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摘要：自我国的民主自治制度施行以来，农村基层民主制度体系逐渐完善，实践内容不断丰富，但同时也面临很多挑战，尤其是民主监督方面尚在探索阶段。近年来，随着浙江省武义县后陈村第一个村务监督委员会的成立，各地市纷纷效仿学习和推行村务监督委员会制度，在实践中取得了一定的成果。本文通过分析发现村务监督委员会存在虚置化、监督职能弱化、组织衔接和职责模糊和认可度低等问题，有必要从增强村务监督委员会的独立性、权威性、专业性和认可度，等方面实现村务监督委员会的组织再造以推动乡镇治理水平的提升。
关键词：村务监督委员会;乡镇治理;结构再造
党的十九届四中全会提出“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”[9]。村民自治是基层治理的重要组成部分，其主要内容是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，以达到村民有效自我处理村民内部的事务。随着基层改革的不断推进，村民自主选举、决策和自我管理都已经形成相应的机制，但是关于民主监督的机制和制度却相对滞后。2004年，浙江省武义县后陈村创建了首个村务监督委员会，以解决村级组织村务公开不透明，村务决策不民主、村规民约难执行等问题，这是我国农村成立的第一个村务监督委员会，是我国村民自治制度的创新探索。2011年，上级领导做出批示，对浙江省率先建立村务监督委员会的实践探索表示了高度肯定和支持。自此，全国开始了一股创建村务监督委员会的活动，以武义县后陈村作为典范，各地市在效仿学习经验后，都实行起村务监督委员会制度，并取得了一定的实践成果。村务监督委员会作为一个新兴的组织，维护群众利益，满足群众诉求，化解农村矛盾，对预防村级腐败现象起到了威慑的作用。但是在组织和职能等方面还不是很完善，在实际推行的过程中暴露许多问题，需要进一步反思和优化。
一、村务监督委员会存在的问题
（一）村务监督委员会权力的虚置化
村务监督委员会权力的虚置化是指在村级权力运行中，由于受到某些因素的影响，村务监督委员会无法有效行使监督权，导致监督功能缺位和组织设置虚化的现象。具体表现在以下四个方面：
一是成员之虚，在村民对监督制度的知晓率低的情况下，基层政府的相关宣传和指导又不到位，使村民或村民代表在推选监督委员会成员时仍选择在村民中较有威望的现任村委会或党支部成员，形成了选举定式。
二是内容之虚，村务监督委员会的工作重点就是监督村庄集体经济的收支情况，没有集体经济对村民私人利益的有效整合与汇聚，极易加剧村庄个体的原子化、分散性，形成单纯以家庭为核心的利益细胞体，使村民自治的大部分内容流于形式。这种村庄集体经济的萎缩造成了村务监督委员会监督内容的空白。
三是地位之虚，村务监督委员会具有监督村支两委的独立地位，并不隶属于村两委，只有获得了这种地位的独立性和平行性，才有可能代表村民对权能较大的村两委实施有力的监督。但在实践中，党支部和村委会仍居于掌握农村权力资源的优势地位，村务监督委员会，一旦变为下级，那么下级对上级的监督必然使监督流于形式。
四是制度之虚，从目前村务监督相关制度的制定情况来看，对于村务监督委员会的产生方式、组织结构和职责范围等内容都有一般性规定，但保障村务监督委员会真正实现监督职能的制度尚待完善。同时，监督委员会成员大部分是理性的“经济人”，只尽义务没有权利或给予的现实补贴远低于预期收益将无法保证其工作的积极性和有效性。
（二）村务监督委员会运作中监督职能弱化
村务监督委员会运作中监督职能的削弱是由于监委会成员自身素质有待提高，以及外部环境提供的保障措施和支持不足所致，具体体现在以下三个方面：
一是监督能力不强。村务监督委员会监督能力不强首先是因为监委会存在组织结构不合理，监督成员年龄普遍偏大、专业能力欠缺，后备人才不足等方面的问题，无法有效履行监督职能。
二是监督动力不足。外部环境提供给监委会的保障措施和支持不足主要是指监委会成员的工资福利补贴无法满足日常需求，同时监督所需的必要办公设施与相关工作制度规范不完善。
