纠纷的错误做法,又注意防止和纠正单纯业务观点,综合运用打击、惩治、监督、预防、保护等手段,不断改进执法方式,规范执法行为,注重执法效果,真正把国家和人民利益置于地方和部门利益之上,防止和克服地方和部门保护主义的干扰,在全社会中树立法律的权威,不辜负党和人民的希望和重托,努力让党和人民满意。
(三)提高检察机关执法公信力的需要。在全面实施依法治国方略、构建社会主义和谐社会的时代背景下,执法公信力问题受到了社会各界的广泛关注和前所未有的重视。有的地方涉法信访不断,集体访、越级访、重复访等问题难以解决根本原因就在于执法公信力不高。作为国家法律监督机关,检察机关必须适应新形势、新要求,多角度、多层面推进执法公信力建设。执法公信力的基础在于公平、理性。少数民族地区受传统的民风民俗影响,群众法律知识相对缺乏,法制意识相对薄弱,运用法律手段化解矛盾纠纷,保护自身合法权益显得成为重要和及时。这就要求检察机关公正司法,强化监督,帮助他们伸张正义。执法公信力来源于全心全意为人民服务的良好形象。为民执法、为民服务,是取信于民的重要基础。我们必须立足检察职能,在少数民族地区深入实践为民的思想,切实做到为少数民族地区群众排忧解难。着力解决农村社会治安的热点难点问题,不断增强人民群众的安全感。
二、少数民族地区检察机关化解农村矛盾纠纷存在的问题
当前,化解农村矛盾纠纷,促进社会和谐稳定成为基层检察工作的一项重要任务,检察机关在参与化解农村矛盾纠纷实践中出现了一些问题,主要表现在:
1、检察理念与化解农村矛盾纠纷的现实需要不相适应。少数检察干警执法思想存在偏差,为新农村建设服务的意识不强。表现为了解农村群众反映的意见少,向群众提供法律咨询服务少,调查群众申诉案件取证难,组织群众调解矛盾纠纷难,协调乡村基层单位配合办案工作难,群众涉法、涉讼息诉罢访工作难。
2、职能定位不准,有时候缺、越位。如一方面存在对一些职务犯罪行为查处不力、对违法行为不予监督;另一方面有时受党委的领导参与群体事件的执法活动,影响履行法律监督职责。
3、检察机关参与化解农村矛盾纠纷的广度不够。检察机关监督的范围仅限于诉讼活动,而大量没有进入诉讼程序的农村矛盾纠纷,很难进入检察机关的监督视野。
4、检察机关参与化解农村矛盾纠纷的力度不够。目前检察监督仅仅是一种诉讼程序的监督,只能对公安、法院等司法机关及国家公职人员的违法行为提出纠正意见。法律并没有赋予检察机关实际处罚权,使检察机关监督缺乏刚性,软弱无力。
5、检察机关参与化解农村矛盾纠纷的深度不够。检察机关对违法行为的监督局限于犯罪行为,对问题较多、凸显农村社会矛盾纠纷的一些领域如土地纠纷、山林纠纷、环境污染等,检察机关缺少具体的监督依据。
6、检察机关在宣传自身职能及作用方面不够,导致部分农民对检察机关及其工作性质了解不够。由于检察机关对自身的宣传力度不够,甚至在一些边远山区农民都不知道有检察院这样一个机关,他们只知道有公安局、法院这些机关。
三、少数民族地区检察机关化解农村矛盾纠纷的方式和途径
(一)围绕改革发展稳定大局,准确定位,不缺位、不越位
宪法定位我国检察机关为法律监督机关,其法律监督职能主要通过三个途径去实现:一是职务犯罪侦查权。即由检察机关侦查国家公员人员的职务犯罪,以保证国家权力运行的廉洁性、正当性;二是公诉权。即检察机关代表国家对违反法律的行为提起控诉并在审判中出庭支持其主张的权力,以修补被告损害的社会秩序,解决社会冲突;三是诉讼监督权。
