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摘要：在裁量空间许可的范围内，为了实现行政目的，行政机关可能会倾向于运用一切可能手段，并会冠以创新之名。不当联结禁止原则要求行政目的和手段之间必须要有实质、合理的内在联结，并从多维度展开对行政管理创新的内容规制。在现代法治社会，对手段价值的尊重要优先于对目的价值的尊重，若创新的手段违反了不当联结禁止原则，即使目的正当，创新也不符合法治的要求。由于我国对该原则尚未有实定法的规定，在进行司法审查时可以把对该原则的违反归入滥用职权的范畴，为了更好的发挥该原则裁判基准的作用，可以借鉴有关国家和地区的做法在实定法中把其明确化。
关键词：不当联结禁止原则；行政管理创新；规制
中图分类号：D901 文献标识码：A文章编号：1006-723X(2010)06-0041-07
一、行政管理创新事件与不当联结的疑问
在现代，社会事务越来越繁杂，利益追求愈加多元化，与此相对应，行政机关面临的任务日益繁重。如何才能更好的发挥行政管理的功效，更好、更快地实现公共目的，一直是行政机关不得不面对而又积极探索的一个问题。在这种背景之下，“自20世纪80年代以来，一股行政改革之风席卷世界，开启了一个行政改革的新时代。”［1］近年来，我国行政管理制度、方法的创新层出不穷。但在依法行政的要求之下，行政管理创新也要接受法治的检验，最重要的是要受到法律保留原则的约束。法律保留原则强调行政机关必须获得法律的授权才能开展创新活动。这并非意味着行政机关完全丧失能动性和必须要看立法机关的“眼色”行事，法律保留的意义在于帮助我们确定哪些领域行政机关是可以自主创新的，哪些领域行政机关要等到立法机关判断后才能进行创新活动。［2］(P259~287)也就是说，法律保留实际上把一部分事项和领域视为国会保留，即只能由立法机关自己判断，但是会把另外一些事项和领域授权行政机关自主判断。在自主判断的范围内，行政机关是可以进行管理创新探索的，这种探索是符合合法性的要求的。但是，在这个前提下，行政机关是否可以任意的创新呢？答案是否定的。因为行政机关的创新举措不仅要合法还要合理适当，要受到诸多法律原则的约束，如比例原则、禁止恣意原则、不当联结禁止原则等。实践中违反不当联结禁止原则的行政管理创新举措时有出现，对相对人的权益保障非常不利，理论上对此问题的认识还不够深入。本文结合有关的热点事件，从不当联结禁止原则的视角分析一下行政管理创新的规制和界限问题。
1．睢宁县大众信用评级事件
2009年9月江苏省睢宁县通过了《睢宁县大众信用管理试行办法》及《睢宁县大众信用信息评估细则》，2010年1月1日起开始实施。睢宁县专门成立了“睢宁县大众信用征集管理办公室”，根据上述两个文件对全县民众个人的信用信息进行搜集。正面信息包括获得表彰奖励、从事社会公益事业、做好事等；负面信息包括欠贷、欠费、家庭暴力、不履行赡养义务、违反交通规则、围堵党政机关、无理缠访等。信用信息记录被详细地赋予了10-100分的分值，而后纳入到一个以1000分为基准的级别评估体系里，负面信息记录减分，正面信息记录加分，并最终转化为四个等级：A级为诚信级别，分值在970分以上；B级为较诚信级别，分值在850-969分；C级为诚信警示级别，分值在600-849分；D级为不诚信级别，分值在599分以下。当公民有某种情况的可能被直接列入诚信警示级别，如“受到行政开除处分，自作出处分决定之日起3年内列为诚信警示级别”，“个人被判处有期徒刑实刑及以上刑事处罚的，自刑满释放之日起5年内列为诚信警示级别”等。与评级对应的，则是在对诸如政审考察，资格、执照、政策性扶持、补助项目等方面审核时采取不同的标准，比如“个人信用评估为A级的，其本人在入学、就业、低保、社会救助等方面优先照顾”，“个人信用评估为C级的，对资格、执照审核，政策性扶持、救助项目严格审核”，“个人信用评估为D级的，否决政审类考察，在资格审核、执照审核、政策性扶持、救助项目中原则上不予考虑。”睢宁县有关负责人表示既要严管干部，也要严管民风，按照“一处守信，处处受益；一处失信，处处制约”的原则对个人信用评估结果进行使用。［3］
2．南京市交警管理行人闯红灯事件
行人、非机动车闯红灯等交通违法行为屡禁不止，而且现场处罚难度很大，为了治理这一顽疾，2008年，南京市公安交通管理部门想出了一个新的管理办法，即让违法当事人挥着小旗子当起路口交通协勤员，一直要到“逮”到下一个违法者才能“下岗”。市交管局宣传科科长李聪告诉记者：为了遏制交通违法行为，交管部门可谓想尽办法，大约在10多年前，针对机动车交通违法行为，交管部门曾要求重点车辆单位如公交公司的驾驶员轮流随同交警上路协勤，以教育他们遵章守法；2006年，针对非机动车闯红灯等现象，交管部门又推行了让闯灯者当众宣读不闯红灯文明誓词等做法。该科长指出，每一次推出新的管理办法都引起了不小的社会反响，并在一定时期内收效明显，针对行人为主的闯红灯行为，推出义务协勤这一举措，既是教育，也是一种处罚手段，希望能够以此敦促市民文明出行。［4］
以上两个事件都涉及到行政管理创新的问题，但是行政机关采取的手段都是值得研究的。
在睢宁县大众信用评级事件中，公民的道德水平成为行政机关审核资格、执照、政策性扶持、救助项目时需要重点考虑的因素，个人信用评估等级高的会被优先照顾，等级低的会受到限制，在有些情况下甚至成为决定性的因素，如信用等级被评为D级的公民会被否决政审类考察，在其他项目审核中原则上不予考虑。那么，难免会让人产生疑问，行政机关考量公民道德因素的做法是否和政审、资格审核、执照审核、政策性扶持和救助项目审批等存在实质意义上的关联？
在南京市交警管理行人闯红灯事件中，若把义务协勤视为一种行政处罚的话，显然是违反了《行政处罚法》，因为根据该法的规定，行政机关是不得任意设定行政处罚的。南京市交管局宣传科科长在接受记者采访时认为“义务协勤这一举措，既是教育，也是一种处罚手段”。把义务协勤视为是一种处罚手段显然是错误的。在此，笔者揣度行政机关不会如此的明显违反《行政处罚法》，义务协勤应视为是一种教育方式，是交通管理部门为违法的行人设定了一种必需接受教育的义务。那么，事件中的某些做法会受到不当联结的质疑，如规定一直要到“逮”到下一个违法者才能“下岗”，那么接受教育和“逮”到下一个违法者之间是否存在实质意义上的关联？
二、不当联结禁止原则的涵义及其规制行政管理创新的必要性
不当联结禁止原则也被称为实质关联性之要求、搭附禁止或不正当对待给付之禁止等，是指行政机关为了实现行政目的而针对相对人做出行政行为时，往往会对其课以一定的义务或负担，或造成相对人其他的不利益，对相对人造成不利益所采取的手段必须与行政机关所追求的目的之间有合理的联结关系存在，以维护相对人的权益，并使相对人能心悦诚服地接受行政行为的拘束。该原则所禁止的联结是没有事理上关联的联结，即行政行为与相对人之给付间无实质内在关联的，不得相互联结。［5］（P221~222）不当联结禁止原则的核心是不得让行政机关为实现行政目的而拟做出的行政决定与没有实质事理联系的手段之间存在相互依存关系。若某个行政行为的做出需要依存某个对相对人不利益的措施为前提的，那么二者之间必须有符合事物内在发展规律的合理正当的关联。