三是监督压力不够。在村民参与方面，村民参与态度冷漠，对于村务监督工作的认识和配合不够，并未形成相应的外部监督。在业务指导方面，上级部门尚未制定对村监委会成员定期指导的规范和计划，对村务监督委员会的指导和管理缺少实质性的建议。在绩效考核方面，对村监委会成员的绩效考核和评估的过程和考评结果的反思不够严格、规范，流于形式化。
（三）村务监督委员会组织衔接和职责模糊
目前由于《村民委员会组织法》没有明确规定村务公开监督小组、民主理财小组等村级监督组织以及他们与村务监督委员会的关系。这导致在实践的过程中，村监委与村务公开小组、民主理财小组等村务监督组织衔接不畅，多重监督的局面严重削弱了村务监督委员会的监督地位和监督效果。就职责而言，村级纪检组织的主要职责主要监督村党务工作。此外，村级纪检监察机构还负责协调、指导和监督村监委和监事会履行监督职责的情况。然而，相关的制度并未作进一步的说明和指导，这就容易造成纪检组织过多干预村务监督委员会和监事会的工作。从与上级纪检部门日常联系的角度来看，基层政府纪律监察部门与村务监督委员会之间的关系不够明确。也就是说，当地的乡镇纪委和村事监督委员会的联系并不紧密，缺少相应的工作指导和合作。
（四）村務监督委员会受认可度偏低
实践中，与村支两委会相比，村民对于村务监督委员会的认可度不高，对这一委员会的职责、工作内容等方面缺乏了解，因此也就无法采取有效的方式积极的配合村监委的工作，无法与之进行良好的沟通。当村民自身的利益受到损害时，他们往往选择向村委会寻求帮助，直接与村委主任进行沟通，如果问题在村级得不到有效解决，就会向上级部门寻求帮助，少有人考虑到村务监督委员会所发挥的沟通职责。尤其受传统思想的影响，村务监督委员会得不到认可，许多村民普遍认为村务监督委员会与村委会联系密切，并非相对独立的主体，如果村委会无法处理自己的问题，村务监督委员会自然也不能。此外，很多人认为村务监督委员会隶属于村委会，并不能够实现对问题的有效监督，导致村务监督委员会形同虚设，起不到任何的作用，既无法帮助人民解决问题，也无法实现对村干部行为的有效监督。 二、村务监督委员会的优化路径
为确保村务监督委员会更好地服务广大村民，推动村民自治的扩大和发展，针对村务监督委员建设和运行中存在的问题，可以从增强独立性、权威性、专业性和认可度等四个方面强化村务监督委员会的结构再造。
（一）理顺与村级组织的关系，保持村务监督委员会的独立性
从独立性来看，村务监督委员会人员选择、待遇及机构是保障独立性的重要方面。在人员构成方面，应当选择非村支两委成员的党员担任村监委的负责人，这样既能更好的与上级纪检机关进行业务对接，又可以保持监督工作的专业性和独立性。在工作场所方面，村务监督委员会应当同村支两委一样，有专门的办公场所、办公设备和工作经费。在工资待遇方面，村务监督委员会成员应享受一定的工资补贴，村务监督委员会主任的工资待遇与村两委一把手应基本一致。
（二）有机衔接乡镇纪委和民政工作，增强村务监督委员会的权威性
从权威性来看，乡镇纪委和民政等工作指导是村监委权威性的主要来源，要强化纪委监察系统、民政系统与村务监督委员会的有效衔接和指导。各地民政部门应正确认识村务监督委员会制度的有效性，把村务监督委员会视为对村民进行有序民主化训练的制度平台，并给予指导和引导。同时，纪委也不能完全放手，由于村务监督委员会自身处罚职能较弱，民政部门也缺乏强制性的手段，当村务监督委员会遇到难于实施监督的情况时，乡镇纪委和民政部门应及时作出反应并妥善处理。尤其面对村务监督委员会反映的村干部违纪违法问题时，乡镇纪委和民政部门应及时调查处理以增强监督的威慑力和有效性。
（三）强化后备人才队伍建设，提升村务监督委员会的专业性
从专业性来看，要加强对村监委会成员的相关专业知识和技能的培训，同时强化纪委、民政系统等的指导。一是加强村务监督委员会后备人才建设。重视培养村务监督委员会后备干部的发掘和选拔，把具有管理、财务、法律等专业知识和技能的村级青年、乡镇退休干部、退休教师等人才纳入后备人才库，选拔优秀人才，按照法定程序向村民大会推荐后进入村务监督委员会履行职责。二是注重后续的培育和发展。新的村务监督委员创建后，应进行岗前培训;在平时工作中增加对监委会成员的学习和培训，邀请审计、财政、纪检等系统人员组织专题讲座，提高专业知识技能;不定时选派优秀的人才参与乡镇纪委、民政部门的工作，接受专业指导，在实踐中锻炼和提升其专业技能。
