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【摘要】 20世纪70、80年代以来,伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,公共管理有了很大发展,并适应社会发展的趋势,重点介绍了新公共管理的发展和整体型治理任务型组织的发展。
【关键词】 新公共管理;发展趋势;整体型治理;任务型组织
一、公共管理的兴起
公共管理源于公共行政,传统的公共行政模式是在19世纪末、20世纪初随着西方诸国工业化的完成而建立起来的。公共行政模式的主要特点是:权力集中,层级分明;法规众多,职能广泛;规模庞大,程序繁杂;官员照章办事、循规而行;官员行为标准化、非人格化;运用相对固定的行政程序来实现既定的目标。在分工精细、任务简单、外部环境相对稳定的工业社会,这种科层制模式的公共行政符合社会的需要。20世纪70年代之后,特别是80年代以来,信息时代、知识社会、后资本主义的到来,说明一个新的时代正在取代过去的时代。
尽管这个新的时代还没有一致公认的名称,它已表现出如下特征:技术革新迅速,新技术、新发明层出不穷,技术对经济和社会的影响明显增加,特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会;经济全球化趋势越来越强,一方面使各国之间联系更紧,相互依赖程度更大,另一方面各国之间的竞争日益激烈;世界形势更加复杂,变化速度更快;公众的价值观念多元化、需求多样化;民众素质提高,民主意识、参与意识增强,时代的变化对政府提出了新的要求,政府必须更加灵活,更加高效,具有较强的应变能力和创造力,对公众的要求更具有影响力,更多地使公众参与管理。与工业社会相适应的科层制比较僵化、迟钝,使行政机构规模和公共预算总额产生最大化倾向,易于导致高成本、低效率,显然难以满足这些要求,难以适应新时代的需要,时代变迁呼唤着新的公共管理模式。
在这种社会背景以及社会科学发展的内力的推动下,西方各国在20世纪七八十年代普遍面临的问题直接导致它们采取措施,探索公共事务管理的新模式。要求建立一种以政府和其他公共部门管理问题的解决为核心,融合各种相关学科和知识的新的公共管理的知识框架,才能适应当代公共管理实践发展的迫切需要,新公共管理应运而生。
二、新公共管理的发展趋势
在20世纪的最后20多年,伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代,他们采用经济管理、商业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,致力于提高公共管理水平及公共服务质量。公共管理的发展有以下五个方面的趋势:
1.公共行政的民主化。公共行政的民主化主要有两方面内容,即权力分散和放松规制。权力分散,体现出权利向社会和公民回归的社会历史趋势。权利分散的好处是反映了人性追求自我价值实现的普遍本质,使政府更接近人民,减少自上而下的主机服从环节和提高行政效率。日本的地方分权是一种范例,日本于1995 年推出了历史性的“地方分权推进法”,并成立地方分权推进委员会来促其落实。具体措施是废除中央干预的两大基础,即废除中央政府委托地方政府的行政事务,清理和缩小中央对地方政府的财政补贴,强化地方的财政独立。在总理府设立“国家地方纠纷处理委员会”,公平独立地处理中间的矛盾,建立中央与地方平等的协作关系,推进地方分权,遏制中央干预,放松规制。
伴随各国政府职能的扩张,规制功能逐渐走向初衷的反面,成为限制企业发展和公民自由的工具。放松规制成为这次行政改革中的主要内容之一,美国和日本可视为这方面的典型。美国放松规制的具体措施:(1)对某一行业的全部规制比如价格、进入、退出以及经营空间等的控制,统统取消;(2)对某一个方面或领域实行弹性管理,类似价格的浮动管理、行业进入数量限制的取消和资格的保留等; (3)对某一产业特定部分的规制放松;(4)设立经济规制的“成本与效益分析机制”和社会规制的“风险分析程序”,将规制关注的焦点从过去的中间过程转向实际结果的控制;(5)设立专门的领导机构,负责对联邦各机构新规则的审查,不审查不得颁布,并对以往所有规章条例在清理的基础上或修改或废除。