不当联结禁止原则的主要目的在于防止行政机关把其职责范围内的事项作为讨价还价的对象，即禁止行政机关利用其优势地位，将其职责做商业化的使用。［6］（P222）行政法律关系的一个很重要的特点是法律关系的主体双方——行政机关和相对人——之间的地位是不平等的。为了保障行政目的的实现，行政机关享有法律认可的优益权，是掌握国家公权力的管理者，相对人处于被管理者的弱势地位，但是行政机关不可以滥用这种优益权而设置不相关的条件。“行政机关设定的条件必须与其所实施的行政行为具有正当性的内在的关联，否则就是一种对权力的滥用与恣意。”［7］（P108）恰恰是因为行政机关处于优势的地位，可以不必经相对人的同意而单方的设定某种条件，因此极易滥用这种权力，若没有不当联结禁止原则的约束，相对人的权益很难保障。“是故禁止行政行为‘与事件无关之考虑’，旨在考量公民与国家之地位并不完全平等，若政府可以无限制地结合各种武器对付公民，则公民的地位将毫无保障。”［7］
不当联结禁止原则对行政管理创新进行规制是十分必要的，除了上述所谓防止行政机关滥用职权、保障相对人权益的需要之外，还和行政管理创新的特点密切相关。“行政活动的一个特征在于追求合目的性，该目的从整体上看，是公共利益；从局部看，是具体行政任务。合目的性决定了行政机关必须具备一定的能动性，甚至夸张地讲，一切能够促成行政目的实现的措施，都在行政机关的考虑范围之内。这就成为行政创新的‘动力源’。”［2］（P259）行政机关为了实现行政目的，总会想尽一切办法，运用一切可能的手段，这也是我国近年来行政管理方法创新不断涌现的最直接原因，各级行政机关也总是乐此不疲。虽然行政权作为一种执行权要符合法治的要求，但是既然是“创新”，那么法律保留往往会规定的比较模糊，对行政的授权也总是模糊的和原则性的，行政机关有很大的自主判断空间，或者干脆就没有明确的法律规范进行规制和调整。我国正处在改革开放全面深化的社会转型时期，提升政府管理能力是时代的要求。“要提高政府管理能力，除了应在管理理念、管理体制、管理方式等重大问题上进行研究和改革外，管理方法方面的创新应该也是不容忽视的重要问题。”［8］向方法要效益已经成为某些行政机关的指导思想。尤其是我国在进行改革的过程中往往会赋予某些地方政府进行“先行先试”的权力，既然有了“先试”这个上方宝剑，必然会想尽办法尝试所有的可能，在正当行政目的的庇护下，行政的能动性很可能导致在方法的创新上“不择手段”。比如郴州市嘉禾县在城市拆迁中甚至不惜采取“株连”的办法，县政府专门下发文件规定党政部门工作人员若有亲属是被拆迁户而拒绝拆迁的，该工作人员将被停发工资甚至被开除，以至于有的工作人员不得不通过离婚的方式来和被拆迁户划清界限。［9］“不择手段”恰恰是不当联结禁止原则所反对的。“因为高尚的目的永远无法将卑鄙的手段合理化，在冠冕堂皇的目的下，不可不择手段， 否则，无论所追求的目的有多么重要、急迫， 整个行为在法律秩序下只能受到非议。在一个民主法治的国家里，手段价值的尊重，往往比目的价值的尊重更为重要。如果国家不遵循事务的本质规律，任意地将两个毫无关系的事情强制性地绑在一起，国家行为就会既失去价值合理性，也失去工具合理性。”［10］
三、不当联结禁止原则对行政管理创新的内容规制
不当联结禁止原则对行政管理创新的内容规制主要从以下方面展开。
1．不得以创新为名考虑与行政行为无关的因素
行政机关在进行行政裁量时，应当全面考虑该行政决定所涉及到的各种因素，而不得考虑与之无关的因素，否则就是不相关的考虑，或者说考虑了不应当考虑的事项。如仅仅因为一个教师染了红头发就将其解雇，就是考虑了不应当考虑的因素，因为根据一般的观念，教师的红头发并不会影响其教学活动。［11］（P75）
现代社会是一个利益多元的社会，行政机关应当尊重公民多元化的利益选择，行政机关的利益选择及价值的判断有时候未必是正确的，假如行政机关把自己有关行政目的之外的判断和行政目的相捆绑，可能会导致在作出行政决定时考虑不相关的因素。行政机关为了把自己不正当的考虑正当化，往往会给其披上一个管理方式创新的外衣，但是并不能从实质意义上排除其违背不当联结禁止原则的不合理性。以睢宁县大众信用评级事件为例，个人的道德水平成为行政机关进行资格审核、执照审核、政策性扶持和救助审批时需要重点考虑的因素，信用等级高的会优先照顾，等级低的会受到限制，这种创新的做法是与不当联结禁止原则的要求相悖的。因为行政机关赋予相对人某种资格或颁发执照属于许可行为，是在公民符合法律条件情况下对一般禁止的解除，目的是合理分配和利用有限的社会、经济资源或维护社会秩序，无论公民高尚还是不高尚、有没有违法记录，在分配资源时对其都不应该有歧视和不平等的对待；行政机关给予特定相对人扶持或救助是因为行政机关负有保障特定相对人社会权实现的义务，目的是在福利国家和服务行政理念下国家对公民进行“生存照顾”，而相对人的道德水平是社会对其个人品质的评价，与是否需要扶持或救助无必然的联系，无论是高尚的人还是不高尚的人，抑或他们以往有没有劣迹，只要其生活遇到困难，行政机关都有扶持或救助义务，不应该有区别的对待。正如有学者指出的，“行政主体作为给付主体采取行动时，无论是通过公法上的行为形式，还是通过私法上的行为形式……只要没有特别正当的理由，就不得对特定人实施有利的给付，或者不适当地拒绝提供服务”。［12］（P333）该学者在这儿提到的“特别正当的理由”是指法律上认可的相对人之间的“合理差别”，“合理差别”是指在合理的程度上所采取的具有合理依据的差别，当公权力对平等的某一规制行为出现可被理解为恣意的、欠缺“合理性依据”的情形下，则可推断平等受到了侵犯。［13］（P116）笔者认为，在行政执法时，绝大多数情况下，道德高下并非是法律认可的“合理差别”，执法时考量这一因素并非在法律容忍的“合理程度”之内。只有在极少数的情况下，行政执法时考虑公民的道德因素才是合理的，如人们生活中常见到的出租车司机为了抢救危重伤员而闯红灯，那么，交警对司机处罚时可以从轻或减轻处罚，因为在这种情况下，处罚的行政目的是对相对人违法的制裁，然而相对人违法是出于救人的高尚动机，这种高尚动机表明行为人的主观过错较轻，在这儿，道德因素和行政行为目的之间有实质的关联。因此，从根本上讲，道德评价手段和许可、救助等行政目的的实现并无实质、必然的联系，睢宁县的做法实际上考虑了不相关的因素。“以分数等级评价个人信用的做法，源自美国FICO信用分制度。不过国际上通行的个人信用评价体系主要应用于金融领域，而由政府以信用分数的形式来给个人打分评级、规范个人行为，极可能是睢宁首创”。［3］有些人很可能会问，既然在金融领域可以根据不同人的信用等级区别对待，为什么在行政管理中不能借用这种做法呢？问题的答案就在于这两个领域内要实现的目的和这种手段之间的实质关联是有区别的。在金融领域，良好的信贷关系是建立在个人诚信基础之上的，要实现金融良性循环的目的必须要考察个人的诚信情况，因此以这种个人信用评价体系作为手段来维护良好金融秩序的是必要的，也是合理的，二者有实质关联，而且这种信用评价体系评价的对象仅仅是个人在商业领域的诚信，而非在道德层面面面俱到，若超出了商业诚信评价的范围，则与金融目的之间的实质关联不复存在。而在行政管理领域，许多行政目的的实现不仅不是建立在公民信用高的道德基础之上（睢宁的“信用”评价涉及到了公民道德的各个层面），现代法治反而会要求在执法时应该摈弃道德评价可能带来的不公平对待，如对于高尚的人就救助，对于有劣迹的人就不救助，是明显违背宪法上平等原则的要求的，二者并无实质关联。在某些情况下，根据睢宁县的规定进行操作甚至会直接违背法律追求的目的，如《睢宁县大众信用管理试行办法》及《睢宁县大众信用信息评估细则》规定“个人被判处有期徒刑实刑及以上刑事处罚的，自刑满释放之日起5年内列为诚信警示级别”，这一级别的人申请许可或救助时应严格审核，若稍一不慎失分而被划入D级的话，则原则上不予考虑，实际上，这些刑满释放人员由于刚刚融入社会，本身的生存基础和技能较差，容易受到社会的歧视，因而更应该获得行政机关的救助、扶持和关怀，更应该为其提供有效的社会保障，这是现代社会人权保障和给付行政理念的基本要求。中央社会治安综合治理委员会、司法部、公安部、劳动和社会保障部、民政部、财政部等于2004年联合发布的《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》明确要求有关部门要做好刑释解教人员就业和社会保障工作，对于刑释解教人员从事个体经营的要给予税收优惠，对于安置刑释解教人员的就业实体要给予税收扶持。而睢宁的做法恰恰与以上意见相反，与给付行政追求的公共服务目的和照顾弱势群体的实质平等精神背道而驰。
