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司法实践中，由于各地交警部门对事故责任认定存在不同的认识和见解，执法标准不一，事故责任定责失衡等有碍执法公正的问题时有发生，成为社会普遍反映强烈的问题。在审查道路交通事故责任认定书时，检察机关要强化审查证据的水平、保障当事人的申请复核的权益、拓宽道路交通事故社会救助基金筹集的渠道，减少因交通事故引发的上访事件发生。
[基本案情]2015年1月18日9时55分，朱某某驾驶闽A33913号重型车由闽清往金沙方向沿202省道行驶，行经202省道341K+120M处，该车碰撞欧某某驾驶的无牌二轮摩托车，造成两车损坏，欧某某死亡的交通事故。闽清县公安局交通管理大队认定：朱某某未靠右行驶是造成本事故的直接原因，负本事故全部责任。闽A33913号重型车在某保险公司投有交强险和商业三者险，事故发生时，均在保险期内。2015年1月19日，朱某某因涉嫌交通肇事罪被闽清县公安局刑事拘留。2015年1月25日，闽清县公安局将事故责任认定书送达朱某某的同时提请检察机关对其批准逮捕。检察机关侦监部门在提讯朱某某时，朱某某对交通事故责任认定没有异议，对犯罪事实供认不讳。2015年1月27日，闽清县人民检察院批准逮捕朱某某。批捕的次日，朱某某家属为取得被害方谅解，经办案部门调解先行赔偿被害方损失71万元（这笔巨额赔偿金，可以从车辆保险赔偿款中支付）。2015年1月29日，朱某某被变更为取保候审。在审查起诉期间，辩护律师提出：朱某某在收到事故责任认定书的第三天，对事故责任认定不服，向上一级公安机关申请复核，由于检察机关对朱某某批准逮捕，上一级公安机关不予受理，辩护律师认为执法机关侵犯了朱某某的申请复核权利，认为事故责任认定效力待定。当朱某某向保险公司索赔时，保险公司认为：案发时，保险公司接到车主报案有到现场勘查，根据碰撞痕迹，认为投保的肇事车辆在本次事故中不应负全部责任，不能支付巨额赔偿。
一、检察机关在审查交通事故责任认定书时的困境
本案中，辩护律师和保险公司均对交通事故责任认定提出异议。交通事故认定书，作为处理交通事故的证据，是公安交通管理部门对交通事故因果关系及原因的确定，对认定有关法律责任具有重要的指引和依据作用。但在实践中，基层检察机关面对案多人少的现状，普遍对认罪的轻刑案件实行快捕快诉机制。在审查批捕阶段，由于时间紧，办案人员很少主动听取辩护律师意见，对涉及人员伤亡事故赔偿的，也不会听取保险公司对交通事故责任认定的看法。目前，检察办案人员在审查交通事故责任认定时面临的困难主要是：
（一）交通事故责任认定书没有统一标准
道路交通事故责任认定工作实际上是一个运用法律法规的过程，运用的如何直接反映出公安交警的执法能力和水平。《道路交通安全法实施条例》规定了处理交通事故两种程序：一种是对未造成人身伤亡，事实清楚，交通警察可以适用简易程序处理，并当场出具事故认定书；另一种是按照普通程序制作的“交通事故责任认定书”。公安机关交通管理部门应当自现场调查之日起10日内制作道路交通事故责任认定书。《道路交通安全法实施条例》第91条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。”要依照法定程序、法定标准制作生成。司法实践中，沉重而又巨大的交通管理任务，再加上制作交通事故责任认定书时间要求紧，给有限的警力带来了超负荷的工作，出现认定主体不适格；对人员死亡的交通事故，没有公开调查取证；送达当事人的文书不规范，事故认定书的制作者不具有制作资质等问题。
（二）当事人的复核申请权没有得到充分保障