上述职能决定检察机关在化解农村矛盾纠纷的具体实践中,不似政府那样职能广泛,资源丰富,因此在化解农村矛盾纠纷中不可能居于领导和主导地位。作为国家的法律监督机关,严格依法充分履行法定职能是检察机关在化解农村矛盾纠纷中的最佳定位,也是检察机关工作的着力点所在。因此,强化法律监督无疑应成为检察机关在化解农村矛盾纠纷中的切入点,而维护公平正义则是检察机关参与化解农村矛盾纠纷的落脚点和归宿。
(二)发挥控告申诉窗口作用,积极探寻化解农村矛盾纠纷的方法和思路
充分发挥控告申诉部门的窗口作用,及时反馈农村矛盾纠纷信息,认真做好涉法涉检上访工作,依法法处理涉检信访问题,把不稳定的因素消除在萌芽状态。
1、建议成立以检察长为组长、副检察长为副组长的处置涉法、涉检上访及其他群体性事件的预警领导小组,从工作机制上强化对涉检信访的解决力度。
2、制定《处置涉法上访工作措施》、《检察长阅批重要来信制度》、《关于处置涉法、涉检上访及其他群体性事件的工作预案》、《关于对管辖的举报线索、刑事申诉、赔偿案件及交办案件的清理制度》、《接待工作日常文明用语规范》、《基层人民检察院控告申诉检察办案规则》等工作制度从制度上保障涉法、涉检信访工作的解决。
3、建立和完善经常性的“举报宣传周”机制,从宣传上引导农民增强法治意识,让农民处事中有准则,行动有法规。
4、在乡镇建立信息联络员或巡回接访站。在每个乡镇聘请1-2名信息联络员,准确掌握本乡镇辖区农民矛盾纠纷新动向。采取多种形式开展下访巡访活动,特别是注重带着解决问题的实际办法对信访老户进行下访,解决上访人实际困难。
(三)以案释法,发挥“立案监督权”、“自侦权”,积极主动化解农村矛盾纠纷
1、发挥“立案监督权”,强化侦查监督职能,探索立案监督工作新途径。针对农村矛盾纠纷中该立案而没有立,或者少立案、多立案等现象,检察机关要充分发挥立案监督权,化解农村矛盾纠纷,减少刑事案件发案率。
2、发挥“自侦权”,积极查处和预防损害集体和农民利益的犯罪案件。发挥国家专门职务犯罪预防机关作用,加大涉农犯罪预防力度,营造惠农的发展环境。深入分析职务犯罪的发案特点和规律,加强预防对策研究,及时提出检察建议,帮助有关行业、单位、农村完善管理制度,防止和减少职务犯罪的发生。履行反贪污贿赂检察职能,积极查办损害集体和农民利益的犯罪案件。对涉及农民切身利益的救灾、扶贫、土地征用补偿费用、粮食直补中出现的贪污、挪用国家专项资金和政策补偿资金的犯罪活动,检察机关要加大办案力度。通过查办农村公路建设、农田水利工程建设、农村电网改造等农村城镇化建设中出现的贪污贿赂案件,保证工程质量为新农村建设提供坚强的物质基础。
(四)正确把握宽严相济政策,化解矛盾纠纷
少数民族地区由于地理环境、风俗习惯、经济不发达、文化落后和法制观念淡薄等各种不利因素,其法治建设具有特殊性,主要表现在:执法主体具有多民族性;所依据法律具有多样性;执法理念具有包容性,要确保社会稳定、民族团结、经济发展、文化繁荣和宗教自由;执法方式具有多选择性,在体现法律统一和严肃性的同时,还要体现法律的灵活性。检察机关应当充分发挥公诉职能,贯彻宽严相济的刑事司法政策,从化解农村矛盾纠纷,努力实现法律效果和社会效果相统一。少数民族地区检察机关贯彻宽严相济的刑事司法政策,就是要根据少数民族地区社会治安形势和犯罪分子的不同情况,在依法履行法律监督职能中实行区别对待,注重宽与严的有机统一,该严则严,当宽则宽,宽严互补,宽严有度,对严重犯罪依法从严打击,对轻微犯罪依法从宽处理,对严重犯罪中的从宽情节和轻微犯罪中的从严情节也要依法分别予以宽严体现,对犯罪的实体处理和适用诉讼程序都要体现宽严相济的精神。