2．不得以创新为名为行政行为作不合行政目的的附款
行政行为的附款是指行政机关根据实际需要在行政行为主内容的基础上附加的从属性内容。附款在行政活动中发挥着很大的作用，可以认为它开拓了行政的灵活对应可能性。［14］(P120~121)附款是行政机关在作出行政行为时自己所附加的内容，但是根据行政法治的原则，行政活动必须要在法律规定的可能空间范围内才能为之，假如法律没有给予行政机关裁量判断空间，则基本上无附款之可能，换句话说，若无法律的特别授权，羁束行政行为是不能附款的，只有自由裁量行政行为才允许行政机关在裁量空间内进行附款。“基本上，凡是行政机关拥有裁量权，即可依行政目的之需要而为附款。无裁量权时（羁束行为），行政机关作出行政行为的权限既然受到法令的严格约束，所以必须有法律明文规定，才可以作为附款，否则会使行政机关滥用附款的方式，来扩张机关的权限，造成行政滥权的危险”。［15］(P155)
附款对法律允许的“主要规制”进行补充或限制，使行政决定更有弹性、更有效率。［16］(P501~503)附款的上述功能显然与行政机关的追求是非常契合的，因为行政机关为了实现行政目的，天然的追求效率并试图扩张自己的管制权限，而且附款又发生在法律许可的裁量空间内从而不必有不合法的担忧，因而附款往往成为行政机关尝试行政管理创新的密集领域。正如在南京市交警管理行人闯红灯事件中，公安交通管理机关在对违法行人课以“义务协勤”的义务时，同时设定了一个附款，为违法者义务的结束设定了一个条件，即违法者要到“逮”到下一个违法者才能结束自己的“义务协勤”。“条件乃是指那些给予利益或课予负担行政处分之生效或失效，系于将来不确定之事实者”。“凡规定行政处分之内容效力自未来、特定的事实发生时，即行结束者为解除条件”。［17］(P411~415)很显然，南京交警为违法行人的“义务协勤”义务设定了一个解除条件。
在行政机关裁量权的范围内，能否为了管理创新就可以任意的设立附款呢？答案是否定的。不得违背不当联结禁止原则是最基本的要求之一，即附款的内容必须与行政行为的目的有实质、必然的联系，否则就是不合理的。“容许附款，并不就表示行政机关得借附款的附加为所欲为，特别是要求附款不得抵触行政处分之目的，更是理之当然。除了不得与行政处分的目的背道而驰外，附款的附加也不能违背诸如平等、比例原则与不当联结之禁止等行政法的一般原理原则，……比方说教育主管机关同意某生公费留学，就不能附加要求某生负责打探情报任务的负担”。［18］(P735)考量南京交警课以违法行人义务中所附的“逮”到下一个违法者的附款，显然与不当联结禁止原则的意旨不符，因为要求违法行人履行“义务协勤”义务的目的是为了让违法行人接受教育，避免再次违章，这一目的的实现显然与行为人以外的其他行人是否有违法闯红灯行为缺乏实质、必然的关联，无论有无其他人违法，对行为人的教育目的都能达到，这一附款是多余而不必要的。设若再无其他人违法闯红灯，行为人的“义务协勤”义务岂不永无停止之日，那么，这种情况下明显与比例原则、人权保障理念和现代法治精神是违背的。
3．不得以创新为名强迫相对人为不合行政目的之对待给付
不得以创新为名强迫相对人为不合行政目的之对待给付主要是针对行政合同而言的。行政合同是指行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关的事项经协商一致而达成的协议。在签订行政合同时，行政机关不能利用其掌握公权力的优势地位而任意的要求相对人为不合行政目的的对待给付，否则就是对不当联结禁止原则的违反。“行政契约的缔结，不得任由行政权力决定缔约之内容，必须使人民的对待给付与行政权力之给付，呈现相当之关系，避免人民被课予不必要及不相关之义务，此亦在讨论行政处分附款时，所提及‘联结负担禁止’之原则也。”［19］(P267)根据德国学者的阐释，为了保护公民，防止“出卖主权”，行政合同只有在具备特定的条件时才具有适法性，公民的对待给付应该符合以下要求：一是合特定的目的；二是为了执行公共任务；三是适当；四是与合同中的给付具有客观的联系（所谓的禁止不当结合）。［20］（P356）
国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出要“改革行政管理方式……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。行政合同相对于以命令强制为特征的高权性行为更为柔和、更富有弹性，在很多情况下既能达到行政目的，又能有效地缓和与相对人之间的紧张关系，因此在近年来以行政合同为方式的行政管理创新不断地涌现。有学者提出积极采用行政合同、行政指导等新型的非强制性的行政管理方式，应当作为行政管理方法创新的一个重点或突破口。［21］笔者认为，这是非常好的一个思路，符合我国目前服务政府与和谐社会建设的需求。但是一定要防止行政机关在订立行政合同时把自己掌握的公权力资源当作“诱惑”甚至“胁迫”相对人的筹码，从而以“出售公权力”的方式谋求不当利益，进而加重相对人的负担。如为了行政目的的实现，城建部门在签订公共设施承包合同时可以免除相对人一定的管理费用，若要求相对人必须对公共设施相连的绿地进行整修，应可视为此对待给付与行政目的具有实质意义上的关联，因为这样有助于实现公共设施的环境优化；但若要求对自己的办公楼进行装修以改善办公环境，则应违背了不当联结禁止原则的要求。
四、不当联结禁止原则与行政管理创新的司法审查
司法是保障公民权利的最后一道防线，除极少数的行政终局行为之外，所有的具体行政行为都要接受司法审查，行政管理创新行为也不例外。那么，不当联结禁止原则能否成为司法审查的判断基准呢？
有些国家或地区在成文法中明确规定了不当联结禁止原则的内容，那么，在这种情况下，该原则显然可以成为司法审查的依据。如《德国行政程序法》第36条第3款规定：“附款不得有悖于行政行为的目的。”第56条第1款规定：“合同当事人对行政机关所负的对待给付义务在合同中为特定目的已达成合意，且有利于行政机关履行公务的，允许签订第54条第2句所指的公法合同。其中的对待给付按整体情况判断须为适当，并须与行政机关履行合同给付有实质联系。”再如我国台湾地区“行政程序法”第94条规定：“附款不得违背行政处分之目的，并应与该处分之目的具有正当合理之关联。”第137条第1款第3项规定：“人民之给付与行政机关之给付应相当，并具有正当合理之关联。”在德国和我国台湾地区已经出现了法院直接适用不当联结禁止原则进行裁判的案例。如台湾地区行政法院在2001年曾经裁判过这样一个案件，原告向台北市公路监理处申请换发机动车行车执照，因该机动车使用中有违法罚款尚未缴纳，监理处驳回了他的申请，理由是台湾地区“道路交通管理处罚条例”第44条第2项规定：“汽车所有人或驾驶人违反本条例尚未结处者，公路监理机关于其办理各项登记或核发号牌执照时，应请其就违规案件先予清结。”原告不服公路监理处的决定提起了行政诉讼，要求确认监理处拒绝换发行车执照的行为违法。行政法院判决原告胜诉，判决认为汽车行车执照须在一定期限内换发，主要目的在于掌握汽车状况，以确保汽车行驶品质进而维护人们生命、身体、财产法益，而罚款不缴纳涉及的是行政处罚的执行问题，二者在行政目的上并无实质意义上的关联，不得将二者联结，上述法律规定有悖于不当联结禁止原则。［22］（P38~39）我国目前也是采取的把车辆年检和车辆违法处罚的执行搭附在一起，根据公安部《机动车登记规定》第41条的规定，在申请车辆检验时，“申请前，机动车所有人应当将涉及机动车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。”该条把车辆年检和针对车辆使用之违法处罚执行联结起来，实有违反不当联结禁止原则的嫌疑。