交通事故责任认定书不服，当事人可以向上一级公安机关申请复核，这是法律赋予公民的一项权利。但实践中，该权利却“形同虚设”。根据《道路交通事故处理程序规定》第51条的规定，当事人可以自道路交通事故责任认定书送达之日起3日内，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。上一级公安机关交通管理部门会在收到当事人书面复核申请后5日内，作出是否受理决定。但该法第52条同时规定，人民检察院对交通肇事犯罪嫌疑人批准逮捕的，复核申请不予受理；如果上一级公安机关交通管理部门受理了其复核申请后，人民检察院对交通肇事犯罪嫌疑人批准逮捕的，那么公安机关交通管理部门将终止复核。所以，从法理上说，当事人对交通事故责任认定书不服时，申请复核权经常是“不予受理”或是“终止复核”。
（三）对交通事故责任认定监督失控
刑事诉讼中，交通肇事罪的定罪和处罚均以行为人在重大交通事故中负事故全部或者主要责任为前提条件。对交通事故责任认定书的监督方式有两种：一是外部监督。外部监督是指检察机关、审判机关等来自人民警察以外的国家权力机关、行政机关、社会团体以及公民个人的监督和制约。由于交通事故责任认定书的技术性很强，无论当事人或检察人员往往缺乏相应的专门知识，因此认定书很难被推翻，从而使交警部门对交通事故责任认定书变成一种特权。二是内部监督。主要表现在人民警察队伍内部。《人民警察法》第43条规定：“人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督，发现其作出的处理或者决定有错误的，应当予以撤消或者变更。”但这种监督主要表现在接警出警、现场勘查、调查取证等执法活动有否严格贯彻执行国家法律、法规和政策于责任认定的结果是否公正、合理则无法得到有效监督。
（四）容易引发涉检信访
交警部门出于多种考虑，有些交通事故责任认定书送达当事人未达3日就匆忙向检察机关提请批准逮捕，涉罪的犯罪嫌疑人方往往不服，而被害方更是紧盯检察机关是否批捕。如果依照错误的事故认定批准逮捕，起诉后，法院若重新划分责任认定，涉罪嫌疑人无罪，则面临着国家赔偿问题；如果坚持不捕，要面临被害方的诘责与缠闹，使检察机关成为事故双方注意力的焦点，这给检察院的工作带来困难，无论作出何种决定，双方均无法接受，无端增加工作难度。 二、交通事故责任认定混乱的原因
犯罪嫌疑人朱某某认为交通事故责任认定其负全责，保险公司可以多赔付，所以在收到交通事故责任认定书后没有向办案人员及时提出异议，后因保险公司拒付巨额赔偿金，找到律师提供法律帮助，要求对交通事故责任认定申请复核。目前，导致检察机关审查交通事故责任认定书困难的原因有多方面的，有立法、观念上的原因，也有执法人员素质问题，但总结起来主要有：
（一）案多人少，办案时间紧
交通事故责任认定书虽然遵循事故现场的客观实际情况，但最终是由交警人员根据自己交通背景知识做出的判断，具有一定的人为主观因素。《道路交通事故处理程序规定》第3条规定：“交通警察处理道路交通事故，应当取得相应等级的处理道路交通事故资格。”该规定要求处理道路交通事故的交通警察在取得相应等级的处理道路交通事故资格才可上岗。然而，由于警力不足，许多应该多岗位、分民警办理的业务，只能采取“一警多岗”的办法来缓解警力不足的问题，使民警“既当运动员又当裁判员”，再加上一些没有取得相应处理交通事故资格的交通警察上岗现象存在，民警在交通事故处理中重实体、轻程序，违反程序办案很常见，事故责任认定依据不充分，给案件的处理带来很多麻烦，致使群众对交通管理部门责任认定工作产生质疑。
（二）随意对被害人免除，减轻事故责任
在交通事故处理中也难免会遇到调解难、理赔难等问题，尤其是碰到死亡事故，受害人家属情绪激动，容易发生抬尸闹事等不稳定因素和群体性事件。对于有办理保险的肇事车主，如果肇事司机负全责，赔偿款更多，出于经济因素考量，对有利于被害方的事故认定如果不影响其定罪，也不持异议，虽然保险公司对赔偿款有看法，根据最高人民法院关于适用《保险法》若干问题的解释（二）第18条规定：“行政管理部门依据法律规定制作的交通事故责任认定书，人民法院应当依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据能够推翻的除外。”实践中，收集交通事故现场证据难，推翻责任认定有难度。
