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【内容提要】苏联解体20年来，美国的中亚战略灵活多样，已经摸索出一套相对稳定、成熟和确定的手段。基本路径和手段包括：密切政治关系、推进地区多极化均衡；加强经济援助和经济合作，推动建立利伯维尔场经济；加强军事安全合作，合作打击极端势力并威慑其他大国；利用软硬手段结合，择机推进民主体制和自由价值观等。从1995年开始，美国采取了大规模政治、经济和军事“攻势”。“9•11”事件后，美国通过在中亚维持军事存在，一度使中亚国际关系发生了有利于美国的变化。
【关键词】美国 中亚战略 路径
【作者简介】中国当代世界研究中心研究员、博士，牛津大学伊斯兰研究中心访问学者
一、密切政治关系，引导中亚国家民主政治改革进程
苏联解体后，大部分中亚国家没有像美国所期望的那样全盘西化，“民主”成果不如东欧国家显著，个别国家重新出现集权特征。美国不希望也不愿意看到中亚卷入“伊斯兰风暴区”，更不甘心中亚重新沦为俄的势力范围。在美国看来，只有普遍建立“民主制度”才能切实保障中亚国家的独立地位。美国试图促使中亚国家实行“利伯维尔场经济”，按照西方模式实行经济改革。 通过中亚国家逐步真正地与西方融合，美国可以帮助它们解决面临的问题，为其政治改革创造条件、制定合理有益的经济政策。 “中亚—高加索与丝绸之路”研究项目主任弗里德里希•斯塔尔曾为欧亚问题专家理查德•维茨的文章《欧亚国际政治中的哈萨克斯坦》撰写序言，指出2008年值得关注哈的进步与当前三个领域的现状：社会演变、政治改革和国际安全。斯塔尔认为，过去5年哈取得了苏联解体以来其他独联体国家无法取得的巨大成功。哈发展初期，只有极少数政治权力精英和最广袤农村地区，而今一个成长中的巨大中产阶层正在浮现，并正谋求在国家事务中发挥影响。石油成为促成这一变化的引擎，哈正在努力推进资源财富多元化。但不论如何，如果哈不进行谨慎改革和立法革新，即便是这一刚刚出现的好苗头也无法取得成功，一如哈不维持外交平衡就无法取得国家基本安全一样。
在发展政治关系方面，中亚各国独立之初，美国与中亚领导人积极接触，派出大批高级官员访问中亚，同时邀请中亚各国领导人频频访美，逐步渗透、伺机促进中亚国家的政治和经济改革，拉拢并极力扶植亲美势力。 美国积极向中亚各国灌输美国式民主和价值观念，以期把中亚各国纳入以美国为首的西方体系，使中亚成为美国进驻欧亚大陆的桥头堡。 20世纪90年代，美国与中亚国家高层交往不断，如美国副总统、国务卿、国防部长、中央情报局局长等接连访问中亚国家。苏联解体不到半年，当时的美国国务卿贝克就在中亚展开穿梭外交，详细考察各国情况；随后，前国务卿基辛格、美国战略与国际研究中心主任布热津斯基、国务院开发署中亚地区署干事长巴克、美国国际开发署副主任达伊恩等政治和思想要人先后到访。 2000年4月，美国国务卿奥尔布赖特访问哈、吉、乌，强调美国与中亚国家有“共同利益”，双方要加强政治、经济和安全合作， 并向上述三国分别提供300万美元反恐援助。尽管美国的援助附加了政治条件，比如奥尔布赖特提出推进中亚民主进程，让中亚国家的领导人感到一定压力。
中亚各国把发展对美关系看作融入国际社会，巩固国家地位，在国际舞台上站稳脚跟的重要支撑因素。美国是冷战后世界唯一的超级大国，是中亚各国借重以在国际事务中寻求政治平衡、维护地区稳定的重要力量，因此它们基本把发展同美国的关系视为外交优先方面之一。 相比之下，美国更看重哈萨克斯坦的地位和影响，更加重视与其高层发展政治关系。参与“中亚—高加索与丝绸之路”研究项目的学者理查德•维茨对欧亚国际政治中的哈萨克斯坦予以高度评价。他认为哈拥有广阔的领土、比较多的人口和丰富的能源储备，国家在政治和种族方面保持相对稳定，外交技巧也比较娴熟。因此，哈已经成为推动欧亚地区经济与政治一体化进程中的一个重要领跑者。在纳扎尔巴耶夫领导下，哈官员实行多元化外交，寻求与多个重要域外大国以及跨国组织保持良好关系。而且在地区国家不断设想的欧亚联合发展规划中，哈已经作出具体努力，来推动地区专门的经济、政治与安全合作。
“9•11”事件发生后，美国国防部长拉姆斯菲尔德、国务卿鲍尔威、副国务卿博尔顿、助理国务卿琼斯、美参联会主席迈尔斯及各种高级代表团纷纷访问中亚。美国通过高层访问与中亚各国领导人加深了相互理解，推动了在经贸、外交和安全领域的合作，巩固了美国与这些国家的关系。美国还通过加强双边接触，积极向中亚输出美国的政治制度和民主价值观，并推进中亚国家的经济市场化和自由化。利用经济援助手段推行西方民主，平均每年向中亚提供22亿美元的“人道主义援助和改革起步资金”；利用世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构以提供优惠贷款为诱饵，要求这些国家按美国的意志实行“民主改革”。中亚国家的关键立法及政治制度框架甚至就是在美国专家的直接参与下完成的。在美与哈、乌、吉、塔总统的联合宣言中，美国也不忘强调其美式民主。除了签订促进民主的协议外，美国还说服它们制定和修改包括宪法及选举法在内的各种法律，组织和监督选举，支持独立媒体发展，开展各种教育交流等。 受美国影响，中亚国家在推进民主政治改革方面取得一定进展，极端反美势力未能撼动世俗政权，俄也未能重新控制中亚国家。
二、加强军事安全合作，推动地区多极化均衡
美国大力推进与中亚国家的军事安全合作，积极支持中亚国家争取独立自主、脱离俄的种种努力，力图使其加入西方体系。“9•11”事件前，美国通过北约与中亚国家之间的“和平伙伴计划”（1994年签署，塔吉克斯坦2002年2月加入）加强双边军事合作。1995年以来，中亚国家的军官和军队陆续参加在美国举行的“和平伙伴计划”军事演习，1997年美国军队正式参加中亚地区军事演习。“9•11”事件后美国大力加强与中亚国家的安全合作，2002年3月和9月，美乌、美吉分别签署类似的战略伙伴档，加强反恐合作。