（四）增强村民监督参与感，强化村务监督委员会的认可度
除了要使群众对民主政治问题加深理解以外，还要从操作层面，切实的提升村民参与政治生活的能力。首先要对我国当前的实际情况进行了解，在对经验进行总结和借鉴的基础上，设置能够有效吸引群众参与，与本地情况相适应的监督途径。既要鼓励村民参与，又要为其提供合理的途径。在当前的时代背景下，可以采用一些高科技手段，比如构建微信公众号的形式，将村里的大事小情发布到公众号当中，让村民及时的了解信息。并且要拓宽沟通渠道，实现对意见的收集，再此基础上对工作进行调整。此外，要与村民构建紧密的联系，通过不断的沟通了解村民最近热议的问题，并且对问题进行解释;同时还能够从村民手中获取证据，为监督工作的顺利进行提供保证。当村民认识到自身的权力得到落实，并且具备效果的时候，也就愿意积极的参与进来，使得民主监督的作用得到有效增强。
参考文献：
[1] 胡世文，师延领.监督弱化：村务监督委员会运行中的突出问题——基于河南省X乡的实证分析[J].郑州航空工业管理学院学报（社会科学版），2013，32（06）：122-126.
[2] 杨郁，刘彤.村务监督委员会的虚置化困境及出路[J].农村经济，2014（02）：109-112.
[3] 卢福营、江玲雅：《村级民主监督制度创新的动力与成效——基于后陈村村务监督委员会制度的调查与分析》[J]，《浙江社会科学》，2010年，第2期.
[4] 刘小燕.关于村务监督委员会的思考[J].西南农业大学学报（社会科学版）.2012，（10）：101-103
[5] 潘自强：《农村基层民主监督制度的创新—— 基于浙江省村务监督委员会制度的考察》[J]，《农村经济》，2012年，第3期.
[6] 李韬、吴思红：《村务监督委员会的实践困境和功能改进――派系、理性和庇护因素的分析视角》[J]，《湖北行政学院学报》，2016年，第5期.
[7] 臧锁梁. 村务监督委员会作用发挥的研究[D].苏州大学，2017.
[8] 李连平. 潍坊市村务监督委员会制度研究[D].中国海洋大学，2013.
[9]《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，北京：人民出版社，2019年.
关键词：村务监督委员会;乡镇治理;结构再造
党的十九届四中全会提出“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”[9]。村民自治是基层治理的重要组成部分，其主要内容是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，以达到村民有效自我处理村民内部的事务。随着基层改革的不断推进，村民自主选举、决策和自我管理都已经形成相应的机制，但是关于民主监督的机制和制度却相对滞后。2004年，浙江省武义县后陈村创建了首个村务监督委员会，以解决村级组织村务公开不透明，村务决策不民主、村规民约难执行等问题，这是我国农村成立的第一个村务监督委员会，是我国村民自治制度的创新探索。2011年，上级领导做出批示，对浙江省率先建立村务监督委员会的实践探索表示了高度肯定和支持。自此，全国开始了一股创建村务监督委员会的活动，以武义县后陈村作为典范，各地市在效仿学习经验后，都实行起村务监督委员会制度，并取得了一定的实践成果。村务监督委员会作为一个新兴的组织，维护群众利益，满足群众诉求，化解农村矛盾，对预防村级腐败现象起到了威慑的作用。但是在组织和职能等方面还不是很完善，在实际推行的过程中暴露许多问题，需要进一步反思和优化。
一、村务监督委员会存在的问题
（一）村务监督委员会权力的虚置化
村务监督委员会权力的虚置化是指在村级权力运行中，由于受到某些因素的影响，村务监督委员会无法有效行使监督权，导致监督功能缺位和组织设置虚化的现象。具体表现在以下四个方面：
一是成员之虚，在村民对监督制度的知晓率低的情况下，基层政府的相关宣传和指导又不到位，使村民或村民代表在推选监督委员会成员时仍选择在村民中较有威望的现任村委会或党支部成员，形成了选举定式。