我国是大陆法系国家，实定法是法院审判的依据，然而目前我国的实定法中并无不当联结禁止原则的规定，那么，是否就意味着该原则的内容不能成为我国法院裁判的基准呢？这个问题要结合我国《行政诉讼法》的规定进行具体分析。不当联结禁止原则主要是规制行政机关的裁量权的，属于合理性的规制。若法院可以对行政行为进行合理性审查，则该原则必然可以成为裁判基准。一般认为，我国行政诉讼的司法审查标准是以合法性审查为原则，以合理性审查为例外。“滥用职权和显失公正属于合理性范畴，这是具体行政行为合法性审查的例外。”［23］（P37）实定法的依据主要是《行政诉讼法》第54条规定，行政机关“滥用职权”做出的具体行政行为，法院可以撤销或部分撤销；行政处罚显失公正的，可以判决变更。所谓滥用职权，是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其权限范围以内，但行政机关不正当地行使职权，不符合法律授予这种职权的目的。［24］（P592）滥用职权的表现包括不正当的目的、动机，不适当的方式、方法，不相关的考虑，不适当的拖延等。［25］（P270）不当联结禁止原则要求行政目的与采取的手段之间有实质、合理的联结，对于该原则的违反与滥用职权中不适当的方式、方法以及不相关的考虑显然是吻合的。在我国没有明确规定不当联结禁止原则的情况下，可以把对该原则的违反转化为滥用职权，从而使其成为司法审查的基准之一。
行政管理创新是在法律保留许可的裁量空间范围内进行全新的探索，在这个空间内若没有明确的合理性界限，行政机关的创新步伐是不会停歇的。不得滥用职权虽然是一个合理性的标准，但是这个标准是非常笼统的，对于行政机关而言其规制作用是比较弱的。与其把违反不当联结禁止原则纳入滥用职权的范围之内，不如把其在法律上单列出来，使其成为和后者并列的合理性标准。不当联结禁止原则的规制内容相对于不得滥用职权而言更为明确，具体性更强一些，那么，借鉴德国和我国台湾地区的做法，通过实定法把这一原则具体规定出来应该更有利于其内容的实现。相对于笼统的不得滥用职权的规定，法院在进行司法审查时，不当联结禁止原则作为裁判基准也更为明确。
余论
一般认为，不当联结禁止原则的法理渊源包括法治国原则、禁止恣意原则等，由于以上原则皆被通说认可为宪法原则，不当联结禁止原则理应具有宪法层级的效力。［26］（P57）不当联结禁止原则不仅仅是一个行政法的基本原则，还是一个宪法原则，它的最终目的是维护人性尊严，保障基本人权。因此，它不仅可以约束行政行为，还可以约束立法行为。我国目前除了行政执法机关在实践中直接进行行政管理创新的探索外，有一些创新是立法机关以及行政立法机关通过立法或行政立法的形式进行规定的，比如我国确立了几个不同的国家综合配套改革试验区，同时赋予了有关省、市等地方在进行综合配套改革的时候可以制定“先行先试”的地方性法规、规章等，那么，这些地方性法规、规章也应该受到不当联结禁止原则的规制。我国正处于社会转型时期，社会各个层面的改革正在不断的推向深入，行政管理的创新、改革也是日新月异，对行政管理创新、改革的合法性和正当性要综合考量，不能简单的否定，也不能因为目的正当就一概的肯定，不仅要关注目的，也要关注手段，不仅要关注结果，也要关注过程，在很多情况下手段价值要优于目的价值，为了目的而不择手段是违背不当联结禁止原则的要求的。正如在睢宁县大众信用评级事件中，行政机关的目的是好的，是为了营造一个稳定和谐的社会秩序，但是其手段是不当的，理应为人们所诟病。
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The Regulation of Administrative Management Innovation by the
Principle of Prohibiting Irrational Connection
——In Terms of the Boundary of Law Innovation
GUO Qing-zhu
（Law School, Tianjin Normal University, Tianjin, 300387, China）
Abstract: Administrative organs, often in name of innovation, will use all means to realize administrative purposes within the room of discretion. The principle of prohibiting irrational connection requires that the administrative purposes have substantial connection with means and that administrative management innovation be regulated in varied dimensions. In a modern society governed by law, the value of the means always comes before that of the end. In the course of innovation, violation of the principle of prohibiting irrational connection is regarded as abuse of administrative authority though the purpose may be justified. Considering the fact that positive laws in China do not provide this principle, it can be conducted in the way that violation of the principle is considered as misuse of authority in judicial review. Moreover, it is advised to set it up in the positive law by drawing on the experiences of other countries and regions so as to give a full play of the principle in judgment.