集中进行军事安全援助是美国中亚战略的重要内容和路径。美国对中亚的军事援助是通过美国“对外军事援助计划”(FMF)和“国际军事教育和训练计划”(LMET)实施的，援助范围涵盖中亚五国，援助内容包括购买美国武器、提供培训费用、物质与人道主义援助。美国以提供贷款和价格优惠的方式出口武器装备；通过拨款的方式提供军事教育和训练经费。2002—2004年，美国仅对乌的军援就达4．2亿美元。 军事援助有两个主要阶段，一是1994—1996年，以“合作减少威胁”着眼于消除哈的核武器威胁。据不完全统计，从20世纪90年代初至“9•1l”事件前，美国共向哈、吉、乌军队提供3000多万美元直接军援，如加上间接或其他形式援助，实际数字要大得多。为实现“中亚无核化”目标，美1994年、1995年、1996年向哈分别提供0．56亿、0．97亿和0．47亿美元军援，哈于1996年彻底完成境内所有进攻性战略武器的销毁计划。二是反恐援助。美国对中亚国家的反恐援助可以追溯到1997年，但大规模反恐援助是在“9•11”事件之后，特别是在2001—2003年间。数额不菲的反恐援助对中亚国家很具吸引力，中亚多国允许美国使用其领空和军事基地。
不断与中亚国家进行军事交流。从1996年起，美国先后与哈、乌、吉等国签署大量军事合作协定，既有年度合作计划，也有长期合作协议。合作内容从美国帮助中亚各国培训军官、进行军队改革到提供军事援助、进行防御演习。 美国拿出专项资金资助中亚国家军事人员赴美交流或培训，尤其是军事高层往来频繁，国防部长、参联会主席、美军中央战区司令等高官多次出访中亚，中亚各国防长和总参谋长也相继访美。美国还推动中亚国家军队作战和指挥体制转型，靠拢西方国家标准，实施手段是数十次的双边或多边联合军事演习。1999年10月，美国将以前由欧洲战区负责的中亚五国划归专门关注中东的中央战区负责指挥。美国还注重在中亚的情报信息工作，在哈建立了信息系统并为吉开通了3条通往美国及北约总部的卫星保密热线，情报信息交流不断加强。2000年4月初，美国联邦调查局局长访乌期间，双方就加强军事和情报领域合作达成共识，美国同意乌使用其通信和侦察卫星。5月，美国帮助哈建立了情报信息中心，每年约300万美元费用由美国国防部担负。
积极推进在中亚谋求军事基地战略。1996年初，美国驻北约代表访问中亚国家时，曾谋求在中亚建立军事基地但没有成功，美国并没有放弃。“9•11”事件使美国进军中亚梦想变成现实。美国以反恐名义进入中亚后，投入大量资金改造各机场设备，定期轮换驻中亚军队。时任美国国防部长拉姆斯菲尔德认为，这些机场在美国的反恐战争中起到重要作用，并将在执行人道主义和军事使命方面继续发挥作用。2005年，吉政权发生更迭前后，拉姆斯菲尔德两次访吉，推动吉继续允许美国使用玛纳斯基地。美国国防部副部长沃尔福威茨认为这些基地的作用“与其说是军事上的，不如说是政治上的”， 谋求驻扎中亚长期化。尽管2005年美国被迫从乌的汗纳巴德空军基地撤离，但继续使用在吉的玛纳斯军事基地， 2009年顶住俄的压力，以提高租金等手段继续以“物资转运中心名义”使用玛纳斯基地。
美国注意点面结合，培育个别战略支点国家，尤其重视与哈、乌两个中亚大国的军事安全合作。当然，美国没有忽视中亚周边国家及其他中亚国家。
三、稳步推进与中亚国家的经济合作
美国通过提供有附加条件的经济援助与发展指导，通过政府和公司行为推进经济战略。经济援助是美国善加利用的一个法宝，也是美国在加强军事影响的同时付出的必要代价。 在美国对中亚整体战略中，经济合作更多是一种手段和工具，美国希望借此促进中亚国家的经济独立，促进这些国家尽快确立市场经济体制，辅助建立以美国为模式的政治体制和亲美政权。2005年美国在中亚推行“颜色革命”遭遇重挫之后，更加重视通过经济合作重塑在中亚国家中的亲和力，并影响其外交政策。 可以说，对美国而言，经济利诱是对中亚国家为数不多的、能够立竿见影的有效外交工具之一；国力衰落的中亚国家也比较愿意接受美国的经济援助。
推动中亚国家与国际经贸体系接轨。美国认为，中亚国家为谋求长远独立与稳定、发挥潜力，必须与国际社会接轨，进一步增加透明度，尊重人权和民主运动。中亚经济发展潜力包括开发自然资源、推进利伯维尔场经济改革和吸引国外直接投资等方面，这将造福地区人民、促进地区能源多元化、推动地区国家融入世界经济体系。 因此，尽管获取能源非常重要，但这不是也不能是美国中亚战略的首要追求，更加自由的市场体系将夯实中亚国家的国内稳定与对外交往基础。美国要促使中亚国家开放市场，推动其给予前往投资的美国能源公司以优惠，推动中亚国家产品出口融入世界市场并以国际市场价格定价。如同美国想进入中亚国家市场一样，美国必须向中亚国家开放市场以配合其出口多元化战略。 美国著名欧亚问题专家奥尔科特指出，美国必须帮助中亚五国建立强有力的地区贸易市场，该地区贸易市场将为中亚的大量年轻人口创造就业机会，减少失业也就意味着减弱极端伊斯兰势力的吸引力。现有的跨境运输壁垒阻碍构建中亚贸易区进程，必须最大限度发挥现有运输系统功能。虽然中亚国家出于安全原因，在上合组织框架内限制跨境流动，但必须鼓励中亚国家协同减少这些限制。
美国许多政策制定者坚持认为，必须加强与中亚国家的联系。美国在中亚的利益与土耳其等盟友并不完全契合，其他盟友只能提供有限援助，而美国作为超级大国有能力影响中亚国家的民主进程、促使其改善人权状况。美国带头向其提供人道主义和经济改革援助，有助于遏止伊斯兰极端主义扩张势头、减轻社会压力，并平衡俄中在中亚地区不断扩大的影响。 中亚四国1997年起接受美国的财政年度援助，2002年塔吉克加入其中。美国必须继续向所有中亚国家提供各类项目援助（不要计较有无人权纪录）。美国应该坚信推动中亚各国国内社会和经济透明发展的重要性，既然“大棒”已经证明是无效的，那么就集中使用“胡萝卜”。美国绝不支持压制性的制度但必须推动下列设想：经济领域的法律透明，包括财产保护法和外资安全法；法律培训，包括根据西方课程和标准进行教育培训、判决培训和再培训；英语培训和中小学科技培训，特别是针对农村地区；扩大奖学金名额，资助中亚学生在美国完成高等教育；更加关注大学生就业。 美国对中亚的经济援助涉及多个方面，通常而言，人道主义援助、经济社会改革、安全援助及推进民主化等方面所占份额最大，但不同年份援助的重点领域有所变化。
美国对中亚国家经济援助的管道与方式。1997年以来，美国调整了重经援、轻合作的做法，扩大对中亚支柱产业特别是石油和天然气工业的投资力度， 比较重视拉拢哈、乌等中亚大国。美国与中亚的经济合作关系主要有三种方式：第一，通过投资、贷款等经济渗透方式，使中亚国家加深对美国的依赖；第二，通过合资、独资方式介入中亚国家经济事务；第三，对里海事务积极介入，在能源争夺中频频得手，对中亚油气产销的影响和控制不断上升。 美国运用的经济手段具有诱压结合的特点。“诱”是指利用中亚国家急于实现国家富强的心理，以经济援助、投资和免债为诱饵，使中亚国家在民主化改造方面让步。“压”是指通过停止援助、撤资和讨债以及对其国民经济命脉的控制，压中亚国家按照美国的要求进行民主化改造。 考虑到中亚国家的腐败现实，美国注意与公司、相关经济机构订立合同，由其履行援助项目或者支持相关国际组织进行多边援助，减少直接与中亚国家政府进行官方合作，且不单纯进行赠款援助。