(五)加强宣传工作力度
积极推行上门接访、主动接访、便民举报等多项便民利民措施,热情和认真处理农民信访问题,积极做好检察环节涉农上访的息诉工作。组建法律宣讲团,深入少数民族边远山区村屯宣传检察机关职能和法律,通过讲授大量发生在农民身边的事例和案例,引导农民学会运用正确的方法和途径解决矛盾纠纷,避免群体上访和越级上访事件的发生。针对新农村建设过程中普遍存在的法律问题,帮助剖析原因,交流对策,提高防范意识等。我们桂西北地区,农村人口占绝大多数,农民群众普遍缺乏法律知识,渴求法律帮助,坚持把对农民群众的法制宣传工作日常化、制度化,并注意利用普法教育、举报宣传宣传和人代会召开之际,大力宣传检察机关职责。
一、检察工作研究在少数民族地区如何化解农村矛盾纠纷的必要性
(一)构建社会主义和谐社会的需要。稳定是和谐社会的基础和前提。随着改革的深化和社会利益关系的不断调整,各民族之间的交流交往频繁,各民族在根本利益一致的前提下,因利益分配、风俗习惯、宗教信仰等因素引发的各种摩擦和纠纷有所增加,突发事件时有发生。因经济利益产生的矛盾纠纷明显增加。一些地方还时常发生涉及少数民族的经济纠纷和经济诈骗等违法犯罪行为,引发少数民族群众集体上访、静坐或与相关部门发生摩擦。构建和谐社会是一个需要全社会力量共同努力。落实在检察环节上,就是要认真履行依法打击刑事犯罪、职务犯罪、诉讼监督等检察职能,在维护社会治安、预防惩治腐败、妥善处理群众诉求、保障社会安定等方面发挥应有的作用,为构建社会主义和谐社会提供更加有力的法治保障和法律服务。
(二)贯彻依法治国的基本方略决定。作为肩负国家法律监督使命的检察机关,必须把依法治国理念贯穿于检察工作的各个环节,检察机关把依法治国理念贯彻到工作实践中,就是要坚持法律面前人人平等,树立和维护法律的权威,切实有效地实施法律。少数民族地区的检察工作,要正确认识国家法律与党的民族政策的统一性,坚持民族平等和民族团结,切实保障各民族公民的诉讼权利,既防止和克服脱离法定职责、直接参与经济活动和社会管理具体事务甚至违法插手经济纠纷的错误做法,又注意防止和纠正单纯业务观点,综合运用打击、惩治、监督、预防、保护等手段,不断改进执法方式,规范执法行为,注重执法效果,真正把国家和人民利益置于地方和部门利益之上,防止和克服地方和部门保护主义的干扰,在全社会中树立法律的权威,不辜负党和人民的希望和重托,努力让党和人民满意。
(三)提高检察机关执法公信力的需要。在全面实施依法治国方略、构建社会主义和谐社会的时代背景下,执法公信力问题受到了社会各界的广泛关注和前所未有的重视。有的地方涉法信访不断,集体访、越级访、重复访等问题难以解决根本原因就在于执法公信力不高。作为国家法律监督机关,检察机关必须适应新形势、新要求,多角度、多层面推进执法公信力建设。执法公信力的基础在于公平、理性。少数民族地区受传统的民风民俗影响,群众法律知识相对缺乏,法制意识相对薄弱,运用法律手段化解矛盾纠纷,保护自身合法权益显得成为重要和及时。这就要求检察机关公正司法,强化监督,帮助他们伸张正义。执法公信力来源于全心全意为人民服务的良好形象。为民执法、为民服务,是取信于民的重要基础。我们必须立足检察职能,在少数民族地区深入实践为民的思想,切实做到为少数民族地区群众排忧解难。着力解决农村社会治安的热点难点问题,不断增强人民群众的安全感。
