论文部分内容阅读
【摘 要】 随着我国财政实力的持续增强，财政预算所支配的资金量越来越大，财政预算资金管理体制的改革也在刻不容缓地进行中。文章就建立健全预算支出的定额体系，细化部门预算编制管理，全面推进国库集中支付制度，强化预算支出管理，完善政府预算信息披露制度，推进预算公开，建立财政绩效评价和监督体系几个方面，对完善预算资金的管理措施作了一些探讨。
【关键词】 预算资金； 定额体系； 集中支付； 信息披露； 绩效评价与监督
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）14-0030-03
近年来，随着我国社会经济的稳步快速增长，财政收支规模也不断扩大。2012年我国的财政总收入超过11.7万亿元，财政支出超过12.5万亿元，财政支出所涉及的范围遍及经济社会的各个领域。社会各界对财政资金的关切度也越来越高，人们不仅关注财政收入，更加关注财政资金的支出。希望政府采取有效的管理措施，管好用好纳税人的钱，为社会公众提供更多更好的公共产品和服务。谢旭人在全国人大审议预算报告时建议：要进一步加强财政资金的管理，努力提高资金的使用效率。因此，在当下的社会经济背景之下，积极推进预算资金管理改革，提高预算资金使用绩效，是近年来理论界持续研究和探索的重要课题。本文就完善预算资金的管理措施，谈几点粗浅的看法。
一、建立健全预算支出的定额体系，细化部门预算编制管理
预算是对预算年度的财政收入与支出所做出的计划与预测。各级财政预算编制经本级人大审查批准后公布，并组织实施。财政收入预算体现的是未来财政年度各来源渠道可能获取的收入预测与计划；财政支出预算是政府为提供公共产品和服务，满足社会发展的共同需求所安排的预算年度财政资金的支出计划，在很大程度上体现的是政府在未来预算年度要发展扶持的意图和方向。未来财政年度的预算资金支出应根据国家和各地方宏观发展的需要来规划。因此，财政年度的预算资金支出项目是否合理，具体项目的资金安排是否有效，在很大程度上将取决于预算编制是否科学、合理、有效。
我国近年来实行了部门预算的改革，部门预算是以部门为单位，由政府各部门直接编制，经财政部门审核后报立法机关审议、批准执行的反映部门所有收入和支出的预算。我国部门预算改革要求各部门采用“零基预算”法编制预算。“零基预算”是指不考虑过去的预算项目和水平，以零为基点，根据部门年度的职能和工作需要，分清所有事项的轻重缓急，测算每一科目的款项支出需求，然后在综合平衡的基础上，逐项编制出预算年度各收支项目的内容及额度的一种预算编制方法。
在采用“零基预算”法编制预算的实践中，完整、科学、合理的支出定额标准体系，不仅是预算编制的基础，也是衡量预算编制是否科学合理的依据，同时还是预算得以实施和年度工作任务顺利完成的保证。但就我国目前部门预算编制的实际情况看，各部门在编制预算的过程中除了工资和差旅费有明确的支出标准外，其他基本支出和项目支出均没有定额和支出标准作为编制部门预算的依据，使得部门预算的编制存在很大的盲目性，不仅预算编制随意性大、漫天要价，而且立法机关在审批预算时也缺乏依据，预算执行时又可能出现挤占挪用、铺张浪费等现象。不仅是国家资源的浪费，还会影响行政事业任务的顺利完成。因此，必须建立一套完整的、科学的基本支出和项目支出的定额标准体系，进一步细化部门预算的编制，以实现部门预算改革效率的最大化。
预算定额的制定应区别不同的支出项目分别考虑。对于基本支出中的人员经费部分，需要在合理定员的基础上，按照国家统一的工资福利标准制定定额；对于公用经费部分，应分别不同类型预算单位的工作特点，在充分调研的基础上，结合当前的价格水平按项目综合制定，如水电费、取暖费、租赁费等；而对项目支出部分，则需根据项目的实际情况，对固定资产的购建及大型维修等实行总额限制，并建立项目库，实行项目滚动管理。