美国把哈萨克看作与中亚发展经贸关系的重要桥梁，赞赏哈在推进欧亚一体化方面的努力。理查德•维茨指出，纳扎尔巴耶夫总统提出要把哈建成跨欧亚大陆的经济桥梁和地区发展发动机，因此积极推进欧亚地区多种层次的商贸密切合作，优先推进地区运输、管道和通讯网络建设；减少海关和其他人为商贸壁垒；在加强欧亚地区劳动力流动管理基础上，鼓励发展旅游和其他非政府交流；鼓励哈对欧亚其他经济体的私人投资，尤其重视通过合资企业的方式进行。哈已从推进欧亚地区一体化中受益良多。
四、大力推进与中亚国家的能源合作
苏联时期，里海地区的所有石油和天然气管道设计都要连接俄罗斯。哈萨克斯坦和阿塞拜疆早期石油生产规模不大，通过驳船和火车通过俄罗斯出口。伴随生产能力提高，两国需要新的运输线路通往世界市场。这些国家开始通过亲西方的外交政策并建设战略石油管线来平衡俄罗斯与中国的地区影响。美国在促进中亚地区合作与能源运输安全方面的作用和影响显著上升。 美国通过能源政策支持中亚国家的主权独立，加强其与西方国家的联系，带动美国的私人投资，并通过推动中亚的能源出口多元化强化西方的能源安全。美国还鼓励中亚地区的电力、石油和天然气出口到南亚。 2007年美国“能源独立与安全法案”呼吁在国务院设置能源外交事务协调员。2008年1月，美国国务院设立欧亚能源外交协调员。2008年3月，美国国务卿赖斯任命负责经济、能源和农业事务的副国务卿鲁宾•杰弗里为国家能源事务协调员。2008年4月时任助理国务卿鲍彻表示，中亚对于欧美的能源多元化供应意义重大，美国中亚战略将高度关注能源发展与多元化战略。
在美国与中亚国家的能源合作方面，克林顿和小布什政府有所不同，克林顿政府虽然也认识到中亚油气资源的重要性，但更多关注美国企业在中亚油气资源产销中的短期利益，维护美国相关企业的投资利益是其政策重点；而小布什政府中的谋士和重臣则从更长远、全局的角度来制定对中亚能源战略，将其提到攸关美国能源多元和长期能源安全的角度。 克林顿政府多是通过美国企业的商业活动和纯粹经济手段来实现其能源政策，尽管也曾考虑和实施所谓“民主推进”，但力度较小；而小布什政府除运用经济手段外，通过加强中亚国家的“民主政治”、在中亚保持军事存在等，试图全方位保障对中亚能源战略的实施。
美国为弱化俄罗斯对中亚能源输出的控制，尽可能鼓励在东南西北建设多条能源出口线路。一是向西的巴库—第比利斯—杰伊汉（BTC）管道，又被称为欧亚走廊(The Eurasian Corridor)，被美国视为“泛中亚地区”油气输送摆脱俄罗斯控制的关键，将使地区能源产销对俄的依赖降到最小化。 美国是该管道最积极的支持者，因为该管道主要是向欧洲等美国的盟友供油，并且绕过了博斯普鲁斯海峡，不受俄控制。该管道从阿塞拜疆的巴库经格鲁吉亚的第比利斯到达地中海沿岸土耳其的杰伊汉港口，全长1760公里，设计能力为每天输送石油100万桶。该项目自1997年9月5日提出，2002年9月开始动工，已经于2004年第四季度建成并于2005年输油。
二是向东的管道。中哈石油管道一期工程已经开通并实现小规模输油，中土天然气管道于2009年底开通运行。然而，美国在视挤压俄罗斯为中亚战略优先目标的同时，对油气资源输入中国未尝没有担忧。2004年9月连接哈萨克斯坦阿塔苏和中国阿拉山口的石油管道开工，俄罗斯《分析论丛》月刊认为，美国越来越担心相当大的一部分里海石油循着“亚洲”线路流往经济实力日益增强的中国和印度。
三是向南的管道。最终到达巴基斯坦沿海港口的石油线路估计全长为1040公里左右，输送能力可达每天100万桶石油，可以将士库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦和俄罗斯等国家的部分石油输送到亚洲。土库曼斯坦早就提出修建一条穿越阿富汗到达巴基斯坦或者印度的天然气管道，1996年10月，美国“尤诺卡”石油公司与土库曼政府签署议定书，授权美国公司组织国际财团，修筑途经阿富汗到巴基斯坦的天然气管道。但该地区安全形势复杂，项目关键支持者之一亚洲银行要求进一步论证其可行性，油气管道项目迟迟未开工，短期内建成希望不大，美国公司对其也信心不足。 与此同时，土库曼斯坦积极与伊朗合作建设天然气管道，建成后输气能力达到每年200亿立方米。
四是通往北部或西北部的管道。中亚国家独立后，很快就修建了两条通往西北的新管道，其中一条从阿塞拜疆的巴库延伸到俄罗斯的新罗西斯克港，另外一条是从巴库到格鲁吉亚的苏普拉，这两条管道的输送能力加起来为每天21．5万桶左右。 欧盟大力推动修建里海管道以减少对俄罗斯的依赖。2008年11月，欧盟国家提议修建从中亚穿越里海底部输送天然气到欧盟国家的管道，其中包括从土耳其东部至奥地利的纳布科(Nabucco)天然气管道专案。气源主要来自土库曼斯坦、哈萨克斯坦，该项目最终目标是每年向欧盟提供600亿至1200亿立方米天然气，相当于欧洲目前消费量的12%至25%。
五、以多重手段推进“颜色革命”
美国综合采用软硬手段，通过明暗管道在中亚发起“颜色革命”，推进美国的民主价值观，推广美国的“软实力”，并一度产生轰动效应。主要步骤包括：
第一，有针对性地通过一系列民主自由法案。1992年以来，美国国会先后通过帮助前苏联各共和国实行“民主过渡”的《支持自由法案》，敦促中亚国家“加速民主进程”的议案，以及针对独联体国家的《民主推进法》。1999年美国又提出“丝绸之路战略”法案，“9•11”之后更进一步成立“丝绸之路国会议员小组”，以期利用自己强大的政治、经济实力，加大对中亚国家“民主输出”力度，促进中亚美式“民主”的发展。2002年美国通过的《支持阿富汗自由法案》宣称，美国将与国际社会一道，在阿富汗和整个中亚地区根除恐怖主义、建立民主制度和公民社会。2003年5月，美国参议院通过决议案，提出美国总统、国务卿和国防部在同中亚国家领导人会晤中要敦促后者高度尊重人权和民主自由；美国提供的种种援助要同这些国家改善人权与推进民主化进程相联系；保证这些财政援助不被用于破坏人权的安全力量；美国计划对非政府组织和人士给予说明，以促进中亚社会更加开放。2005年10月，美国国务卿赖斯访问中亚五国，在塔吉克表示美国希望塔政府采取措施保证2006年总统选举公平、自由的举行，在社会民主建设方面迈出重要一步。