Key words: the principle of prohibiting irrational connection; administrative management innovation; regulation
〔责任编辑： 左安嵩〕
关键词：不当联结禁止原则；行政管理创新；规制
中图分类号：D901 文献标识码：A文章编号：1006-723X(2010)06-0041-07
一、行政管理创新事件与不当联结的疑问
在现代，社会事务越来越繁杂，利益追求愈加多元化，与此相对应，行政机关面临的任务日益繁重。如何才能更好的发挥行政管理的功效，更好、更快地实现公共目的，一直是行政机关不得不面对而又积极探索的一个问题。在这种背景之下，“自20世纪80年代以来，一股行政改革之风席卷世界，开启了一个行政改革的新时代。”［1］近年来，我国行政管理制度、方法的创新层出不穷。但在依法行政的要求之下，行政管理创新也要接受法治的检验，最重要的是要受到法律保留原则的约束。法律保留原则强调行政机关必须获得法律的授权才能开展创新活动。这并非意味着行政机关完全丧失能动性和必须要看立法机关的“眼色”行事，法律保留的意义在于帮助我们确定哪些领域行政机关是可以自主创新的，哪些领域行政机关要等到立法机关判断后才能进行创新活动。［2］(P259~287)也就是说，法律保留实际上把一部分事项和领域视为国会保留，即只能由立法机关自己判断，但是会把另外一些事项和领域授权行政机关自主判断。在自主判断的范围内，行政机关是可以进行管理创新探索的，这种探索是符合合法性的要求的。但是，在这个前提下，行政机关是否可以任意的创新呢？答案是否定的。因为行政机关的创新举措不仅要合法还要合理适当，要受到诸多法律原则的约束，如比例原则、禁止恣意原则、不当联结禁止原则等。实践中违反不当联结禁止原则的行政管理创新举措时有出现，对相对人的权益保障非常不利，理论上对此问题的认识还不够深入。本文结合有关的热点事件，从不当联结禁止原则的视角分析一下行政管理创新的规制和界限问题。
1．睢宁县大众信用评级事件
2009年9月江苏省睢宁县通过了《睢宁县大众信用管理试行办法》及《睢宁县大众信用信息评估细则》，2010年1月1日起开始实施。睢宁县专门成立了“睢宁县大众信用征集管理办公室”，根据上述两个文件对全县民众个人的信用信息进行搜集。正面信息包括获得表彰奖励、从事社会公益事业、做好事等；负面信息包括欠贷、欠费、家庭暴力、不履行赡养义务、违反交通规则、围堵党政机关、无理缠访等。信用信息记录被详细地赋予了10-100分的分值，而后纳入到一个以1000分为基准的级别评估体系里，负面信息记录减分，正面信息记录加分，并最终转化为四个等级：A级为诚信级别，分值在970分以上；B级为较诚信级别，分值在850-969分；C级为诚信警示级别，分值在600-849分；D级为不诚信级别，分值在599分以下。当公民有某种情况的可能被直接列入诚信警示级别，如“受到行政开除处分，自作出处分决定之日起3年内列为诚信警示级别”，“个人被判处有期徒刑实刑及以上刑事处罚的，自刑满释放之日起5年内列为诚信警示级别”等。与评级对应的，则是在对诸如政审考察，资格、执照、政策性扶持、补助项目等方面审核时采取不同的标准，比如“个人信用评估为A级的，其本人在入学、就业、低保、社会救助等方面优先照顾”，“个人信用评估为C级的，对资格、执照审核，政策性扶持、救助项目严格审核”，“个人信用评估为D级的，否决政审类考察，在资格审核、执照审核、政策性扶持、救助项目中原则上不予考虑。”睢宁县有关负责人表示既要严管干部，也要严管民风，按照“一处守信，处处受益；一处失信，处处制约”的原则对个人信用评估结果进行使用。［3］
2．南京市交警管理行人闯红灯事件
行人、非机动车闯红灯等交通违法行为屡禁不止，而且现场处罚难度很大，为了治理这一顽疾，2008年，南京市公安交通管理部门想出了一个新的管理办法，即让违法当事人挥着小旗子当起路口交通协勤员，一直要到“逮”到下一个违法者才能“下岗”。市交管局宣传科科长李聪告诉记者：为了遏制交通违法行为，交管部门可谓想尽办法，大约在10多年前，针对机动车交通违法行为，交管部门曾要求重点车辆单位如公交公司的驾驶员轮流随同交警上路协勤，以教育他们遵章守法；2006年，针对非机动车闯红灯等现象，交管部门又推行了让闯灯者当众宣读不闯红灯文明誓词等做法。该科长指出，每一次推出新的管理办法都引起了不小的社会反响，并在一定时期内收效明显，针对行人为主的闯红灯行为，推出义务协勤这一举措，既是教育，也是一种处罚手段，希望能够以此敦促市民文明出行。［4］
以上两个事件都涉及到行政管理创新的问题，但是行政机关采取的手段都是值得研究的。
在睢宁县大众信用评级事件中，公民的道德水平成为行政机关审核资格、执照、政策性扶持、救助项目时需要重点考虑的因素，个人信用评估等级高的会被优先照顾，等级低的会受到限制，在有些情况下甚至成为决定性的因素，如信用等级被评为D级的公民会被否决政审类考察，在其他项目审核中原则上不予考虑。那么，难免会让人产生疑问，行政机关考量公民道德因素的做法是否和政审、资格审核、执照审核、政策性扶持和救助项目审批等存在实质意义上的关联？
在南京市交警管理行人闯红灯事件中，若把义务协勤视为一种行政处罚的话，显然是违反了《行政处罚法》，因为根据该法的规定，行政机关是不得任意设定行政处罚的。南京市交管局宣传科科长在接受记者采访时认为“义务协勤这一举措，既是教育，也是一种处罚手段”。把义务协勤视为是一种处罚手段显然是错误的。在此，笔者揣度行政机关不会如此的明显违反《行政处罚法》，义务协勤应视为是一种教育方式，是交通管理部门为违法的行人设定了一种必需接受教育的义务。那么，事件中的某些做法会受到不当联结的质疑，如规定一直要到“逮”到下一个违法者才能“下岗”，那么接受教育和“逮”到下一个违法者之间是否存在实质意义上的关联？
二、不当联结禁止原则的涵义及其规制行政管理创新的必要性