二、全面推进国库集中支付制度，强化预算支出管理
国库集中支付制度，是将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户管理，同时所有的财政性支出均由国库单一账户支付的一种预算资金管理制度。我国从21世纪初期开始实行国库集中支付制度的改革，其改革的思路是首先推行国库集中支付制度的改革，然后再逐步进行国库集中收入的改革。这样做主要是因为我国国库收入制度改革条件还不够成熟，客观上需要国库集中支付制度改革成功之后，再总结经验并逐步推进国库收入制度的改革。这样的做法先易后难，循序渐进，有利于积极稳妥地实现“国库单一账户制度”。
我国经过十几年的努力，国库集中支付制度的改革已初见成效。首先，加大了对财政资金的监督力度。在国库集中支付制度下，人民银行作为国库银行，对每一笔预算资金，都要按照预算指标和用款计划对其用途、科目、金额等进行严格的审核，这就从制度上防范和遏制了腐败现象的发生，实现了对预算执行的监督。其次，可以防范商业银行在资金支付过程中“先支付，后结算”带来的风险，国库也能够较好地控制国库支出额度和库存余额，可以防范和化解支付风险。最后，还可将分散的预算资金集中到统一的国库账户，有利于统一调配和使用，提高预算资金的使用效率。
为了全面推进国库集中支付制度，财政部于2011年下发《关于进一步完善制度规定，切实加强财政资金管理的通知》，通知中要求到2012年底，各预算单位的所有财政性资金全部纳入国库集中支付范围进行集中支付，并建立覆盖各级财政预算执行的动态监控体系。但在逐步推行的过程中，尤其是县级以下单位，仍然存在许多问题。比如国库支出信息量大，国库与相关的预算单位、政府采购、商业银行、收款人等都有着千丝万缕的联系，而实际上还没有一套完整的国库集中支付信息系统提供技术支持；法律环境、制度规范、人员素质等诸多方面还不够协调、配套；又加之各地方的财力基础相差悬殊。因此，要全面实行财政集中支付，还需要我们不断探索和研究，以不断地推进国库集中支付制度的实施。 要全面推进国库集中支付制度，首先，要进一步完善财政、代理银行、人民银行间的网络系统，解决县以下单位在完成集中支付方面的技术支持。其次，应尽快制定出相应的财政、金融、财务等法律法规，以完善配套制度法规，规范和细化操作规程。最后，对现有财务人员进行培训，使会计人员尽快熟悉财政集中支付的制度法规和会计核算方法，提高职业素质，以保证财政集中支付的顺利完成。
三、完善政府预算信息披露制度，推进预算公开
实行政府预算信息公开，是发达国家普遍采用的预算资金管理制度，早在20世纪80年代，世界经济合作与发展组织就提出了“新公共管理模式”的基本框架，这一框架的首要原则就是透明。我国政府近年来一直致力于财政预算信息披露的改革，财政部《关于进一步完善制度规定，切实加强财政资金管理的通知》（财办〔2011〕19号）明确指出：各级财政部门要及时公开经同级人大或其常委会审查批准的政府财政收支预决算，进一步细化和扩大公开的内容；各部门要主动公开本部门的部门预决算。在政府的大力推动下，各级财政公开披露的预算内容已经有所扩大，但其当下所公开披露的预算信息仍然过于概括和笼统，通过这些预算信息，社会公众及利益相关者很难判断政府的财务状况，更加难以判断政府的经营业绩以及是否存在潜在的财务风险，即便是对财政部门本身，这些预算信息也很难成为其进行宏观决策的依据。因此，政府应披露全面、完整的预算信息。全面、完整的预算信息在内容上应该包括以下几方面：（1）细化的预算支出执行情况信息；（2）资产分布和利用情况信息；（3）政府采购资金使用效率和效果的相关信息。
在信息披露渠道方面，应拓宽信息披露渠道，充分利用现代网络技术及各种媒体手段，多渠道向社会各界实时披露除国家机密以外的相关预算信息。