二、少数民族地区检察机关化解农村矛盾纠纷存在的问题
当前,化解农村矛盾纠纷,促进社会和谐稳定成为基层检察工作的一项重要任务,检察机关在参与化解农村矛盾纠纷实践中出现了一些问题,主要表现在:
1、检察理念与化解农村矛盾纠纷的现实需要不相适应。少数检察干警执法思想存在偏差,为新农村建设服务的意识不强。表现为了解农村群众反映的意见少,向群众提供法律咨询服务少,调查群众申诉案件取证难,组织群众调解矛盾纠纷难,协调乡村基层单位配合办案工作难,群众涉法、涉讼息诉罢访工作难。
2、职能定位不准,有时候缺、越位。如一方面存在对一些职务犯罪行为查处不力、对违法行为不予监督;另一方面有时受党委的领导参与群体事件的执法活动,影响履行法律监督职责。
3、检察机关参与化解农村矛盾纠纷的广度不够。检察机关监督的范围仅限于诉讼活动,而大量没有进入诉讼程序的农村矛盾纠纷,很难进入检察机关的监督视野。
4、检察机关参与化解农村矛盾纠纷的力度不够。目前检察监督仅仅是一种诉讼程序的监督,只能对公安、法院等司法机关及国家公职人员的违法行为提出纠正意见。法律并没有赋予检察机关实际处罚权,使检察机关监督缺乏刚性,软弱无力。
5、检察机关参与化解农村矛盾纠纷的深度不够。检察机关对违法行为的监督局限于犯罪行为,对问题较多、凸显农村社会矛盾纠纷的一些领域如土地纠纷、山林纠纷、环境污染等,检察机关缺少具体的监督依据。
6、检察机关在宣传自身职能及作用方面不够,导致部分农民对检察机关及其工作性质了解不够。由于检察机关对自身的宣传力度不够,甚至在一些边远山区农民都不知道有检察院这样一个机关,他们只知道有公安局、法院这些机关。
三、少数民族地区检察机关化解农村矛盾纠纷的方式和途径
(一)围绕改革发展稳定大局,准确定位,不缺位、不越位
宪法定位我国检察机关为法律监督机关,其法律监督职能主要通过三个途径去实现:一是职务犯罪侦查权。即由检察机关侦查国家公员人员的职务犯罪,以保证国家权力运行的廉洁性、正当性;二是公诉权。即检察机关代表国家对违反法律的行为提起控诉并在审判中出庭支持其主张的权力,以修补被告损害的社会秩序,解决社会冲突;三是诉讼监督权。
上述职能决定检察机关在化解农村矛盾纠纷的具体实践中,不似政府那样职能广泛,资源丰富,因此在化解农村矛盾纠纷中不可能居于领导和主导地位。作为国家的法律监督机关,严格依法充分履行法定职能是检察机关在化解农村矛盾纠纷中的最佳定位,也是检察机关工作的着力点所在。因此,强化法律监督无疑应成为检察机关在化解农村矛盾纠纷中的切入点,而维护公平正义则是检察机关参与化解农村矛盾纠纷的落脚点和归宿。
(二)发挥控告申诉窗口作用,积极探寻化解农村矛盾纠纷的方法和思路
充分发挥控告申诉部门的窗口作用,及时反馈农村矛盾纠纷信息,认真做好涉法涉检上访工作,依法法处理涉检信访问题,把不稳定的因素消除在萌芽状态。
1、建议成立以检察长为组长、副检察长为副组长的处置涉法、涉检上访及其他群体性事件的预警领导小组,从工作机制上强化对涉检信访的解决力度。