第二，利用大众传媒，控制舆论工具。一直以来，支持独立媒体和信息自由被置于美国对中亚政策的优先地位。美国十分重视为中亚民主派势力的成长壮大提供有利的舆论环境，其对舆论的操控主要体现在两个层面：一是操控精英舆论，拉拢政府精英和技术官员，积极向其宣传西方民主制度的优势，说服国家领导人制造开放宽松的社会环境和建立民主制度。二是操纵社会舆论。美国十分重视收买大众媒体，利用其宣传西方民主化思想。美国援助的“国家民主协会”在吉尔吉斯斯坦有20个“公民社会中心”。民众可以聚会和免费阅读美国人主编的俄语、吉尔吉斯语和乌兹别克语报刊。 苏联解体后，美国为填补中亚暂时出现的“意识形态真空”，对中亚加强思想攻势，比如在土耳其设立“独立解放电台”，在“美国之音”中增设对中亚广播， 积极向中亚灌输西方价值观，传播其人权观念和道德标准。舆论在中亚“颜色革命”中发挥着极为重要的作用，舆论鼓噪促使许多民众走上街头支持反对派夺权。西方媒体利用传媒优势，在第一时间向全世界直播这些场景，协助反对派制造声势。长期受西方资助的当地独立媒体还不失时机爆出当权者的腐败“猛料”。
第三，提供大量援助，设立多种项目。据不完全统计，1993 至2003 年，美国用于帮助中亚国家进行“民主改革”的专项援助就有90 亿美元。最初这些“民主改革”方案主要借助各国政府来实施，但当发现各国政府并不能完全按照美国的意愿进行“民主改革”时，美国政府又将专项援助转向了中亚国家中的“年青一代”。 据统计，自吉尔吉斯斯坦独立建国以来，美国向其提供的各种物资和资金援助总计7亿多美元。仅2004年，美国就向吉提供了1200万美元援助，其中为吉反对派提供了500万美元。吉“颜色革命”刚刚开始时，美国国务院新闻中心便发表声明，宣称布什政府将继续支持吉“经济和民主改革”，并将于2005年提供3100万美元援助。除了政府资助外，美国还通过政府资助的“民间机构”向吉反对派提供大量资金。 2005年2月吉议会大选的关键时刻，据称美驻吉大使向美政府提交报告，呼吁再拨款2500万美元支持吉反对派。2008年度预算中，美国拟向塔吉克斯坦投入人权援助资金59.1万美元。“自由之屋”向美国政府建议建立乌兹别克斯坦人权基金，并提高人权援助金额，即由2006年的140万美元提高到2008年的250万美元。美国通过国际共和研究所向土库曼斯坦和吉尔吉斯斯坦提供“民主化”资助。在土库曼斯坦的民主化计划包括在当地政府严格限制非政府组织活动的情况下建立相关机构，向土的非政府组织和社会团体提供捐款，促进公民社会建设、公民教育和小区发展；保护妇女和少数民族权利；促进人权发展。 需要指出的是，美国设立的一些研究项目，重点针对中亚普遍存在的政治、经济和社会问题，如较易引起群众不满的失业率、腐败、行政或司法部门专横等。这些研究成果将成为美国用来影响国内外公众、向中亚国家施加政治社会压力的资源。
第四，软硬手段交替并用，借助同盟力量。上世纪90年代以来，美国对中亚民主战略有“硬”有“软”、又“打”又“拉”。要么直接采取措施迫使其走美国设计好的政治民主化道路，要么综合运用经济、政治和军事影响力，通过内部演变或外部诱引等手段引导其政治民主进程。这种组合策略在美国向中亚提供的援助方面表现最为明显，中亚国家接受美国援助的前提是要满足美国提出的各项政治、社会改革要求以及民主政治标准。比如到2005年初，吉尔吉斯斯坦外债已有19亿美元之多。2005年3月巴黎俱乐部宣布免除吉政府所欠5.5亿美元债务中的1.24亿美元，但前提之一就是要考察吉社会“民主”、“人权”状况。 美国政府机构或者非政府组织还经常批评中亚民主、人权状况，给中亚国家造成国际或国内压力。美国指责乌兹别克斯坦当局于2005年5月血腥镇压安集延骚乱，要求乌接受国际调查。2005年10月，美国国务卿赖斯批评乌无视外国提出的人权要求，因此在其中亚之旅中“忽略”了乌。美国向中亚输出民主时还能倚重第三方的力量，许多西方国家和国际组织也参与其中，其中既有老盟友欧盟、日本、德国，也有乌克兰和格鲁吉亚等“新民主国家”，后者为美国向中亚输出民主提供了新的选择途径。 美国还利用世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构以提供优惠贷款为诱饵，附加先决条件，要求中亚国家按美国意志实行“改革”，鼓励它们摆脱俄罗斯的影响与控制，走“民主化”、“自由主义经济”、“政治多元化”之路。
第五，大力扶持非政府组织。在美国财力支持下，非政府组织在中亚发展迅速并呈现出新特点，其政府色彩越来越浓，越来越积极地参与当地政治，扩大影响。 塔吉克斯坦1991年只有53个非政府组织，而2005年有595个非政府组织，最初其活动范围只限于首都杜尚别及其毗邻地区，很快及于索格达州、哈特隆州、戈尔诺—巴达霍尚州。 在吉尔吉斯活动的非政府组织有1010个，在吉所有地区活动。哈萨克斯坦国内登记了699个组织，在哈所有地区和大城市活动。 另外，在土库曼斯坦有138个、乌兹别克斯坦有472个非政府组织。这些组织大多有美国背景且受到美国国际发展局（USAID）等机构资助或直接领导，以参与政治为目的，比较有影响的有美国国际共和研究所、美国国际事务民主学院、“索罗斯基金会”和“自由之屋”，还包括“国际之声”、“青年人权团”、“和平队”、“丝绸之路基金会”及“中亚网络观选组织”等，遍布中亚各个角落。 2005年吉政局突变是多种因素作用的结果，但一个不容忽视的因素就是大量西方非政府组织的长期渗透和暗中策动。 吉发生“郁金香革命”之前很久，索罗斯基金会下属的吉“开放社会研究所”就为在该国推行“民主”做了大量工作。另有统计，吉人口只有500万，却存在着5000多个非政府组织，多数并未登记。 吉较为著名的女权运动论坛就是由美国资助的。美国亚洲协会等机构还对哈总统女儿领衔的欧亚传媒论坛进行资助和推广。
非政府组织有自己做工作的优势，它们的声音越来越大，利用民间去说，比如学者去说，艺术家个人去说，用自己的语言说，效果会很不一样。 美国在推行西方理念方面非常注意方法和潜移默化。表面上美国媒体自由，但实际上美国媒体对国家利益的认同度和捍卫国家利益的自觉性都非常高，他们对政府的批评一般不会伤及国家的根本利益。 有专家将在中亚活动、有美国背景的非政府组织分为：组织论坛型；网络参与型；情报搜集型；直接介入型四类。 美国政府机构与非政府组织在中亚活动的领域各有侧重。“颜色革命”后，非政府组织在国际和中亚国内受到许多指责，为避免在中亚国家的活动受到更多限制，它们很多隐去美国的敏感身份或者淡化与美国的联系，有的甚至改头换面，如“索罗斯基金会”改变了过去直接资助一些当地“民主活动”的方式，而是在其他地方注册了很多非政府组织，“自由之屋”也在2005年5月改名为“自由之声”继续在中亚活动。