在法规制度建设方面，可以借鉴发达国家的一些做法。发达国家的政府都必须按要求向社会公众提供规范的财务报告，并且对财务报告有着非常明确具体的要求，国际会计师联合会（IFAC）的公共部门委员会（PSC）在2000年11月发布的《政府财务报告》中，明确规定了政府财务报告的目标，政府会计核算基础，权责发生制下资产、负债、收入、费用的确认与计量，财务报表体系等。此外，发达国家普遍建立了财务报告的审计制度。在美国，政府财务报告必须经过独立审计部门的审计批准之后，方可正式递交国会和向公众披露。这些做法对于我国改革政府预算信息的披露制度、推进预算公开都很有借鉴意义。
四、建立财政绩效评价和监督体系
（一）建立政府财政绩效评价体系
按照现代政府公共财政管理理论，政府作为预算主体，直接承担的是公众的受托责任，而政府的职责完成得如何，国家的公共资源是否最大限度地发挥了效率和效果，政府在利用这些公共资源时是否存在损失浪费以及贪污腐败等现象，这都需要建立一套完整的政府绩效评价体系，来实现对财政预算资金使用效果的评价和考核。对政府部门责任与绩效进行评价，这将更好地促进政府职能的转变以及管理效率的提高。
目前，我们需要做的是结合预算管理体制的改革，合理设计一套政府绩效评价指标体系，其绩效评价指标要能够真实公正地反映政府公共受托责任的履行、经济活动的情况和结果、资产负债状况和现金流量等。
（二）完善政府财政绩效监督体系
国家预算是国家管理经济事务和实施宏观调控的重要手段，而对预算的监督则是预算得以执行的保证。我国的现实情况是，全国人大及地方各级人大对预算进行审查批准并监督其执行。但是由于各地方人大缺少财政、税务、会计、审计、法律等方面的专业人才，加之预算监督主要采取预算报告审查、听取预算执行情况报告等被动的监督方式，使得监督程序重于实质，形式大于内容。
构建预算监督体系，首先，应加强人大监督，各级人大应配备相应的政治素质与业务素质都过硬的财政、税务、会计、审计、法律等方面的专家。人大还可聘请外单位不同领域的专家组成专家组对预算报告进行审查，并提出修改意见与建议，再由各级人大进行最后审定。其次，充分发挥政府审计部门的作用，对一些重点项目，可由各级人大授权审计部门进行审计监督。再次，可以借助社会力量，委托会计师事务所进行审计监督。最后，可以广泛接受社会公众的监督，各级人大在充分听取社会公众意见和建议的基础上，有选择地确定审计对象和目标。将以上各方面的监督结合运用，便可以构成预算监督的庞大系统，以保证预算资金使用的经济有效。
综上所述，我国预算资金管理改革任重而道远，我们必须积极探索，借鉴发达国家的成功做法，结合我国的国情，建立一套适合我国国情的预算资金管理体系，最大限度地实现预算资金使用的效率和 效果。
【参考文献】
[1] 财政部预算司.政府收支分类改革问题解答[S].北京：中国财政经济出版社，2006.
[2] 刘有宝.政府部门预算管理[M].北京：中国财政经济出版社，2006.
[3] 刘永泽，张亮.我国政府部门内部控制框架体系的构建研究[J].会计研究，2012（1）：10-19.
[4] 刘骏，应益华.制度伦理视角下的政府会计改革研究[J].会计研究，2012（1）：20-25.
[5] 陈志斌.论中国政府会计概念框架的选择[J].会计研究，2012（2）：65-71.
[6] 郑汉星. 2012年全国财政收入117 210亿元，增12.8%[EB/OL].中国经济网，2013-01-22.
[7] 财政部预算司.深化地方部门预算改革的思路与措施[EB/OL].财政部网站，2008-06-30.
[8] 财政部预算司.地方部门预算改革的主要内容[EB/OL].财政部网站，2008-06-30.