（三）对交通事故责任的认定机关主体不合理
根据《道路交通安全法》的规定，公安机关交通管理部门要及时制作交通事故责任认定书，公安机关在交通事故处理中，自行勘查、调查、自行认定，并以自行认定的结论用作定案根据的操作程序，无异于是用自身的主观认识并由自己制造的证据证明自己的诉讼主张，这与其在刑事诉讼中所处的地位和所执行的职能是不相符的，难保其结论的客观公正，也不符合目前司法鉴定社会化的发展趋势。
（四）检察人员审查能力不高
交通事故责任认定书是交管部门经过现场勘查作出的，具有较强的专业性和一定的主观性，尤其是在目前事故认定的依据尚不统一、不规范的前提下，要求检察人员事后对事故作出认定，这与检察人员的知识体系和工作经验明显不符。
三、完善交通事故责任认定的对策
本案肇事者朱某某没有明显违反治安管理条例（如车辆无证无牌、酒后驾车等），不能进行治安拘留。在交通事故责任认定制作出来前，不能判定肇事者是否要负刑事责任。由于经济赔偿没有到位，迫于被害方的压力，公安机关交警部门根据以往办案经验判定责任，将肇某事者朱某某先行刑拘，后于现场勘验、检查和有关的检验、鉴定再制作交通事故认定书，出现办案顺序倒置，难保执法公正。对此笔者建议采取以下几点措施，让交通事故责任认定的制作公正，规范。
（一）检察人员要强化对证据的审查判断
道路交通事故处理工作专业性强，知识面广，而且还要具备过硬的法律知识和规范意识，检察人员要加强学习，客观、科学、公正地审查事故成因。在目前法律法规没有修改的情况下，检察机关案管部门受理交通肇事案件时，要重点审查公安机关对当事人送达道路交通事故责任认定书的送达回证，只有超过3日的方可受理，从源头上保证当事人申请复核的权利。检察机关在受理此类案件后，要听取当事人，律师和保险公司对事故责任认定意见，要严格审查责任认定书载明的事实和责任，对明显存在不合法、不公正的责任划分的情况应及时提出纠错建议。对未予按时补正或作出的说明没有正当理由的，要作出不批捕或不起诉决定；对有严重违反法律规定、不依法履行职务、损害当事人合法权利或影响公正执法的违法行为的，应当报请检察长批准后，对有渎职行为的要开展法律监督调查，依法作出处理。
（二）增设交通肇事案件特困当事人救助资金
检察机关可以协调公安、法院、民政等部门建立联合救助机制，进一步拓宽道路交通事故社会救助基金筹集的渠道，加大筹资力度，增加救助基金。在交通事故中陷于经济困境的家庭应当提供救助，用于伤者的救助和死者的丧葬，切实改变目前因信访压力而将不能确定是否构罪的肇事者先行采取强制措施的作法，确保交通事故责任认定按照法定程序、法定标准制作。
（三）增设权威鉴定机构
交通事故责任认定书是法院作出裁判的主要证据，除非异议当事人能够提供证据证明事故认定确有瑕疵，否则法院只能依据原事故认定作出裁判。但由于交通事故现场的部分证据无法复原、固定，在事后要求当事人举证，一定程度上加重了当事人举证责任。当事人对事故责任认定书有异议，解决困境最根本的办法自然是在公安交通管理部门之外设立中立的中介机构，给予当事人司法救济途径。如果中介机构所作的司法鉴定和事故责任认定结论不一致的，经人民法院依法通知，中介机构司法鉴定人应当出庭作证，回答与鉴定事项有关的问题。
（四）修订相关的法律法规
《道路交通事故处理程序规定》第52条规定了不予受理复核申请的四种情形：（1）任何一方当事人向人民法院提起诉讼并经法院受理的；（2）人民检察院对交通肇事犯罪嫌疑人批准逮捕的；（3）适用简易程序处理的道路交通事故；（4）车辆在道路以外通行时发生的事故。对第一、三、四种情形，我们认为应当理解。但对第二种情形，交通肇事犯罪嫌疑人批准逮捕，其行为主体是检察机关，仅以此为理由而决定不予受理，不但有假借检察机关“绑架”当事人意志的嫌疑，而且不利于交通肇事刑事案件罪与非罪的认定或双方民事责任的确定。《道路交通事故处理程序规定》第52条的规定具有较大的不合理性，建议对该条予以修正或将该条中的第二种情形从不予受理的情形中删除。