【关键词】美国 中亚战略 路径
【作者简介】中国当代世界研究中心研究员、博士，牛津大学伊斯兰研究中心访问学者
一、密切政治关系，引导中亚国家民主政治改革进程
苏联解体后，大部分中亚国家没有像美国所期望的那样全盘西化，“民主”成果不如东欧国家显著，个别国家重新出现集权特征。美国不希望也不愿意看到中亚卷入“伊斯兰风暴区”，更不甘心中亚重新沦为俄的势力范围。在美国看来，只有普遍建立“民主制度”才能切实保障中亚国家的独立地位。美国试图促使中亚国家实行“利伯维尔场经济”，按照西方模式实行经济改革。 通过中亚国家逐步真正地与西方融合，美国可以帮助它们解决面临的问题，为其政治改革创造条件、制定合理有益的经济政策。 “中亚—高加索与丝绸之路”研究项目主任弗里德里希•斯塔尔曾为欧亚问题专家理查德•维茨的文章《欧亚国际政治中的哈萨克斯坦》撰写序言，指出2008年值得关注哈的进步与当前三个领域的现状：社会演变、政治改革和国际安全。斯塔尔认为，过去5年哈取得了苏联解体以来其他独联体国家无法取得的巨大成功。哈发展初期，只有极少数政治权力精英和最广袤农村地区，而今一个成长中的巨大中产阶层正在浮现，并正谋求在国家事务中发挥影响。石油成为促成这一变化的引擎，哈正在努力推进资源财富多元化。但不论如何，如果哈不进行谨慎改革和立法革新，即便是这一刚刚出现的好苗头也无法取得成功，一如哈不维持外交平衡就无法取得国家基本安全一样。
在发展政治关系方面，中亚各国独立之初，美国与中亚领导人积极接触，派出大批高级官员访问中亚，同时邀请中亚各国领导人频频访美，逐步渗透、伺机促进中亚国家的政治和经济改革，拉拢并极力扶植亲美势力。 美国积极向中亚各国灌输美国式民主和价值观念，以期把中亚各国纳入以美国为首的西方体系，使中亚成为美国进驻欧亚大陆的桥头堡。 20世纪90年代，美国与中亚国家高层交往不断，如美国副总统、国务卿、国防部长、中央情报局局长等接连访问中亚国家。苏联解体不到半年，当时的美国国务卿贝克就在中亚展开穿梭外交，详细考察各国情况；随后，前国务卿基辛格、美国战略与国际研究中心主任布热津斯基、国务院开发署中亚地区署干事长巴克、美国国际开发署副主任达伊恩等政治和思想要人先后到访。 2000年4月，美国国务卿奥尔布赖特访问哈、吉、乌，强调美国与中亚国家有“共同利益”，双方要加强政治、经济和安全合作， 并向上述三国分别提供300万美元反恐援助。尽管美国的援助附加了政治条件，比如奥尔布赖特提出推进中亚民主进程，让中亚国家的领导人感到一定压力。
中亚各国把发展对美关系看作融入国际社会，巩固国家地位，在国际舞台上站稳脚跟的重要支撑因素。美国是冷战后世界唯一的超级大国，是中亚各国借重以在国际事务中寻求政治平衡、维护地区稳定的重要力量，因此它们基本把发展同美国的关系视为外交优先方面之一。 相比之下，美国更看重哈萨克斯坦的地位和影响，更加重视与其高层发展政治关系。参与“中亚—高加索与丝绸之路”研究项目的学者理查德•维茨对欧亚国际政治中的哈萨克斯坦予以高度评价。他认为哈拥有广阔的领土、比较多的人口和丰富的能源储备，国家在政治和种族方面保持相对稳定，外交技巧也比较娴熟。因此，哈已经成为推动欧亚地区经济与政治一体化进程中的一个重要领跑者。在纳扎尔巴耶夫领导下，哈官员实行多元化外交，寻求与多个重要域外大国以及跨国组织保持良好关系。而且在地区国家不断设想的欧亚联合发展规划中，哈已经作出具体努力，来推动地区专门的经济、政治与安全合作。
“9•11”事件发生后，美国国防部长拉姆斯菲尔德、国务卿鲍尔威、副国务卿博尔顿、助理国务卿琼斯、美参联会主席迈尔斯及各种高级代表团纷纷访问中亚。美国通过高层访问与中亚各国领导人加深了相互理解，推动了在经贸、外交和安全领域的合作，巩固了美国与这些国家的关系。美国还通过加强双边接触，积极向中亚输出美国的政治制度和民主价值观，并推进中亚国家的经济市场化和自由化。利用经济援助手段推行西方民主，平均每年向中亚提供22亿美元的“人道主义援助和改革起步资金”；利用世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构以提供优惠贷款为诱饵，要求这些国家按美国的意志实行“民主改革”。中亚国家的关键立法及政治制度框架甚至就是在美国专家的直接参与下完成的。在美与哈、乌、吉、塔总统的联合宣言中，美国也不忘强调其美式民主。除了签订促进民主的协议外，美国还说服它们制定和修改包括宪法及选举法在内的各种法律，组织和监督选举，支持独立媒体发展，开展各种教育交流等。 受美国影响，中亚国家在推进民主政治改革方面取得一定进展，极端反美势力未能撼动世俗政权，俄也未能重新控制中亚国家。
二、加强军事安全合作，推动地区多极化均衡
美国大力推进与中亚国家的军事安全合作，积极支持中亚国家争取独立自主、脱离俄的种种努力，力图使其加入西方体系。“9•11”事件前，美国通过北约与中亚国家之间的“和平伙伴计划”（1994年签署，塔吉克斯坦2002年2月加入）加强双边军事合作。1995年以来，中亚国家的军官和军队陆续参加在美国举行的“和平伙伴计划”军事演习，1997年美国军队正式参加中亚地区军事演习。“9•11”事件后美国大力加强与中亚国家的安全合作，2002年3月和9月，美乌、美吉分别签署类似的战略伙伴档，加强反恐合作。
集中进行军事安全援助是美国中亚战略的重要内容和路径。美国对中亚的军事援助是通过美国“对外军事援助计划”(FMF)和“国际军事教育和训练计划”(LMET)实施的，援助范围涵盖中亚五国，援助内容包括购买美国武器、提供培训费用、物质与人道主义援助。美国以提供贷款和价格优惠的方式出口武器装备；通过拨款的方式提供军事教育和训练经费。2002—2004年，美国仅对乌的军援就达4．2亿美元。 军事援助有两个主要阶段，一是1994—1996年，以“合作减少威胁”着眼于消除哈的核武器威胁。据不完全统计，从20世纪90年代初至“9•1l”事件前，美国共向哈、吉、乌军队提供3000多万美元直接军援，如加上间接或其他形式援助，实际数字要大得多。为实现“中亚无核化”目标，美1994年、1995年、1996年向哈分别提供0．56亿、0．97亿和0．47亿美元军援，哈于1996年彻底完成境内所有进攻性战略武器的销毁计划。二是反恐援助。美国对中亚国家的反恐援助可以追溯到1997年，但大规模反恐援助是在“9•11”事件之后，特别是在2001—2003年间。数额不菲的反恐援助对中亚国家很具吸引力，中亚多国允许美国使用其领空和军事基地。