2、制定《处置涉法上访工作措施》、《检察长阅批重要来信制度》、《关于处置涉法、涉检上访及其他群体性事件的工作预案》、《关于对管辖的举报线索、刑事申诉、赔偿案件及交办案件的清理制度》、《接待工作日常文明用语规范》、《基层人民检察院控告申诉检察办案规则》等工作制度从制度上保障涉法、涉检信访工作的解决。
3、建立和完善经常性的“举报宣传周”机制,从宣传上引导农民增强法治意识,让农民处事中有准则,行动有法规。
4、在乡镇建立信息联络员或巡回接访站。在每个乡镇聘请1-2名信息联络员,准确掌握本乡镇辖区农民矛盾纠纷新动向。采取多种形式开展下访巡访活动,特别是注重带着解决问题的实际办法对信访老户进行下访,解决上访人实际困难。
(三)以案释法,发挥“立案监督权”、“自侦权”,积极主动化解农村矛盾纠纷
1、发挥“立案监督权”,强化侦查监督职能,探索立案监督工作新途径。针对农村矛盾纠纷中该立案而没有立,或者少立案、多立案等现象,检察机关要充分发挥立案监督权,化解农村矛盾纠纷,减少刑事案件发案率。
2、发挥“自侦权”,积极查处和预防损害集体和农民利益的犯罪案件。发挥国家专门职务犯罪预防机关作用,加大涉农犯罪预防力度,营造惠农的发展环境。深入分析职务犯罪的发案特点和规律,加强预防对策研究,及时提出检察建议,帮助有关行业、单位、农村完善管理制度,防止和减少职务犯罪的发生。履行反贪污贿赂检察职能,积极查办损害集体和农民利益的犯罪案件。对涉及农民切身利益的救灾、扶贫、土地征用补偿费用、粮食直补中出现的贪污、挪用国家专项资金和政策补偿资金的犯罪活动,检察机关要加大办案力度。通过查办农村公路建设、农田水利工程建设、农村电网改造等农村城镇化建设中出现的贪污贿赂案件,保证工程质量为新农村建设提供坚强的物质基础。
(四)正确把握宽严相济政策,化解矛盾纠纷
少数民族地区由于地理环境、风俗习惯、经济不发达、文化落后和法制观念淡薄等各种不利因素,其法治建设具有特殊性,主要表现在:执法主体具有多民族性;所依据法律具有多样性;执法理念具有包容性,要确保社会稳定、民族团结、经济发展、文化繁荣和宗教自由;执法方式具有多选择性,在体现法律统一和严肃性的同时,还要体现法律的灵活性。检察机关应当充分发挥公诉职能,贯彻宽严相济的刑事司法政策,从化解农村矛盾纠纷,努力实现法律效果和社会效果相统一。少数民族地区检察机关贯彻宽严相济的刑事司法政策,就是要根据少数民族地区社会治安形势和犯罪分子的不同情况,在依法履行法律监督职能中实行区别对待,注重宽与严的有机统一,该严则严,当宽则宽,宽严互补,宽严有度,对严重犯罪依法从严打击,对轻微犯罪依法从宽处理,对严重犯罪中的从宽情节和轻微犯罪中的从严情节也要依法分别予以宽严体现,对犯罪的实体处理和适用诉讼程序都要体现宽严相济的精神。
(五)加强宣传工作力度
积极推行上门接访、主动接访、便民举报等多项便民利民措施,热情和认真处理农民信访问题,积极做好检察环节涉农上访的息诉工作。组建法律宣讲团,深入少数民族边远山区村屯宣传检察机关职能和法律,通过讲授大量发生在农民身边的事例和案例,引导农民学会运用正确的方法和途径解决矛盾纠纷,避免群体上访和越级上访事件的发生。针对新农村建设过程中普遍存在的法律问题,帮助剖析原因,交流对策,提高防范意识等。我们桂西北地区,农村人口占绝大多数,农民群众普遍缺乏法律知识,渴求法律帮助,坚持把对农民群众的法制宣传工作日常化、制度化,并注意利用普法教育、举报宣传宣传和人代会召开之际,大力宣传检察机关职责。