[基本案情]2015年1月18日9时55分，朱某某驾驶闽A33913号重型车由闽清往金沙方向沿202省道行驶，行经202省道341K+120M处，该车碰撞欧某某驾驶的无牌二轮摩托车，造成两车损坏，欧某某死亡的交通事故。闽清县公安局交通管理大队认定：朱某某未靠右行驶是造成本事故的直接原因，负本事故全部责任。闽A33913号重型车在某保险公司投有交强险和商业三者险，事故发生时，均在保险期内。2015年1月19日，朱某某因涉嫌交通肇事罪被闽清县公安局刑事拘留。2015年1月25日，闽清县公安局将事故责任认定书送达朱某某的同时提请检察机关对其批准逮捕。检察机关侦监部门在提讯朱某某时，朱某某对交通事故责任认定没有异议，对犯罪事实供认不讳。2015年1月27日，闽清县人民检察院批准逮捕朱某某。批捕的次日，朱某某家属为取得被害方谅解，经办案部门调解先行赔偿被害方损失71万元（这笔巨额赔偿金，可以从车辆保险赔偿款中支付）。2015年1月29日，朱某某被变更为取保候审。在审查起诉期间，辩护律师提出：朱某某在收到事故责任认定书的第三天，对事故责任认定不服，向上一级公安机关申请复核，由于检察机关对朱某某批准逮捕，上一级公安机关不予受理，辩护律师认为执法机关侵犯了朱某某的申请复核权利，认为事故责任认定效力待定。当朱某某向保险公司索赔时，保险公司认为：案发时，保险公司接到车主报案有到现场勘查，根据碰撞痕迹，认为投保的肇事车辆在本次事故中不应负全部责任，不能支付巨额赔偿。
一、检察机关在审查交通事故责任认定书时的困境
本案中，辩护律师和保险公司均对交通事故责任认定提出异议。交通事故认定书，作为处理交通事故的证据，是公安交通管理部门对交通事故因果关系及原因的确定，对认定有关法律责任具有重要的指引和依据作用。但在实践中，基层检察机关面对案多人少的现状，普遍对认罪的轻刑案件实行快捕快诉机制。在审查批捕阶段，由于时间紧，办案人员很少主动听取辩护律师意见，对涉及人员伤亡事故赔偿的，也不会听取保险公司对交通事故责任认定的看法。目前，检察办案人员在审查交通事故责任认定时面临的困难主要是：
（一）交通事故责任认定书没有统一标准
道路交通事故责任认定工作实际上是一个运用法律法规的过程，运用的如何直接反映出公安交警的执法能力和水平。《道路交通安全法实施条例》规定了处理交通事故两种程序：一种是对未造成人身伤亡，事实清楚，交通警察可以适用简易程序处理，并当场出具事故认定书；另一种是按照普通程序制作的“交通事故责任认定书”。公安机关交通管理部门应当自现场调查之日起10日内制作道路交通事故责任认定书。《道路交通安全法实施条例》第91条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。”要依照法定程序、法定标准制作生成。司法实践中，沉重而又巨大的交通管理任务，再加上制作交通事故责任认定书时间要求紧，给有限的警力带来了超负荷的工作，出现认定主体不适格；对人员死亡的交通事故，没有公开调查取证；送达当事人的文书不规范，事故认定书的制作者不具有制作资质等问题。
（二）当事人的复核申请权没有得到充分保障
交通事故责任认定书不服，当事人可以向上一级公安机关申请复核，这是法律赋予公民的一项权利。但实践中，该权利却“形同虚设”。根据《道路交通事故处理程序规定》第51条的规定，当事人可以自道路交通事故责任认定书送达之日起3日内，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。上一级公安机关交通管理部门会在收到当事人书面复核申请后5日内，作出是否受理决定。但该法第52条同时规定，人民检察院对交通肇事犯罪嫌疑人批准逮捕的，复核申请不予受理；如果上一级公安机关交通管理部门受理了其复核申请后，人民检察院对交通肇事犯罪嫌疑人批准逮捕的，那么公安机关交通管理部门将终止复核。所以，从法理上说，当事人对交通事故责任认定书不服时，申请复核权经常是“不予受理”或是“终止复核”。