不断与中亚国家进行军事交流。从1996年起，美国先后与哈、乌、吉等国签署大量军事合作协定，既有年度合作计划，也有长期合作协议。合作内容从美国帮助中亚各国培训军官、进行军队改革到提供军事援助、进行防御演习。 美国拿出专项资金资助中亚国家军事人员赴美交流或培训，尤其是军事高层往来频繁，国防部长、参联会主席、美军中央战区司令等高官多次出访中亚，中亚各国防长和总参谋长也相继访美。美国还推动中亚国家军队作战和指挥体制转型，靠拢西方国家标准，实施手段是数十次的双边或多边联合军事演习。1999年10月，美国将以前由欧洲战区负责的中亚五国划归专门关注中东的中央战区负责指挥。美国还注重在中亚的情报信息工作，在哈建立了信息系统并为吉开通了3条通往美国及北约总部的卫星保密热线，情报信息交流不断加强。2000年4月初，美国联邦调查局局长访乌期间，双方就加强军事和情报领域合作达成共识，美国同意乌使用其通信和侦察卫星。5月，美国帮助哈建立了情报信息中心，每年约300万美元费用由美国国防部担负。
积极推进在中亚谋求军事基地战略。1996年初，美国驻北约代表访问中亚国家时，曾谋求在中亚建立军事基地但没有成功，美国并没有放弃。“9•11”事件使美国进军中亚梦想变成现实。美国以反恐名义进入中亚后，投入大量资金改造各机场设备，定期轮换驻中亚军队。时任美国国防部长拉姆斯菲尔德认为，这些机场在美国的反恐战争中起到重要作用，并将在执行人道主义和军事使命方面继续发挥作用。2005年，吉政权发生更迭前后，拉姆斯菲尔德两次访吉，推动吉继续允许美国使用玛纳斯基地。美国国防部副部长沃尔福威茨认为这些基地的作用“与其说是军事上的，不如说是政治上的”， 谋求驻扎中亚长期化。尽管2005年美国被迫从乌的汗纳巴德空军基地撤离，但继续使用在吉的玛纳斯军事基地， 2009年顶住俄的压力，以提高租金等手段继续以“物资转运中心名义”使用玛纳斯基地。
美国注意点面结合，培育个别战略支点国家，尤其重视与哈、乌两个中亚大国的军事安全合作。当然，美国没有忽视中亚周边国家及其他中亚国家。
三、稳步推进与中亚国家的经济合作
美国通过提供有附加条件的经济援助与发展指导，通过政府和公司行为推进经济战略。经济援助是美国善加利用的一个法宝，也是美国在加强军事影响的同时付出的必要代价。 在美国对中亚整体战略中，经济合作更多是一种手段和工具，美国希望借此促进中亚国家的经济独立，促进这些国家尽快确立市场经济体制，辅助建立以美国为模式的政治体制和亲美政权。2005年美国在中亚推行“颜色革命”遭遇重挫之后，更加重视通过经济合作重塑在中亚国家中的亲和力，并影响其外交政策。 可以说，对美国而言，经济利诱是对中亚国家为数不多的、能够立竿见影的有效外交工具之一；国力衰落的中亚国家也比较愿意接受美国的经济援助。
推动中亚国家与国际经贸体系接轨。美国认为，中亚国家为谋求长远独立与稳定、发挥潜力，必须与国际社会接轨，进一步增加透明度，尊重人权和民主运动。中亚经济发展潜力包括开发自然资源、推进利伯维尔场经济改革和吸引国外直接投资等方面，这将造福地区人民、促进地区能源多元化、推动地区国家融入世界经济体系。 因此，尽管获取能源非常重要，但这不是也不能是美国中亚战略的首要追求，更加自由的市场体系将夯实中亚国家的国内稳定与对外交往基础。美国要促使中亚国家开放市场，推动其给予前往投资的美国能源公司以优惠，推动中亚国家产品出口融入世界市场并以国际市场价格定价。如同美国想进入中亚国家市场一样，美国必须向中亚国家开放市场以配合其出口多元化战略。 美国著名欧亚问题专家奥尔科特指出，美国必须帮助中亚五国建立强有力的地区贸易市场，该地区贸易市场将为中亚的大量年轻人口创造就业机会，减少失业也就意味着减弱极端伊斯兰势力的吸引力。现有的跨境运输壁垒阻碍构建中亚贸易区进程，必须最大限度发挥现有运输系统功能。虽然中亚国家出于安全原因，在上合组织框架内限制跨境流动，但必须鼓励中亚国家协同减少这些限制。
美国许多政策制定者坚持认为，必须加强与中亚国家的联系。美国在中亚的利益与土耳其等盟友并不完全契合，其他盟友只能提供有限援助，而美国作为超级大国有能力影响中亚国家的民主进程、促使其改善人权状况。美国带头向其提供人道主义和经济改革援助，有助于遏止伊斯兰极端主义扩张势头、减轻社会压力，并平衡俄中在中亚地区不断扩大的影响。 中亚四国1997年起接受美国的财政年度援助，2002年塔吉克加入其中。美国必须继续向所有中亚国家提供各类项目援助（不要计较有无人权纪录）。美国应该坚信推动中亚各国国内社会和经济透明发展的重要性，既然“大棒”已经证明是无效的，那么就集中使用“胡萝卜”。美国绝不支持压制性的制度但必须推动下列设想：经济领域的法律透明，包括财产保护法和外资安全法；法律培训，包括根据西方课程和标准进行教育培训、判决培训和再培训；英语培训和中小学科技培训，特别是针对农村地区；扩大奖学金名额，资助中亚学生在美国完成高等教育；更加关注大学生就业。 美国对中亚的经济援助涉及多个方面，通常而言，人道主义援助、经济社会改革、安全援助及推进民主化等方面所占份额最大，但不同年份援助的重点领域有所变化。
美国对中亚国家经济援助的管道与方式。1997年以来，美国调整了重经援、轻合作的做法，扩大对中亚支柱产业特别是石油和天然气工业的投资力度， 比较重视拉拢哈、乌等中亚大国。美国与中亚的经济合作关系主要有三种方式：第一，通过投资、贷款等经济渗透方式，使中亚国家加深对美国的依赖；第二，通过合资、独资方式介入中亚国家经济事务；第三，对里海事务积极介入，在能源争夺中频频得手，对中亚油气产销的影响和控制不断上升。 美国运用的经济手段具有诱压结合的特点。“诱”是指利用中亚国家急于实现国家富强的心理，以经济援助、投资和免债为诱饵，使中亚国家在民主化改造方面让步。“压”是指通过停止援助、撤资和讨债以及对其国民经济命脉的控制，压中亚国家按照美国的要求进行民主化改造。 考虑到中亚国家的腐败现实，美国注意与公司、相关经济机构订立合同，由其履行援助项目或者支持相关国际组织进行多边援助，减少直接与中亚国家政府进行官方合作，且不单纯进行赠款援助。