二是内容之虚，村务监督委员会的工作重点就是监督村庄集体经济的收支情况，没有集体经济对村民私人利益的有效整合与汇聚，极易加剧村庄个体的原子化、分散性，形成单纯以家庭为核心的利益细胞体，使村民自治的大部分内容流于形式。这种村庄集体经济的萎缩造成了村务监督委员会监督内容的空白。
三是地位之虚，村务监督委员会具有监督村支两委的独立地位，并不隶属于村两委，只有获得了这种地位的独立性和平行性，才有可能代表村民对权能较大的村两委实施有力的监督。但在实践中，党支部和村委会仍居于掌握农村权力资源的优势地位，村务监督委员会，一旦变为下级，那么下级对上级的监督必然使监督流于形式。
四是制度之虚，从目前村务监督相关制度的制定情况来看，对于村务监督委员会的产生方式、组织结构和职责范围等内容都有一般性规定，但保障村务监督委员会真正实现监督职能的制度尚待完善。同时，监督委员会成员大部分是理性的“经济人”，只尽义务没有权利或给予的现实补贴远低于预期收益将无法保证其工作的积极性和有效性。
（二）村务监督委员会运作中监督职能弱化
村务监督委员会运作中监督职能的削弱是由于监委会成员自身素质有待提高，以及外部环境提供的保障措施和支持不足所致，具体体现在以下三个方面：
一是监督能力不强。村务监督委员会监督能力不强首先是因为监委会存在组织结构不合理，监督成员年龄普遍偏大、专业能力欠缺，后备人才不足等方面的问题，无法有效履行监督职能。
二是监督动力不足。外部环境提供给监委会的保障措施和支持不足主要是指监委会成员的工资福利补贴无法满足日常需求，同时监督所需的必要办公设施与相关工作制度规范不完善。
三是监督压力不够。在村民参与方面，村民参与态度冷漠，对于村务监督工作的认识和配合不够，并未形成相应的外部监督。在业务指导方面，上级部门尚未制定对村监委会成员定期指导的规范和计划，对村务监督委员会的指导和管理缺少实质性的建议。在绩效考核方面，对村监委会成员的绩效考核和评估的过程和考评结果的反思不够严格、规范，流于形式化。
（三）村务监督委员会组织衔接和职责模糊
目前由于《村民委员会组织法》没有明确规定村务公开监督小组、民主理财小组等村级监督组织以及他们与村务监督委员会的关系。这导致在实践的过程中，村监委与村务公开小组、民主理财小组等村务监督组织衔接不畅，多重监督的局面严重削弱了村务监督委员会的监督地位和监督效果。就职责而言，村级纪检组织的主要职责主要监督村党务工作。此外，村级纪检监察机构还负责协调、指导和监督村监委和监事会履行监督职责的情况。然而，相关的制度并未作进一步的说明和指导，这就容易造成纪检组织过多干预村务监督委员会和监事会的工作。从与上级纪检部门日常联系的角度来看，基层政府纪律监察部门与村务监督委员会之间的关系不够明确。也就是说，当地的乡镇纪委和村事监督委员会的联系并不紧密，缺少相应的工作指导和合作。
（四）村務监督委员会受认可度偏低
实践中，与村支两委会相比，村民对于村务监督委员会的认可度不高，对这一委员会的职责、工作内容等方面缺乏了解，因此也就无法采取有效的方式积极的配合村监委的工作，无法与之进行良好的沟通。当村民自身的利益受到损害时，他们往往选择向村委会寻求帮助，直接与村委主任进行沟通，如果问题在村级得不到有效解决，就会向上级部门寻求帮助，少有人考虑到村务监督委员会所发挥的沟通职责。尤其受传统思想的影响，村务监督委员会得不到认可，许多村民普遍认为村务监督委员会与村委会联系密切，并非相对独立的主体，如果村委会无法处理自己的问题，村务监督委员会自然也不能。此外，很多人认为村务监督委员会隶属于村委会，并不能够实现对问题的有效监督，导致村务监督委员会形同虚设，起不到任何的作用，既无法帮助人民解决问题，也无法实现对村干部行为的有效监督。 二、村务监督委员会的优化路径
为确保村务监督委员会更好地服务广大村民，推动村民自治的扩大和发展，针对村务监督委员建设和运行中存在的问题，可以从增强独立性、权威性、专业性和认可度等四个方面强化村务监督委员会的结构再造。
（一）理顺与村级组织的关系，保持村务监督委员会的独立性