2.公共部门的民营化。一些国家在改革中对国有企业和事业单位这类公共部门的民营化改革是“政府瘦身”的重要举措。其中韩国和日本的举措比较突出。韩国政府采取了对原有国有企业分类的办法来实施民营化改造。第一类,企业性强的公有企业果断进行民营化;第二类,公共性强的公有企业继续保留,根据现状,施行大幅度的结构调整和经营管理改革;第三类,对那些企业性与公共性兼而有之的企业,经过评估剥离以后,将企业性强的部分或完全出售或委托民间经营;对公共性比较强的部分,则参照企业性的标准和经验来加以调整和改革。
实际运作结果是,生产能力占GDP8%～9%的所有26家国企总公司及其82家分公司中,各有九成被政府实施了民营化改制和经营革新改造。在改革实施不足两年的时间里,韩国国企资产股份向海外出售所得收入已达46亿美元,国内出售所得为27亿美元。在纳入完全民营化范围的国有企业中,既包括电信、电力、天然气、供暖、输油管道、烟草人参这类垄断性企业,还包括韩国重工业集团、韩国化工制造业集团、韩国金融集团、国定教科书出版集团和浦港钢铁集团这类国企巨舰。
3.公共管理的企业化。公共管理实行企业化的目的,在于将企业文化有针对性地、有条件地移植到公共行政当中,改善政府工作的效率。它所针对的一种对象是不能进行完全民营化的国有企业事业单位,另一种对象是政府内部可以独立提供公共服务的行政执行部门。在诸多措施中,公司制改革和绩效评估制度的引进受人瞩目,关于公司制改革,在英国、芬兰、新西兰、加拿大、葡萄牙、丹麦、爱尔兰、荷兰、土耳其、韩国、日本等国被普遍推广。针对政府里面那些既不能撤消又不能出租,又可以与核心决策职能分开并具备一定规模和明确服务业务的部门,各国尝试将其从原来的部委整体机构中独立出来进行公司化运作,在主管部的政策指导下专门履行具体公共服务的供给职能。
通过竞争产生的机构主管获得有关人事、财政、领导、工资与福利等方面的独立管理权限,同时又要接受与行政待遇挂钩的管理绩效考评。在这些公司化的改革中,政府借鉴和模仿了企业所惯用的人力资源管理方法、主管人员的产生方法、灵活的工资制度和业绩奖励办法以及效益管理方法。
4.公共服务的市场化。把市场竞争机制引入公共服务,是各国行政改革普遍追求的目标。具体措施有非垄断化与竞争、强制推动竞争、公共部门与私营部门竞争以及公共部门之间的竞争。
(1)非垄断化与竞争新机制的建立主要通过两个途径:一是在原有独家国有服务部门之外再成立承担相同职能的新部门;二是在垄断性强弱分析基础上,对电力、铁路、自来水、天然气等公共服务行业内部不同业务部门进行拆分剥离,将基础设施以外的部分实施竞争性管理。
(2)强制性推动竞争机制的建立主要通过三个途径:一是强制开放比如电网、煤气输送管道、输油管道、铁路等带有自然垄断性的基础设施,使其成为同类服务供应者可以租用的“共用承载器”;二是对强制开放的基础设施的收费即出租价格及其透明度由政府确立硬性要求;三是标尺竞争,核心原则是分割经营的若干公共部门的产品与服务价格上限取决于同类公司的平均单位成本,而不是分割前的运营成本。
(3)公共部门与私营部门竞争机制的形成主要通过两个途径:一是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准,对外承包给私营企业或非盈利机构;二是市场检验,要求至少有两个以上的内部单位与外部竞争者一起进行管理服务的竞争,并且要求参与竞争的内部单位,必须提供完整的过程性的成本信息。公共组织之间的竞争机制,主要通过制造内部市场来实现。
5.公共运营的信息化。公共运营信息化的核心是电子政务。电脑网络将政府部门与企业、公民联为一体,不仅大大节省了管理者的管理成本,也节省了被管理者的时间及费用。企业和个人可以通过政府的服务网络足不出户地办理,如申报纳税、查询企业增值税号、向统计局上报外贸统计资料、申请政府贷款、查阅政府文献、向政府咨询相关事宜等许多事务。