美国把哈萨克看作与中亚发展经贸关系的重要桥梁，赞赏哈在推进欧亚一体化方面的努力。理查德•维茨指出，纳扎尔巴耶夫总统提出要把哈建成跨欧亚大陆的经济桥梁和地区发展发动机，因此积极推进欧亚地区多种层次的商贸密切合作，优先推进地区运输、管道和通讯网络建设；减少海关和其他人为商贸壁垒；在加强欧亚地区劳动力流动管理基础上，鼓励发展旅游和其他非政府交流；鼓励哈对欧亚其他经济体的私人投资，尤其重视通过合资企业的方式进行。哈已从推进欧亚地区一体化中受益良多。
四、大力推进与中亚国家的能源合作
苏联时期，里海地区的所有石油和天然气管道设计都要连接俄罗斯。哈萨克斯坦和阿塞拜疆早期石油生产规模不大，通过驳船和火车通过俄罗斯出口。伴随生产能力提高，两国需要新的运输线路通往世界市场。这些国家开始通过亲西方的外交政策并建设战略石油管线来平衡俄罗斯与中国的地区影响。美国在促进中亚地区合作与能源运输安全方面的作用和影响显著上升。 美国通过能源政策支持中亚国家的主权独立，加强其与西方国家的联系，带动美国的私人投资，并通过推动中亚的能源出口多元化强化西方的能源安全。美国还鼓励中亚地区的电力、石油和天然气出口到南亚。 2007年美国“能源独立与安全法案”呼吁在国务院设置能源外交事务协调员。2008年1月，美国国务院设立欧亚能源外交协调员。2008年3月，美国国务卿赖斯任命负责经济、能源和农业事务的副国务卿鲁宾•杰弗里为国家能源事务协调员。2008年4月时任助理国务卿鲍彻表示，中亚对于欧美的能源多元化供应意义重大，美国中亚战略将高度关注能源发展与多元化战略。
在美国与中亚国家的能源合作方面，克林顿和小布什政府有所不同，克林顿政府虽然也认识到中亚油气资源的重要性，但更多关注美国企业在中亚油气资源产销中的短期利益，维护美国相关企业的投资利益是其政策重点；而小布什政府中的谋士和重臣则从更长远、全局的角度来制定对中亚能源战略，将其提到攸关美国能源多元和长期能源安全的角度。 克林顿政府多是通过美国企业的商业活动和纯粹经济手段来实现其能源政策，尽管也曾考虑和实施所谓“民主推进”，但力度较小；而小布什政府除运用经济手段外，通过加强中亚国家的“民主政治”、在中亚保持军事存在等，试图全方位保障对中亚能源战略的实施。
美国为弱化俄罗斯对中亚能源输出的控制，尽可能鼓励在东南西北建设多条能源出口线路。一是向西的巴库—第比利斯—杰伊汉（BTC）管道，又被称为欧亚走廊(The Eurasian Corridor)，被美国视为“泛中亚地区”油气输送摆脱俄罗斯控制的关键，将使地区能源产销对俄的依赖降到最小化。 美国是该管道最积极的支持者，因为该管道主要是向欧洲等美国的盟友供油，并且绕过了博斯普鲁斯海峡，不受俄控制。该管道从阿塞拜疆的巴库经格鲁吉亚的第比利斯到达地中海沿岸土耳其的杰伊汉港口，全长1760公里，设计能力为每天输送石油100万桶。该项目自1997年9月5日提出，2002年9月开始动工，已经于2004年第四季度建成并于2005年输油。
二是向东的管道。中哈石油管道一期工程已经开通并实现小规模输油，中土天然气管道于2009年底开通运行。然而，美国在视挤压俄罗斯为中亚战略优先目标的同时，对油气资源输入中国未尝没有担忧。2004年9月连接哈萨克斯坦阿塔苏和中国阿拉山口的石油管道开工，俄罗斯《分析论丛》月刊认为，美国越来越担心相当大的一部分里海石油循着“亚洲”线路流往经济实力日益增强的中国和印度。
三是向南的管道。最终到达巴基斯坦沿海港口的石油线路估计全长为1040公里左右，输送能力可达每天100万桶石油，可以将士库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦和俄罗斯等国家的部分石油输送到亚洲。土库曼斯坦早就提出修建一条穿越阿富汗到达巴基斯坦或者印度的天然气管道，1996年10月，美国“尤诺卡”石油公司与土库曼政府签署议定书，授权美国公司组织国际财团，修筑途经阿富汗到巴基斯坦的天然气管道。但该地区安全形势复杂，项目关键支持者之一亚洲银行要求进一步论证其可行性，油气管道项目迟迟未开工，短期内建成希望不大，美国公司对其也信心不足。 与此同时，土库曼斯坦积极与伊朗合作建设天然气管道，建成后输气能力达到每年200亿立方米。
四是通往北部或西北部的管道。中亚国家独立后，很快就修建了两条通往西北的新管道，其中一条从阿塞拜疆的巴库延伸到俄罗斯的新罗西斯克港，另外一条是从巴库到格鲁吉亚的苏普拉，这两条管道的输送能力加起来为每天21．5万桶左右。 欧盟大力推动修建里海管道以减少对俄罗斯的依赖。2008年11月，欧盟国家提议修建从中亚穿越里海底部输送天然气到欧盟国家的管道，其中包括从土耳其东部至奥地利的纳布科(Nabucco)天然气管道专案。气源主要来自土库曼斯坦、哈萨克斯坦，该项目最终目标是每年向欧盟提供600亿至1200亿立方米天然气，相当于欧洲目前消费量的12%至25%。
五、以多重手段推进“颜色革命”
美国综合采用软硬手段，通过明暗管道在中亚发起“颜色革命”，推进美国的民主价值观，推广美国的“软实力”，并一度产生轰动效应。主要步骤包括：
第一，有针对性地通过一系列民主自由法案。1992年以来，美国国会先后通过帮助前苏联各共和国实行“民主过渡”的《支持自由法案》，敦促中亚国家“加速民主进程”的议案，以及针对独联体国家的《民主推进法》。1999年美国又提出“丝绸之路战略”法案，“9•11”之后更进一步成立“丝绸之路国会议员小组”，以期利用自己强大的政治、经济实力，加大对中亚国家“民主输出”力度，促进中亚美式“民主”的发展。2002年美国通过的《支持阿富汗自由法案》宣称，美国将与国际社会一道，在阿富汗和整个中亚地区根除恐怖主义、建立民主制度和公民社会。2003年5月，美国参议院通过决议案，提出美国总统、国务卿和国防部在同中亚国家领导人会晤中要敦促后者高度尊重人权和民主自由；美国提供的种种援助要同这些国家改善人权与推进民主化进程相联系；保证这些财政援助不被用于破坏人权的安全力量；美国计划对非政府组织和人士给予说明，以促进中亚社会更加开放。2005年10月，美国国务卿赖斯访问中亚五国，在塔吉克表示美国希望塔政府采取措施保证2006年总统选举公平、自由的举行，在社会民主建设方面迈出重要一步。