从独立性来看，村务监督委员会人员选择、待遇及机构是保障独立性的重要方面。在人员构成方面，应当选择非村支两委成员的党员担任村监委的负责人，这样既能更好的与上级纪检机关进行业务对接，又可以保持监督工作的专业性和独立性。在工作场所方面，村务监督委员会应当同村支两委一样，有专门的办公场所、办公设备和工作经费。在工资待遇方面，村务监督委员会成员应享受一定的工资补贴，村务监督委员会主任的工资待遇与村两委一把手应基本一致。
（二）有机衔接乡镇纪委和民政工作，增强村务监督委员会的权威性
从权威性来看，乡镇纪委和民政等工作指导是村监委权威性的主要来源，要强化纪委监察系统、民政系统与村务监督委员会的有效衔接和指导。各地民政部门应正确认识村务监督委员会制度的有效性，把村务监督委员会视为对村民进行有序民主化训练的制度平台，并给予指导和引导。同时，纪委也不能完全放手，由于村务监督委员会自身处罚职能较弱，民政部门也缺乏强制性的手段，当村务监督委员会遇到难于实施监督的情况时，乡镇纪委和民政部门应及时作出反应并妥善处理。尤其面对村务监督委员会反映的村干部违纪违法问题时，乡镇纪委和民政部门应及时调查处理以增强监督的威慑力和有效性。
（三）强化后备人才队伍建设，提升村务监督委员会的专业性
从专业性来看，要加强对村监委会成员的相关专业知识和技能的培训，同时强化纪委、民政系统等的指导。一是加强村务监督委员会后备人才建设。重视培养村务监督委员会后备干部的发掘和选拔，把具有管理、财务、法律等专业知识和技能的村级青年、乡镇退休干部、退休教师等人才纳入后备人才库，选拔优秀人才，按照法定程序向村民大会推荐后进入村务监督委员会履行职责。二是注重后续的培育和发展。新的村务监督委员创建后，应进行岗前培训;在平时工作中增加对监委会成员的学习和培训，邀请审计、财政、纪检等系统人员组织专题讲座，提高专业知识技能;不定时选派优秀的人才参与乡镇纪委、民政部门的工作，接受专业指导，在实踐中锻炼和提升其专业技能。
（四）增强村民监督参与感，强化村务监督委员会的认可度
除了要使群众对民主政治问题加深理解以外，还要从操作层面，切实的提升村民参与政治生活的能力。首先要对我国当前的实际情况进行了解，在对经验进行总结和借鉴的基础上，设置能够有效吸引群众参与，与本地情况相适应的监督途径。既要鼓励村民参与，又要为其提供合理的途径。在当前的时代背景下，可以采用一些高科技手段，比如构建微信公众号的形式，将村里的大事小情发布到公众号当中，让村民及时的了解信息。并且要拓宽沟通渠道，实现对意见的收集，再此基础上对工作进行调整。此外，要与村民构建紧密的联系，通过不断的沟通了解村民最近热议的问题，并且对问题进行解释;同时还能够从村民手中获取证据，为监督工作的顺利进行提供保证。当村民认识到自身的权力得到落实，并且具备效果的时候，也就愿意积极的参与进来，使得民主监督的作用得到有效增强。
参考文献：
[1] 胡世文，师延领.监督弱化：村务监督委员会运行中的突出问题——基于河南省X乡的实证分析[J].郑州航空工业管理学院学报（社会科学版），2013，32（06）：122-126.
[2] 杨郁，刘彤.村务监督委员会的虚置化困境及出路[J].农村经济，2014（02）：109-112.
[3] 卢福营、江玲雅：《村级民主监督制度创新的动力与成效——基于后陈村村务监督委员会制度的调查与分析》[J]，《浙江社会科学》，2010年，第2期.
[4] 刘小燕.关于村务监督委员会的思考[J].西南农业大学学报（社会科学版）.2012，（10）：101-103
[5] 潘自强：《农村基层民主监督制度的创新—— 基于浙江省村务监督委员会制度的考察》[J]，《农村经济》，2012年，第3期.
[6] 李韬、吴思红：《村务监督委员会的实践困境和功能改进――派系、理性和庇护因素的分析视角》[J]，《湖北行政学院学报》，2016年，第5期.
[7] 臧锁梁. 村务监督委员会作用发挥的研究[D].苏州大学，2017.
[8] 李连平. 潍坊市村务监督委员会制度研究[D].中国海洋大学，2013.
[9]《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，北京：人民出版社，2019年.