（三）对交通事故责任认定监督失控
刑事诉讼中，交通肇事罪的定罪和处罚均以行为人在重大交通事故中负事故全部或者主要责任为前提条件。对交通事故责任认定书的监督方式有两种：一是外部监督。外部监督是指检察机关、审判机关等来自人民警察以外的国家权力机关、行政机关、社会团体以及公民个人的监督和制约。由于交通事故责任认定书的技术性很强，无论当事人或检察人员往往缺乏相应的专门知识，因此认定书很难被推翻，从而使交警部门对交通事故责任认定书变成一种特权。二是内部监督。主要表现在人民警察队伍内部。《人民警察法》第43条规定：“人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督，发现其作出的处理或者决定有错误的，应当予以撤消或者变更。”但这种监督主要表现在接警出警、现场勘查、调查取证等执法活动有否严格贯彻执行国家法律、法规和政策于责任认定的结果是否公正、合理则无法得到有效监督。
（四）容易引发涉检信访
交警部门出于多种考虑，有些交通事故责任认定书送达当事人未达3日就匆忙向检察机关提请批准逮捕，涉罪的犯罪嫌疑人方往往不服，而被害方更是紧盯检察机关是否批捕。如果依照错误的事故认定批准逮捕，起诉后，法院若重新划分责任认定，涉罪嫌疑人无罪，则面临着国家赔偿问题；如果坚持不捕，要面临被害方的诘责与缠闹，使检察机关成为事故双方注意力的焦点，这给检察院的工作带来困难，无论作出何种决定，双方均无法接受，无端增加工作难度。 二、交通事故责任认定混乱的原因
犯罪嫌疑人朱某某认为交通事故责任认定其负全责，保险公司可以多赔付，所以在收到交通事故责任认定书后没有向办案人员及时提出异议，后因保险公司拒付巨额赔偿金，找到律师提供法律帮助，要求对交通事故责任认定申请复核。目前，导致检察机关审查交通事故责任认定书困难的原因有多方面的，有立法、观念上的原因，也有执法人员素质问题，但总结起来主要有：
（一）案多人少，办案时间紧
交通事故责任认定书虽然遵循事故现场的客观实际情况，但最终是由交警人员根据自己交通背景知识做出的判断，具有一定的人为主观因素。《道路交通事故处理程序规定》第3条规定：“交通警察处理道路交通事故，应当取得相应等级的处理道路交通事故资格。”该规定要求处理道路交通事故的交通警察在取得相应等级的处理道路交通事故资格才可上岗。然而，由于警力不足，许多应该多岗位、分民警办理的业务，只能采取“一警多岗”的办法来缓解警力不足的问题，使民警“既当运动员又当裁判员”，再加上一些没有取得相应处理交通事故资格的交通警察上岗现象存在，民警在交通事故处理中重实体、轻程序，违反程序办案很常见，事故责任认定依据不充分，给案件的处理带来很多麻烦，致使群众对交通管理部门责任认定工作产生质疑。
（二）随意对被害人免除，减轻事故责任
在交通事故处理中也难免会遇到调解难、理赔难等问题，尤其是碰到死亡事故，受害人家属情绪激动，容易发生抬尸闹事等不稳定因素和群体性事件。对于有办理保险的肇事车主，如果肇事司机负全责，赔偿款更多，出于经济因素考量，对有利于被害方的事故认定如果不影响其定罪，也不持异议，虽然保险公司对赔偿款有看法，根据最高人民法院关于适用《保险法》若干问题的解释（二）第18条规定：“行政管理部门依据法律规定制作的交通事故责任认定书，人民法院应当依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据能够推翻的除外。”实践中，收集交通事故现场证据难，推翻责任认定有难度。
（三）对交通事故责任的认定机关主体不合理