不当联结禁止原则也被称为实质关联性之要求、搭附禁止或不正当对待给付之禁止等，是指行政机关为了实现行政目的而针对相对人做出行政行为时，往往会对其课以一定的义务或负担，或造成相对人其他的不利益，对相对人造成不利益所采取的手段必须与行政机关所追求的目的之间有合理的联结关系存在，以维护相对人的权益，并使相对人能心悦诚服地接受行政行为的拘束。该原则所禁止的联结是没有事理上关联的联结，即行政行为与相对人之给付间无实质内在关联的，不得相互联结。［5］（P221~222）不当联结禁止原则的核心是不得让行政机关为实现行政目的而拟做出的行政决定与没有实质事理联系的手段之间存在相互依存关系。若某个行政行为的做出需要依存某个对相对人不利益的措施为前提的，那么二者之间必须有符合事物内在发展规律的合理正当的关联。
不当联结禁止原则的主要目的在于防止行政机关把其职责范围内的事项作为讨价还价的对象，即禁止行政机关利用其优势地位，将其职责做商业化的使用。［6］（P222）行政法律关系的一个很重要的特点是法律关系的主体双方——行政机关和相对人——之间的地位是不平等的。为了保障行政目的的实现，行政机关享有法律认可的优益权，是掌握国家公权力的管理者，相对人处于被管理者的弱势地位，但是行政机关不可以滥用这种优益权而设置不相关的条件。“行政机关设定的条件必须与其所实施的行政行为具有正当性的内在的关联，否则就是一种对权力的滥用与恣意。”［7］（P108）恰恰是因为行政机关处于优势的地位，可以不必经相对人的同意而单方的设定某种条件，因此极易滥用这种权力，若没有不当联结禁止原则的约束，相对人的权益很难保障。“是故禁止行政行为‘与事件无关之考虑’，旨在考量公民与国家之地位并不完全平等，若政府可以无限制地结合各种武器对付公民，则公民的地位将毫无保障。”［7］
不当联结禁止原则对行政管理创新进行规制是十分必要的，除了上述所谓防止行政机关滥用职权、保障相对人权益的需要之外，还和行政管理创新的特点密切相关。“行政活动的一个特征在于追求合目的性，该目的从整体上看，是公共利益；从局部看，是具体行政任务。合目的性决定了行政机关必须具备一定的能动性，甚至夸张地讲，一切能够促成行政目的实现的措施，都在行政机关的考虑范围之内。这就成为行政创新的‘动力源’。”［2］（P259）行政机关为了实现行政目的，总会想尽一切办法，运用一切可能的手段，这也是我国近年来行政管理方法创新不断涌现的最直接原因，各级行政机关也总是乐此不疲。虽然行政权作为一种执行权要符合法治的要求，但是既然是“创新”，那么法律保留往往会规定的比较模糊，对行政的授权也总是模糊的和原则性的，行政机关有很大的自主判断空间，或者干脆就没有明确的法律规范进行规制和调整。我国正处在改革开放全面深化的社会转型时期，提升政府管理能力是时代的要求。“要提高政府管理能力，除了应在管理理念、管理体制、管理方式等重大问题上进行研究和改革外，管理方法方面的创新应该也是不容忽视的重要问题。”［8］向方法要效益已经成为某些行政机关的指导思想。尤其是我国在进行改革的过程中往往会赋予某些地方政府进行“先行先试”的权力，既然有了“先试”这个上方宝剑，必然会想尽办法尝试所有的可能，在正当行政目的的庇护下，行政的能动性很可能导致在方法的创新上“不择手段”。比如郴州市嘉禾县在城市拆迁中甚至不惜采取“株连”的办法，县政府专门下发文件规定党政部门工作人员若有亲属是被拆迁户而拒绝拆迁的，该工作人员将被停发工资甚至被开除，以至于有的工作人员不得不通过离婚的方式来和被拆迁户划清界限。［9］“不择手段”恰恰是不当联结禁止原则所反对的。“因为高尚的目的永远无法将卑鄙的手段合理化，在冠冕堂皇的目的下，不可不择手段， 否则，无论所追求的目的有多么重要、急迫， 整个行为在法律秩序下只能受到非议。在一个民主法治的国家里，手段价值的尊重，往往比目的价值的尊重更为重要。如果国家不遵循事务的本质规律，任意地将两个毫无关系的事情强制性地绑在一起，国家行为就会既失去价值合理性，也失去工具合理性。”［10］
三、不当联结禁止原则对行政管理创新的内容规制
不当联结禁止原则对行政管理创新的内容规制主要从以下方面展开。
1．不得以创新为名考虑与行政行为无关的因素
行政机关在进行行政裁量时，应当全面考虑该行政决定所涉及到的各种因素，而不得考虑与之无关的因素，否则就是不相关的考虑，或者说考虑了不应当考虑的事项。如仅仅因为一个教师染了红头发就将其解雇，就是考虑了不应当考虑的因素，因为根据一般的观念，教师的红头发并不会影响其教学活动。［11］（P75）
现代社会是一个利益多元的社会，行政机关应当尊重公民多元化的利益选择，行政机关的利益选择及价值的判断有时候未必是正确的，假如行政机关把自己有关行政目的之外的判断和行政目的相捆绑，可能会导致在作出行政决定时考虑不相关的因素。行政机关为了把自己不正当的考虑正当化，往往会给其披上一个管理方式创新的外衣，但是并不能从实质意义上排除其违背不当联结禁止原则的不合理性。以睢宁县大众信用评级事件为例，个人的道德水平成为行政机关进行资格审核、执照审核、政策性扶持和救助审批时需要重点考虑的因素，信用等级高的会优先照顾，等级低的会受到限制，这种创新的做法是与不当联结禁止原则的要求相悖的。因为行政机关赋予相对人某种资格或颁发执照属于许可行为，是在公民符合法律条件情况下对一般禁止的解除，目的是合理分配和利用有限的社会、经济资源或维护社会秩序，无论公民高尚还是不高尚、有没有违法记录，在分配资源时对其都不应该有歧视和不平等的对待；行政机关给予特定相对人扶持或救助是因为行政机关负有保障特定相对人社会权实现的义务，目的是在福利国家和服务行政理念下国家对公民进行“生存照顾”，而相对人的道德水平是社会对其个人品质的评价，与是否需要扶持或救助无必然的联系，无论是高尚的人还是不高尚的人，抑或他们以往有没有劣迹，只要其生活遇到困难，行政机关都有扶持或救助义务，不应该有区别的对待。正如有学者指出的，“行政主体作为给付主体采取行动时，无论是通过公法上的行为形式，还是通过私法上的行为形式……只要没有特别正当的理由，就不得对特定人实施有利的给付，或者不适当地拒绝提供服务”。［12］（P333）该学者在这儿提到的“特别正当的理由”是指法律上认可的相对人之间的“合理差别”，“合理差别”是指在合理的程度上所采取的具有合理依据的差别，当公权力对平等的某一规制行为出现可被理解为恣意的、欠缺“合理性依据”的情形下，则可推断平等受到了侵犯。