第二，利用大众传媒，控制舆论工具。一直以来，支持独立媒体和信息自由被置于美国对中亚政策的优先地位。美国十分重视为中亚民主派势力的成长壮大提供有利的舆论环境，其对舆论的操控主要体现在两个层面：一是操控精英舆论，拉拢政府精英和技术官员，积极向其宣传西方民主制度的优势，说服国家领导人制造开放宽松的社会环境和建立民主制度。二是操纵社会舆论。美国十分重视收买大众媒体，利用其宣传西方民主化思想。美国援助的“国家民主协会”在吉尔吉斯斯坦有20个“公民社会中心”。民众可以聚会和免费阅读美国人主编的俄语、吉尔吉斯语和乌兹别克语报刊。 苏联解体后，美国为填补中亚暂时出现的“意识形态真空”，对中亚加强思想攻势，比如在土耳其设立“独立解放电台”，在“美国之音”中增设对中亚广播， 积极向中亚灌输西方价值观，传播其人权观念和道德标准。舆论在中亚“颜色革命”中发挥着极为重要的作用，舆论鼓噪促使许多民众走上街头支持反对派夺权。西方媒体利用传媒优势，在第一时间向全世界直播这些场景，协助反对派制造声势。长期受西方资助的当地独立媒体还不失时机爆出当权者的腐败“猛料”。
第三，提供大量援助，设立多种项目。据不完全统计，1993 至2003 年，美国用于帮助中亚国家进行“民主改革”的专项援助就有90 亿美元。最初这些“民主改革”方案主要借助各国政府来实施，但当发现各国政府并不能完全按照美国的意愿进行“民主改革”时，美国政府又将专项援助转向了中亚国家中的“年青一代”。 据统计，自吉尔吉斯斯坦独立建国以来，美国向其提供的各种物资和资金援助总计7亿多美元。仅2004年，美国就向吉提供了1200万美元援助，其中为吉反对派提供了500万美元。吉“颜色革命”刚刚开始时，美国国务院新闻中心便发表声明，宣称布什政府将继续支持吉“经济和民主改革”，并将于2005年提供3100万美元援助。除了政府资助外，美国还通过政府资助的“民间机构”向吉反对派提供大量资金。 2005年2月吉议会大选的关键时刻，据称美驻吉大使向美政府提交报告，呼吁再拨款2500万美元支持吉反对派。2008年度预算中，美国拟向塔吉克斯坦投入人权援助资金59.1万美元。“自由之屋”向美国政府建议建立乌兹别克斯坦人权基金，并提高人权援助金额，即由2006年的140万美元提高到2008年的250万美元。美国通过国际共和研究所向土库曼斯坦和吉尔吉斯斯坦提供“民主化”资助。在土库曼斯坦的民主化计划包括在当地政府严格限制非政府组织活动的情况下建立相关机构，向土的非政府组织和社会团体提供捐款，促进公民社会建设、公民教育和小区发展；保护妇女和少数民族权利；促进人权发展。 需要指出的是，美国设立的一些研究项目，重点针对中亚普遍存在的政治、经济和社会问题，如较易引起群众不满的失业率、腐败、行政或司法部门专横等。这些研究成果将成为美国用来影响国内外公众、向中亚国家施加政治社会压力的资源。
第四，软硬手段交替并用，借助同盟力量。上世纪90年代以来，美国对中亚民主战略有“硬”有“软”、又“打”又“拉”。要么直接采取措施迫使其走美国设计好的政治民主化道路，要么综合运用经济、政治和军事影响力，通过内部演变或外部诱引等手段引导其政治民主进程。这种组合策略在美国向中亚提供的援助方面表现最为明显，中亚国家接受美国援助的前提是要满足美国提出的各项政治、社会改革要求以及民主政治标准。比如到2005年初，吉尔吉斯斯坦外债已有19亿美元之多。2005年3月巴黎俱乐部宣布免除吉政府所欠5.5亿美元债务中的1.24亿美元，但前提之一就是要考察吉社会“民主”、“人权”状况。 美国政府机构或者非政府组织还经常批评中亚民主、人权状况，给中亚国家造成国际或国内压力。美国指责乌兹别克斯坦当局于2005年5月血腥镇压安集延骚乱，要求乌接受国际调查。2005年10月，美国国务卿赖斯批评乌无视外国提出的人权要求，因此在其中亚之旅中“忽略”了乌。美国向中亚输出民主时还能倚重第三方的力量，许多西方国家和国际组织也参与其中，其中既有老盟友欧盟、日本、德国，也有乌克兰和格鲁吉亚等“新民主国家”，后者为美国向中亚输出民主提供了新的选择途径。 美国还利用世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构以提供优惠贷款为诱饵，附加先决条件，要求中亚国家按美国意志实行“改革”，鼓励它们摆脱俄罗斯的影响与控制，走“民主化”、“自由主义经济”、“政治多元化”之路。
第五，大力扶持非政府组织。在美国财力支持下，非政府组织在中亚发展迅速并呈现出新特点，其政府色彩越来越浓，越来越积极地参与当地政治，扩大影响。 塔吉克斯坦1991年只有53个非政府组织，而2005年有595个非政府组织，最初其活动范围只限于首都杜尚别及其毗邻地区，很快及于索格达州、哈特隆州、戈尔诺—巴达霍尚州。 在吉尔吉斯活动的非政府组织有1010个，在吉所有地区活动。哈萨克斯坦国内登记了699个组织，在哈所有地区和大城市活动。 另外，在土库曼斯坦有138个、乌兹别克斯坦有472个非政府组织。这些组织大多有美国背景且受到美国国际发展局（USAID）等机构资助或直接领导，以参与政治为目的，比较有影响的有美国国际共和研究所、美国国际事务民主学院、“索罗斯基金会”和“自由之屋”，还包括“国际之声”、“青年人权团”、“和平队”、“丝绸之路基金会”及“中亚网络观选组织”等，遍布中亚各个角落。 2005年吉政局突变是多种因素作用的结果，但一个不容忽视的因素就是大量西方非政府组织的长期渗透和暗中策动。 吉发生“郁金香革命”之前很久，索罗斯基金会下属的吉“开放社会研究所”就为在该国推行“民主”做了大量工作。另有统计，吉人口只有500万，却存在着5000多个非政府组织，多数并未登记。 吉较为著名的女权运动论坛就是由美国资助的。美国亚洲协会等机构还对哈总统女儿领衔的欧亚传媒论坛进行资助和推广。
非政府组织有自己做工作的优势，它们的声音越来越大，利用民间去说，比如学者去说，艺术家个人去说，用自己的语言说，效果会很不一样。 美国在推行西方理念方面非常注意方法和潜移默化。表面上美国媒体自由，但实际上美国媒体对国家利益的认同度和捍卫国家利益的自觉性都非常高，他们对政府的批评一般不会伤及国家的根本利益。 有专家将在中亚活动、有美国背景的非政府组织分为：组织论坛型；网络参与型；情报搜集型；直接介入型四类。 美国政府机构与非政府组织在中亚活动的领域各有侧重。“颜色革命”后，非政府组织在国际和中亚国内受到许多指责，为避免在中亚国家的活动受到更多限制，它们很多隐去美国的敏感身份或者淡化与美国的联系，有的甚至改头换面，如“索罗斯基金会”改变了过去直接资助一些当地“民主活动”的方式，而是在其他地方注册了很多非政府组织，“自由之屋”也在2005年5月改名为“自由之声”继续在中亚活动。