根据《道路交通安全法》的规定，公安机关交通管理部门要及时制作交通事故责任认定书，公安机关在交通事故处理中，自行勘查、调查、自行认定，并以自行认定的结论用作定案根据的操作程序，无异于是用自身的主观认识并由自己制造的证据证明自己的诉讼主张，这与其在刑事诉讼中所处的地位和所执行的职能是不相符的，难保其结论的客观公正，也不符合目前司法鉴定社会化的发展趋势。
（四）检察人员审查能力不高
交通事故责任认定书是交管部门经过现场勘查作出的，具有较强的专业性和一定的主观性，尤其是在目前事故认定的依据尚不统一、不规范的前提下，要求检察人员事后对事故作出认定，这与检察人员的知识体系和工作经验明显不符。
三、完善交通事故责任认定的对策
本案肇事者朱某某没有明显违反治安管理条例（如车辆无证无牌、酒后驾车等），不能进行治安拘留。在交通事故责任认定制作出来前，不能判定肇事者是否要负刑事责任。由于经济赔偿没有到位，迫于被害方的压力，公安机关交警部门根据以往办案经验判定责任，将肇某事者朱某某先行刑拘，后于现场勘验、检查和有关的检验、鉴定再制作交通事故认定书，出现办案顺序倒置，难保执法公正。对此笔者建议采取以下几点措施，让交通事故责任认定的制作公正，规范。
（一）检察人员要强化对证据的审查判断
道路交通事故处理工作专业性强，知识面广，而且还要具备过硬的法律知识和规范意识，检察人员要加强学习，客观、科学、公正地审查事故成因。在目前法律法规没有修改的情况下，检察机关案管部门受理交通肇事案件时，要重点审查公安机关对当事人送达道路交通事故责任认定书的送达回证，只有超过3日的方可受理，从源头上保证当事人申请复核的权利。检察机关在受理此类案件后，要听取当事人，律师和保险公司对事故责任认定意见，要严格审查责任认定书载明的事实和责任，对明显存在不合法、不公正的责任划分的情况应及时提出纠错建议。对未予按时补正或作出的说明没有正当理由的，要作出不批捕或不起诉决定；对有严重违反法律规定、不依法履行职务、损害当事人合法权利或影响公正执法的违法行为的，应当报请检察长批准后，对有渎职行为的要开展法律监督调查，依法作出处理。
（二）增设交通肇事案件特困当事人救助资金
检察机关可以协调公安、法院、民政等部门建立联合救助机制，进一步拓宽道路交通事故社会救助基金筹集的渠道，加大筹资力度，增加救助基金。在交通事故中陷于经济困境的家庭应当提供救助，用于伤者的救助和死者的丧葬，切实改变目前因信访压力而将不能确定是否构罪的肇事者先行采取强制措施的作法，确保交通事故责任认定按照法定程序、法定标准制作。
（三）增设权威鉴定机构
交通事故责任认定书是法院作出裁判的主要证据，除非异议当事人能够提供证据证明事故认定确有瑕疵，否则法院只能依据原事故认定作出裁判。但由于交通事故现场的部分证据无法复原、固定，在事后要求当事人举证，一定程度上加重了当事人举证责任。当事人对事故责任认定书有异议，解决困境最根本的办法自然是在公安交通管理部门之外设立中立的中介机构，给予当事人司法救济途径。如果中介机构所作的司法鉴定和事故责任认定结论不一致的，经人民法院依法通知，中介机构司法鉴定人应当出庭作证，回答与鉴定事项有关的问题。
（四）修订相关的法律法规
《道路交通事故处理程序规定》第52条规定了不予受理复核申请的四种情形：（1）任何一方当事人向人民法院提起诉讼并经法院受理的；（2）人民检察院对交通肇事犯罪嫌疑人批准逮捕的；（3）适用简易程序处理的道路交通事故；（4）车辆在道路以外通行时发生的事故。对第一、三、四种情形，我们认为应当理解。但对第二种情形，交通肇事犯罪嫌疑人批准逮捕，其行为主体是检察机关，仅以此为理由而决定不予受理，不但有假借检察机关“绑架”当事人意志的嫌疑，而且不利于交通肇事刑事案件罪与非罪的认定或双方民事责任的确定。《道路交通事故处理程序规定》第52条的规定具有较大的不合理性，建议对该条予以修正或将该条中的第二种情形从不予受理的情形中删除。