[9] 财政部预算司.地方部门预算改革的主要成效[EB/OL].财政部网站，2008-06-30.
[10] 财政部预算司.财政部关于完善和推进地方部门预算改革的意见[S].财预〔2006〕406号，2006.
【关键词】 预算资金； 定额体系； 集中支付； 信息披露； 绩效评价与监督
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）14-0030-03
近年来，随着我国社会经济的稳步快速增长，财政收支规模也不断扩大。2012年我国的财政总收入超过11.7万亿元，财政支出超过12.5万亿元，财政支出所涉及的范围遍及经济社会的各个领域。社会各界对财政资金的关切度也越来越高，人们不仅关注财政收入，更加关注财政资金的支出。希望政府采取有效的管理措施，管好用好纳税人的钱，为社会公众提供更多更好的公共产品和服务。谢旭人在全国人大审议预算报告时建议：要进一步加强财政资金的管理，努力提高资金的使用效率。因此，在当下的社会经济背景之下，积极推进预算资金管理改革，提高预算资金使用绩效，是近年来理论界持续研究和探索的重要课题。本文就完善预算资金的管理措施，谈几点粗浅的看法。
一、建立健全预算支出的定额体系，细化部门预算编制管理
预算是对预算年度的财政收入与支出所做出的计划与预测。各级财政预算编制经本级人大审查批准后公布，并组织实施。财政收入预算体现的是未来财政年度各来源渠道可能获取的收入预测与计划；财政支出预算是政府为提供公共产品和服务，满足社会发展的共同需求所安排的预算年度财政资金的支出计划，在很大程度上体现的是政府在未来预算年度要发展扶持的意图和方向。未来财政年度的预算资金支出应根据国家和各地方宏观发展的需要来规划。因此，财政年度的预算资金支出项目是否合理，具体项目的资金安排是否有效，在很大程度上将取决于预算编制是否科学、合理、有效。
我国近年来实行了部门预算的改革，部门预算是以部门为单位，由政府各部门直接编制，经财政部门审核后报立法机关审议、批准执行的反映部门所有收入和支出的预算。我国部门预算改革要求各部门采用“零基预算”法编制预算。“零基预算”是指不考虑过去的预算项目和水平，以零为基点，根据部门年度的职能和工作需要，分清所有事项的轻重缓急，测算每一科目的款项支出需求，然后在综合平衡的基础上，逐项编制出预算年度各收支项目的内容及额度的一种预算编制方法。
在采用“零基预算”法编制预算的实践中，完整、科学、合理的支出定额标准体系，不仅是预算编制的基础，也是衡量预算编制是否科学合理的依据，同时还是预算得以实施和年度工作任务顺利完成的保证。但就我国目前部门预算编制的实际情况看，各部门在编制预算的过程中除了工资和差旅费有明确的支出标准外，其他基本支出和项目支出均没有定额和支出标准作为编制部门预算的依据，使得部门预算的编制存在很大的盲目性，不仅预算编制随意性大、漫天要价，而且立法机关在审批预算时也缺乏依据，预算执行时又可能出现挤占挪用、铺张浪费等现象。不仅是国家资源的浪费，还会影响行政事业任务的顺利完成。因此，必须建立一套完整的、科学的基本支出和项目支出的定额标准体系，进一步细化部门预算的编制，以实现部门预算改革效率的最大化。
预算定额的制定应区别不同的支出项目分别考虑。对于基本支出中的人员经费部分，需要在合理定员的基础上，按照国家统一的工资福利标准制定定额；对于公用经费部分，应分别不同类型预算单位的工作特点，在充分调研的基础上，结合当前的价格水平按项目综合制定，如水电费、取暖费、租赁费等；而对项目支出部分，则需根据项目的实际情况，对固定资产的购建及大型维修等实行总额限制，并建立项目库，实行项目滚动管理。
二、全面推进国库集中支付制度，强化预算支出管理