［13］（P116）笔者认为，在行政执法时，绝大多数情况下，道德高下并非是法律认可的“合理差别”，执法时考量这一因素并非在法律容忍的“合理程度”之内。只有在极少数的情况下，行政执法时考虑公民的道德因素才是合理的，如人们生活中常见到的出租车司机为了抢救危重伤员而闯红灯，那么，交警对司机处罚时可以从轻或减轻处罚，因为在这种情况下，处罚的行政目的是对相对人违法的制裁，然而相对人违法是出于救人的高尚动机，这种高尚动机表明行为人的主观过错较轻，在这儿，道德因素和行政行为目的之间有实质的关联。因此，从根本上讲，道德评价手段和许可、救助等行政目的的实现并无实质、必然的联系，睢宁县的做法实际上考虑了不相关的因素。“以分数等级评价个人信用的做法，源自美国FICO信用分制度。不过国际上通行的个人信用评价体系主要应用于金融领域，而由政府以信用分数的形式来给个人打分评级、规范个人行为，极可能是睢宁首创”。［3］有些人很可能会问，既然在金融领域可以根据不同人的信用等级区别对待，为什么在行政管理中不能借用这种做法呢？问题的答案就在于这两个领域内要实现的目的和这种手段之间的实质关联是有区别的。在金融领域，良好的信贷关系是建立在个人诚信基础之上的，要实现金融良性循环的目的必须要考察个人的诚信情况，因此以这种个人信用评价体系作为手段来维护良好金融秩序的是必要的，也是合理的，二者有实质关联，而且这种信用评价体系评价的对象仅仅是个人在商业领域的诚信，而非在道德层面面面俱到，若超出了商业诚信评价的范围，则与金融目的之间的实质关联不复存在。而在行政管理领域，许多行政目的的实现不仅不是建立在公民信用高的道德基础之上（睢宁的“信用”评价涉及到了公民道德的各个层面），现代法治反而会要求在执法时应该摈弃道德评价可能带来的不公平对待，如对于高尚的人就救助，对于有劣迹的人就不救助，是明显违背宪法上平等原则的要求的，二者并无实质关联。在某些情况下，根据睢宁县的规定进行操作甚至会直接违背法律追求的目的，如《睢宁县大众信用管理试行办法》及《睢宁县大众信用信息评估细则》规定“个人被判处有期徒刑实刑及以上刑事处罚的，自刑满释放之日起5年内列为诚信警示级别”，这一级别的人申请许可或救助时应严格审核，若稍一不慎失分而被划入D级的话，则原则上不予考虑，实际上，这些刑满释放人员由于刚刚融入社会，本身的生存基础和技能较差，容易受到社会的歧视，因而更应该获得行政机关的救助、扶持和关怀，更应该为其提供有效的社会保障，这是现代社会人权保障和给付行政理念的基本要求。中央社会治安综合治理委员会、司法部、公安部、劳动和社会保障部、民政部、财政部等于2004年联合发布的《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》明确要求有关部门要做好刑释解教人员就业和社会保障工作，对于刑释解教人员从事个体经营的要给予税收优惠，对于安置刑释解教人员的就业实体要给予税收扶持。而睢宁的做法恰恰与以上意见相反，与给付行政追求的公共服务目的和照顾弱势群体的实质平等精神背道而驰。
2．不得以创新为名为行政行为作不合行政目的的附款
行政行为的附款是指行政机关根据实际需要在行政行为主内容的基础上附加的从属性内容。附款在行政活动中发挥着很大的作用，可以认为它开拓了行政的灵活对应可能性。［14］(P120~121)附款是行政机关在作出行政行为时自己所附加的内容，但是根据行政法治的原则，行政活动必须要在法律规定的可能空间范围内才能为之，假如法律没有给予行政机关裁量判断空间，则基本上无附款之可能，换句话说，若无法律的特别授权，羁束行政行为是不能附款的，只有自由裁量行政行为才允许行政机关在裁量空间内进行附款。“基本上，凡是行政机关拥有裁量权，即可依行政目的之需要而为附款。无裁量权时（羁束行为），行政机关作出行政行为的权限既然受到法令的严格约束，所以必须有法律明文规定，才可以作为附款，否则会使行政机关滥用附款的方式，来扩张机关的权限，造成行政滥权的危险”。［15］(P155)
附款对法律允许的“主要规制”进行补充或限制，使行政决定更有弹性、更有效率。［16］(P501~503)附款的上述功能显然与行政机关的追求是非常契合的，因为行政机关为了实现行政目的，天然的追求效率并试图扩张自己的管制权限，而且附款又发生在法律许可的裁量空间内从而不必有不合法的担忧，因而附款往往成为行政机关尝试行政管理创新的密集领域。正如在南京市交警管理行人闯红灯事件中，公安交通管理机关在对违法行人课以“义务协勤”的义务时，同时设定了一个附款，为违法者义务的结束设定了一个条件，即违法者要到“逮”到下一个违法者才能结束自己的“义务协勤”。“条件乃是指那些给予利益或课予负担行政处分之生效或失效，系于将来不确定之事实者”。“凡规定行政处分之内容效力自未来、特定的事实发生时，即行结束者为解除条件”。［17］(P411~415)很显然，南京交警为违法行人的“义务协勤”义务设定了一个解除条件。
在行政机关裁量权的范围内，能否为了管理创新就可以任意的设立附款呢？答案是否定的。不得违背不当联结禁止原则是最基本的要求之一，即附款的内容必须与行政行为的目的有实质、必然的联系，否则就是不合理的。“容许附款，并不就表示行政机关得借附款的附加为所欲为，特别是要求附款不得抵触行政处分之目的，更是理之当然。除了不得与行政处分的目的背道而驰外，附款的附加也不能违背诸如平等、比例原则与不当联结之禁止等行政法的一般原理原则，……比方说教育主管机关同意某生公费留学，就不能附加要求某生负责打探情报任务的负担”。［18］(P735)考量南京交警课以违法行人义务中所附的“逮”到下一个违法者的附款，显然与不当联结禁止原则的意旨不符，因为要求违法行人履行“义务协勤”义务的目的是为了让违法行人接受教育，避免再次违章，这一目的的实现显然与行为人以外的其他行人是否有违法闯红灯行为缺乏实质、必然的关联，无论有无其他人违法，对行为人的教育目的都能达到，这一附款是多余而不必要的。设若再无其他人违法闯红灯，行为人的“义务协勤”义务岂不永无停止之日，那么，这种情况下明显与比例原则、人权保障理念和现代法治精神是违背的。
3．不得以创新为名强迫相对人为不合行政目的之对待给付