三、后工业时代整体型治理的发展
在后官僚制时代,在新公共管理的影响下,任务型组织出现了。针对在新公共管理过程中分散、多变的任务型组织所导致的管理碎片化问题,西方国家谋求一种后公共管理的路径,这就是整体型治理。整体型治理任务型组织在中表现出一些优点:
首先,它表现出组织层次上的整合。在围绕特定的任务进行治理的过程中,无论是国内还是国际范围内,只要是有利于解决这一问题的各个要素都被吸纳到任务型组织中来。这不同于传统的官僚制组织的基于功能性划分的组织界限,也不同于新公共管理过程中基于绩效的组织边界,而是一个开放的组织体系。它充分考虑到特定任务所在的环境变量,使组织内外进行能量交换,达到能量平衡。只有在能量处于一种动态平衡的基础上,组织所面对的特定任务才能得到妥善的解决。
其次,为了实现有效的不同层次的整合,任务型组织必须具有共享性预算。一定的组织结构往往与经济利益联系在一起。任务型组织是要真正建立跨领域的组织结构形式,必须建立一种跨部门的预算体系,并对这种预算进行严格监管。
再次,任务型组织在整体型治理过程中,充分有效利用现代科学技术,随时解决政府和公众之间的信息流通、互动,为大众提供连续性、整合性的服务。
最后,任务型组织必须以服务性为导向。传统公共行政和新公共管理的核心关怀是政府效率,一切组织设计与运作都围绕着如何降低成本、提高效率,整体型治理的核心关怀为解决公民生活中的问题,服务将成为任务型组织的指导思想。这既是民主公民权与公民社会发展的结果,也是政府对后工业社会价值理性回归的反应。
经济改革的市场化、公民权利的自主化、社会组织的自主化、政府权力配置的合理化,推动公共管理适应社会的发展。掌握和运用这些理论指导我国的行政改革和公共管理,更好地建设社会主义现代化,意义非常重大。
参考文献
[1]陈天祥.《新公共管理——政府再造的理论与实践》.人民大学出版社,2007
[2]徐增辉.新公共管理研究.吉林大学.2005
[3]李亚非,朱应皋.当代西方行政改革模式及其启示.学海.1999(5)
[4]朱德米. “发展中国家公共管理变革:从官僚到市场” .中国行政管理.2002(3)
[5]曾令发. “任务型组织的发展.从新公共管理道整体型治理” .人文杂志.2007(2)
【关键词】 新公共管理;发展趋势;整体型治理;任务型组织
一、公共管理的兴起
公共管理源于公共行政,传统的公共行政模式是在19世纪末、20世纪初随着西方诸国工业化的完成而建立起来的。公共行政模式的主要特点是:权力集中,层级分明;法规众多,职能广泛;规模庞大,程序繁杂;官员照章办事、循规而行;官员行为标准化、非人格化;运用相对固定的行政程序来实现既定的目标。在分工精细、任务简单、外部环境相对稳定的工业社会,这种科层制模式的公共行政符合社会的需要。20世纪70年代之后,特别是80年代以来,信息时代、知识社会、后资本主义的到来,说明一个新的时代正在取代过去的时代。
尽管这个新的时代还没有一致公认的名称,它已表现出如下特征:技术革新迅速,新技术、新发明层出不穷,技术对经济和社会的影响明显增加,特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会;经济全球化趋势越来越强,一方面使各国之间联系更紧,相互依赖程度更大,另一方面各国之间的竞争日益激烈;世界形势更加复杂,变化速度更快;公众的价值观念多元化、需求多样化;民众素质提高,民主意识、参与意识增强,时代的变化对政府提出了新的要求,政府必须更加灵活,更加高效,具有较强的应变能力和创造力,对公众的要求更具有影响力,更多地使公众参与管理。与工业社会相适应的科层制比较僵化、迟钝,使行政机构规模和公共预算总额产生最大化倾向,易于导致高成本、低效率,显然难以满足这些要求,难以适应新时代的需要,时代变迁呼唤着新的公共管理模式。
在这种社会背景以及社会科学发展的内力的推动下,西方各国在20世纪七八十年代普遍面临的问题直接导致它们采取措施,探索公共事务管理的新模式。要求建立一种以政府和其他公共部门管理问题的解决为核心,融合各种相关学科和知识的新的公共管理的知识框架,才能适应当代公共管理实践发展的迫切需要,新公共管理应运而生。