国库集中支付制度，是将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户管理，同时所有的财政性支出均由国库单一账户支付的一种预算资金管理制度。我国从21世纪初期开始实行国库集中支付制度的改革，其改革的思路是首先推行国库集中支付制度的改革，然后再逐步进行国库集中收入的改革。这样做主要是因为我国国库收入制度改革条件还不够成熟，客观上需要国库集中支付制度改革成功之后，再总结经验并逐步推进国库收入制度的改革。这样的做法先易后难，循序渐进，有利于积极稳妥地实现“国库单一账户制度”。
我国经过十几年的努力，国库集中支付制度的改革已初见成效。首先，加大了对财政资金的监督力度。在国库集中支付制度下，人民银行作为国库银行，对每一笔预算资金，都要按照预算指标和用款计划对其用途、科目、金额等进行严格的审核，这就从制度上防范和遏制了腐败现象的发生，实现了对预算执行的监督。其次，可以防范商业银行在资金支付过程中“先支付，后结算”带来的风险，国库也能够较好地控制国库支出额度和库存余额，可以防范和化解支付风险。最后，还可将分散的预算资金集中到统一的国库账户，有利于统一调配和使用，提高预算资金的使用效率。
为了全面推进国库集中支付制度，财政部于2011年下发《关于进一步完善制度规定，切实加强财政资金管理的通知》，通知中要求到2012年底，各预算单位的所有财政性资金全部纳入国库集中支付范围进行集中支付，并建立覆盖各级财政预算执行的动态监控体系。但在逐步推行的过程中，尤其是县级以下单位，仍然存在许多问题。比如国库支出信息量大，国库与相关的预算单位、政府采购、商业银行、收款人等都有着千丝万缕的联系，而实际上还没有一套完整的国库集中支付信息系统提供技术支持；法律环境、制度规范、人员素质等诸多方面还不够协调、配套；又加之各地方的财力基础相差悬殊。因此，要全面实行财政集中支付，还需要我们不断探索和研究，以不断地推进国库集中支付制度的实施。 要全面推进国库集中支付制度，首先，要进一步完善财政、代理银行、人民银行间的网络系统，解决县以下单位在完成集中支付方面的技术支持。其次，应尽快制定出相应的财政、金融、财务等法律法规，以完善配套制度法规，规范和细化操作规程。最后，对现有财务人员进行培训，使会计人员尽快熟悉财政集中支付的制度法规和会计核算方法，提高职业素质，以保证财政集中支付的顺利完成。
三、完善政府预算信息披露制度，推进预算公开
实行政府预算信息公开，是发达国家普遍采用的预算资金管理制度，早在20世纪80年代，世界经济合作与发展组织就提出了“新公共管理模式”的基本框架，这一框架的首要原则就是透明。我国政府近年来一直致力于财政预算信息披露的改革，财政部《关于进一步完善制度规定，切实加强财政资金管理的通知》（财办〔2011〕19号）明确指出：各级财政部门要及时公开经同级人大或其常委会审查批准的政府财政收支预决算，进一步细化和扩大公开的内容；各部门要主动公开本部门的部门预决算。在政府的大力推动下，各级财政公开披露的预算内容已经有所扩大，但其当下所公开披露的预算信息仍然过于概括和笼统，通过这些预算信息，社会公众及利益相关者很难判断政府的财务状况，更加难以判断政府的经营业绩以及是否存在潜在的财务风险，即便是对财政部门本身，这些预算信息也很难成为其进行宏观决策的依据。因此，政府应披露全面、完整的预算信息。全面、完整的预算信息在内容上应该包括以下几方面：（1）细化的预算支出执行情况信息；（2）资产分布和利用情况信息；（3）政府采购资金使用效率和效果的相关信息。
在信息披露渠道方面，应拓宽信息披露渠道，充分利用现代网络技术及各种媒体手段，多渠道向社会各界实时披露除国家机密以外的相关预算信息。