二、新公共管理的发展趋势
在20世纪的最后20多年,伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代,他们采用经济管理、商业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,致力于提高公共管理水平及公共服务质量。公共管理的发展有以下五个方面的趋势:
1.公共行政的民主化。公共行政的民主化主要有两方面内容,即权力分散和放松规制。权力分散,体现出权利向社会和公民回归的社会历史趋势。权利分散的好处是反映了人性追求自我价值实现的普遍本质,使政府更接近人民,减少自上而下的主机服从环节和提高行政效率。日本的地方分权是一种范例,日本于1995 年推出了历史性的“地方分权推进法”,并成立地方分权推进委员会来促其落实。具体措施是废除中央干预的两大基础,即废除中央政府委托地方政府的行政事务,清理和缩小中央对地方政府的财政补贴,强化地方的财政独立。在总理府设立“国家地方纠纷处理委员会”,公平独立地处理中间的矛盾,建立中央与地方平等的协作关系,推进地方分权,遏制中央干预,放松规制。
伴随各国政府职能的扩张,规制功能逐渐走向初衷的反面,成为限制企业发展和公民自由的工具。放松规制成为这次行政改革中的主要内容之一,美国和日本可视为这方面的典型。美国放松规制的具体措施:(1)对某一行业的全部规制比如价格、进入、退出以及经营空间等的控制,统统取消;(2)对某一个方面或领域实行弹性管理,类似价格的浮动管理、行业进入数量限制的取消和资格的保留等; (3)对某一产业特定部分的规制放松;(4)设立经济规制的“成本与效益分析机制”和社会规制的“风险分析程序”,将规制关注的焦点从过去的中间过程转向实际结果的控制;(5)设立专门的领导机构,负责对联邦各机构新规则的审查,不审查不得颁布,并对以往所有规章条例在清理的基础上或修改或废除。
2.公共部门的民营化。一些国家在改革中对国有企业和事业单位这类公共部门的民营化改革是“政府瘦身”的重要举措。其中韩国和日本的举措比较突出。韩国政府采取了对原有国有企业分类的办法来实施民营化改造。第一类,企业性强的公有企业果断进行民营化;第二类,公共性强的公有企业继续保留,根据现状,施行大幅度的结构调整和经营管理改革;第三类,对那些企业性与公共性兼而有之的企业,经过评估剥离以后,将企业性强的部分或完全出售或委托民间经营;对公共性比较强的部分,则参照企业性的标准和经验来加以调整和改革。
实际运作结果是,生产能力占GDP8%～9%的所有26家国企总公司及其82家分公司中,各有九成被政府实施了民营化改制和经营革新改造。在改革实施不足两年的时间里,韩国国企资产股份向海外出售所得收入已达46亿美元,国内出售所得为27亿美元。在纳入完全民营化范围的国有企业中,既包括电信、电力、天然气、供暖、输油管道、烟草人参这类垄断性企业,还包括韩国重工业集团、韩国化工制造业集团、韩国金融集团、国定教科书出版集团和浦港钢铁集团这类国企巨舰。
3.公共管理的企业化。公共管理实行企业化的目的,在于将企业文化有针对性地、有条件地移植到公共行政当中,改善政府工作的效率。它所针对的一种对象是不能进行完全民营化的国有企业事业单位,另一种对象是政府内部可以独立提供公共服务的行政执行部门。在诸多措施中,公司制改革和绩效评估制度的引进受人瞩目,关于公司制改革,在英国、芬兰、新西兰、加拿大、葡萄牙、丹麦、爱尔兰、荷兰、土耳其、韩国、日本等国被普遍推广。针对政府里面那些既不能撤消又不能出租,又可以与核心决策职能分开并具备一定规模和明确服务业务的部门,各国尝试将其从原来的部委整体机构中独立出来进行公司化运作,在主管部的政策指导下专门履行具体公共服务的供给职能。
通过竞争产生的机构主管获得有关人事、财政、领导、工资与福利等方面的独立管理权限,同时又要接受与行政待遇挂钩的管理绩效考评。在这些公司化的改革中,政府借鉴和模仿了企业所惯用的人力资源管理方法、主管人员的产生方法、灵活的工资制度和业绩奖励办法以及效益管理方法。
4.公共服务的市场化。把市场竞争机制引入公共服务,是各国行政改革普遍追求的目标。具体措施有非垄断化与竞争、强制推动竞争、公共部门与私营部门竞争以及公共部门之间的竞争。
(1)非垄断化与竞争新机制的建立主要通过两个途径:一是在原有独家国有服务部门之外再成立承担相同职能的新部门;二是在垄断性强弱分析基础上,对电力、铁路、自来水、天然气等公共服务行业内部不同业务部门进行拆分剥离,将基础设施以外的部分实施竞争性管理。
(2)强制性推动竞争机制的建立主要通过三个途径:一是强制开放比如电网、煤气输送管道、输油管道、铁路等带有自然垄断性的基础设施,使其成为同类服务供应者可以租用的“共用承载器”;二是对强制开放的基础设施的收费即出租价格及其透明度由政府确立硬性要求;三是标尺竞争,核心原则是分割经营的若干公共部门的产品与服务价格上限取决于同类公司的平均单位成本,而不是分割前的运营成本。
(3)公共部门与私营部门竞争机制的形成主要通过两个途径:一是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准,对外承包给私营企业或非盈利机构;二是市场检验,要求至少有两个以上的内部单位与外部竞争者一起进行管理服务的竞争,并且要求参与竞争的内部单位,必须提供完整的过程性的成本信息。公共组织之间的竞争机制,主要通过制造内部市场来实现。
5.公共运营的信息化。公共运营信息化的核心是电子政务。电脑网络将政府部门与企业、公民联为一体,不仅大大节省了管理者的管理成本,也节省了被管理者的时间及费用。企业和个人可以通过政府的服务网络足不出户地办理,如申报纳税、查询企业增值税号、向统计局上报外贸统计资料、申请政府贷款、查阅政府文献、向政府咨询相关事宜等许多事务。
三、后工业时代整体型治理的发展
在后官僚制时代,在新公共管理的影响下,任务型组织出现了。针对在新公共管理过程中分散、多变的任务型组织所导致的管理碎片化问题,西方国家谋求一种后公共管理的路径,这就是整体型治理。整体型治理任务型组织在中表现出一些优点:
首先,它表现出组织层次上的整合。在围绕特定的任务进行治理的过程中,无论是国内还是国际范围内,只要是有利于解决这一问题的各个要素都被吸纳到任务型组织中来。这不同于传统的官僚制组织的基于功能性划分的组织界限,也不同于新公共管理过程中基于绩效的组织边界,而是一个开放的组织体系。它充分考虑到特定任务所在的环境变量,使组织内外进行能量交换,达到能量平衡。只有在能量处于一种动态平衡的基础上,组织所面对的特定任务才能得到妥善的解决。
其次,为了实现有效的不同层次的整合,任务型组织必须具有共享性预算。一定的组织结构往往与经济利益联系在一起。任务型组织是要真正建立跨领域的组织结构形式,必须建立一种跨部门的预算体系,并对这种预算进行严格监管。
再次,任务型组织在整体型治理过程中,充分有效利用现代科学技术,随时解决政府和公众之间的信息流通、互动,为大众提供连续性、整合性的服务。
最后,任务型组织必须以服务性为导向。传统公共行政和新公共管理的核心关怀是政府效率,一切组织设计与运作都围绕着如何降低成本、提高效率,整体型治理的核心关怀为解决公民生活中的问题,服务将成为任务型组织的指导思想。这既是民主公民权与公民社会发展的结果,也是政府对后工业社会价值理性回归的反应。
经济改革的市场化、公民权利的自主化、社会组织的自主化、政府权力配置的合理化,推动公共管理适应社会的发展。掌握和运用这些理论指导我国的行政改革和公共管理,更好地建设社会主义现代化,意义非常重大。
参考文献
[1]陈天祥.《新公共管理——政府再造的理论与实践》.人民大学出版社,2007
[2]徐增辉.新公共管理研究.吉林大学.2005
[3]李亚非,朱应皋.当代西方行政改革模式及其启示.学海.1999(5)
[4]朱德米. “发展中国家公共管理变革:从官僚到市场” .中国行政管理.2002(3)
[5]曾令发. “任务型组织的发展.从新公共管理道整体型治理” .人文杂志.2007(2)