在法规制度建设方面，可以借鉴发达国家的一些做法。发达国家的政府都必须按要求向社会公众提供规范的财务报告，并且对财务报告有着非常明确具体的要求，国际会计师联合会（IFAC）的公共部门委员会（PSC）在2000年11月发布的《政府财务报告》中，明确规定了政府财务报告的目标，政府会计核算基础，权责发生制下资产、负债、收入、费用的确认与计量，财务报表体系等。此外，发达国家普遍建立了财务报告的审计制度。在美国，政府财务报告必须经过独立审计部门的审计批准之后，方可正式递交国会和向公众披露。这些做法对于我国改革政府预算信息的披露制度、推进预算公开都很有借鉴意义。
四、建立财政绩效评价和监督体系
（一）建立政府财政绩效评价体系
按照现代政府公共财政管理理论，政府作为预算主体，直接承担的是公众的受托责任，而政府的职责完成得如何，国家的公共资源是否最大限度地发挥了效率和效果，政府在利用这些公共资源时是否存在损失浪费以及贪污腐败等现象，这都需要建立一套完整的政府绩效评价体系，来实现对财政预算资金使用效果的评价和考核。对政府部门责任与绩效进行评价，这将更好地促进政府职能的转变以及管理效率的提高。
目前，我们需要做的是结合预算管理体制的改革，合理设计一套政府绩效评价指标体系，其绩效评价指标要能够真实公正地反映政府公共受托责任的履行、经济活动的情况和结果、资产负债状况和现金流量等。
（二）完善政府财政绩效监督体系
国家预算是国家管理经济事务和实施宏观调控的重要手段，而对预算的监督则是预算得以执行的保证。我国的现实情况是，全国人大及地方各级人大对预算进行审查批准并监督其执行。但是由于各地方人大缺少财政、税务、会计、审计、法律等方面的专业人才，加之预算监督主要采取预算报告审查、听取预算执行情况报告等被动的监督方式，使得监督程序重于实质，形式大于内容。
构建预算监督体系，首先，应加强人大监督，各级人大应配备相应的政治素质与业务素质都过硬的财政、税务、会计、审计、法律等方面的专家。人大还可聘请外单位不同领域的专家组成专家组对预算报告进行审查，并提出修改意见与建议，再由各级人大进行最后审定。其次，充分发挥政府审计部门的作用，对一些重点项目，可由各级人大授权审计部门进行审计监督。再次，可以借助社会力量，委托会计师事务所进行审计监督。最后，可以广泛接受社会公众的监督，各级人大在充分听取社会公众意见和建议的基础上，有选择地确定审计对象和目标。将以上各方面的监督结合运用，便可以构成预算监督的庞大系统，以保证预算资金使用的经济有效。
综上所述，我国预算资金管理改革任重而道远，我们必须积极探索，借鉴发达国家的成功做法，结合我国的国情，建立一套适合我国国情的预算资金管理体系，最大限度地实现预算资金使用的效率和 效果。
【参考文献】
[1] 财政部预算司.政府收支分类改革问题解答[S].北京：中国财政经济出版社，2006.
[2] 刘有宝.政府部门预算管理[M].北京：中国财政经济出版社，2006.
[3] 刘永泽，张亮.我国政府部门内部控制框架体系的构建研究[J].会计研究，2012（1）：10-19.
[4] 刘骏，应益华.制度伦理视角下的政府会计改革研究[J].会计研究，2012（1）：20-25.
[5] 陈志斌.论中国政府会计概念框架的选择[J].会计研究，2012（2）：65-71.
[6] 郑汉星. 2012年全国财政收入117 210亿元，增12.8%[EB/OL].中国经济网，2013-01-22.
[7] 财政部预算司.深化地方部门预算改革的思路与措施[EB/OL].财政部网站，2008-06-30.
[8] 财政部预算司.地方部门预算改革的主要内容[EB/OL].财政部网站，2008-06-30.
[9] 财政部预算司.地方部门预算改革的主要成效[EB/OL].财政部网站，2008-06-30.
[10] 财政部预算司.财政部关于完善和推进地方部门预算改革的意见[S].财预〔2006〕406号，2006.