不得以创新为名强迫相对人为不合行政目的之对待给付主要是针对行政合同而言的。行政合同是指行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关的事项经协商一致而达成的协议。在签订行政合同时，行政机关不能利用其掌握公权力的优势地位而任意的要求相对人为不合行政目的的对待给付，否则就是对不当联结禁止原则的违反。“行政契约的缔结，不得任由行政权力决定缔约之内容，必须使人民的对待给付与行政权力之给付，呈现相当之关系，避免人民被课予不必要及不相关之义务，此亦在讨论行政处分附款时，所提及‘联结负担禁止’之原则也。”［19］(P267)根据德国学者的阐释，为了保护公民，防止“出卖主权”，行政合同只有在具备特定的条件时才具有适法性，公民的对待给付应该符合以下要求：一是合特定的目的；二是为了执行公共任务；三是适当；四是与合同中的给付具有客观的联系（所谓的禁止不当结合）。［20］（P356）
国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出要“改革行政管理方式……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。行政合同相对于以命令强制为特征的高权性行为更为柔和、更富有弹性，在很多情况下既能达到行政目的，又能有效地缓和与相对人之间的紧张关系，因此在近年来以行政合同为方式的行政管理创新不断地涌现。有学者提出积极采用行政合同、行政指导等新型的非强制性的行政管理方式，应当作为行政管理方法创新的一个重点或突破口。［21］笔者认为，这是非常好的一个思路，符合我国目前服务政府与和谐社会建设的需求。但是一定要防止行政机关在订立行政合同时把自己掌握的公权力资源当作“诱惑”甚至“胁迫”相对人的筹码，从而以“出售公权力”的方式谋求不当利益，进而加重相对人的负担。如为了行政目的的实现，城建部门在签订公共设施承包合同时可以免除相对人一定的管理费用，若要求相对人必须对公共设施相连的绿地进行整修，应可视为此对待给付与行政目的具有实质意义上的关联，因为这样有助于实现公共设施的环境优化；但若要求对自己的办公楼进行装修以改善办公环境，则应违背了不当联结禁止原则的要求。
四、不当联结禁止原则与行政管理创新的司法审查
司法是保障公民权利的最后一道防线，除极少数的行政终局行为之外，所有的具体行政行为都要接受司法审查，行政管理创新行为也不例外。那么，不当联结禁止原则能否成为司法审查的判断基准呢？
有些国家或地区在成文法中明确规定了不当联结禁止原则的内容，那么，在这种情况下，该原则显然可以成为司法审查的依据。如《德国行政程序法》第36条第3款规定：“附款不得有悖于行政行为的目的。”第56条第1款规定：“合同当事人对行政机关所负的对待给付义务在合同中为特定目的已达成合意，且有利于行政机关履行公务的，允许签订第54条第2句所指的公法合同。其中的对待给付按整体情况判断须为适当，并须与行政机关履行合同给付有实质联系。”再如我国台湾地区“行政程序法”第94条规定：“附款不得违背行政处分之目的，并应与该处分之目的具有正当合理之关联。”第137条第1款第3项规定：“人民之给付与行政机关之给付应相当，并具有正当合理之关联。”在德国和我国台湾地区已经出现了法院直接适用不当联结禁止原则进行裁判的案例。如台湾地区行政法院在2001年曾经裁判过这样一个案件，原告向台北市公路监理处申请换发机动车行车执照，因该机动车使用中有违法罚款尚未缴纳，监理处驳回了他的申请，理由是台湾地区“道路交通管理处罚条例”第44条第2项规定：“汽车所有人或驾驶人违反本条例尚未结处者，公路监理机关于其办理各项登记或核发号牌执照时，应请其就违规案件先予清结。”原告不服公路监理处的决定提起了行政诉讼，要求确认监理处拒绝换发行车执照的行为违法。行政法院判决原告胜诉，判决认为汽车行车执照须在一定期限内换发，主要目的在于掌握汽车状况，以确保汽车行驶品质进而维护人们生命、身体、财产法益，而罚款不缴纳涉及的是行政处罚的执行问题，二者在行政目的上并无实质意义上的关联，不得将二者联结，上述法律规定有悖于不当联结禁止原则。［22］（P38~39）我国目前也是采取的把车辆年检和车辆违法处罚的执行搭附在一起，根据公安部《机动车登记规定》第41条的规定，在申请车辆检验时，“申请前，机动车所有人应当将涉及机动车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。”该条把车辆年检和针对车辆使用之违法处罚执行联结起来，实有违反不当联结禁止原则的嫌疑。
我国是大陆法系国家，实定法是法院审判的依据，然而目前我国的实定法中并无不当联结禁止原则的规定，那么，是否就意味着该原则的内容不能成为我国法院裁判的基准呢？这个问题要结合我国《行政诉讼法》的规定进行具体分析。不当联结禁止原则主要是规制行政机关的裁量权的，属于合理性的规制。若法院可以对行政行为进行合理性审查，则该原则必然可以成为裁判基准。一般认为，我国行政诉讼的司法审查标准是以合法性审查为原则，以合理性审查为例外。“滥用职权和显失公正属于合理性范畴，这是具体行政行为合法性审查的例外。”［23］（P37）实定法的依据主要是《行政诉讼法》第54条规定，行政机关“滥用职权”做出的具体行政行为，法院可以撤销或部分撤销；行政处罚显失公正的，可以判决变更。所谓滥用职权，是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其权限范围以内，但行政机关不正当地行使职权，不符合法律授予这种职权的目的。［24］（P592）滥用职权的表现包括不正当的目的、动机，不适当的方式、方法，不相关的考虑，不适当的拖延等。［25］（P270）不当联结禁止原则要求行政目的与采取的手段之间有实质、合理的联结，对于该原则的违反与滥用职权中不适当的方式、方法以及不相关的考虑显然是吻合的。在我国没有明确规定不当联结禁止原则的情况下，可以把对该原则的违反转化为滥用职权，从而使其成为司法审查的基准之一。
行政管理创新是在法律保留许可的裁量空间范围内进行全新的探索，在这个空间内若没有明确的合理性界限，行政机关的创新步伐是不会停歇的。不得滥用职权虽然是一个合理性的标准，但是这个标准是非常笼统的，对于行政机关而言其规制作用是比较弱的。与其把违反不当联结禁止原则纳入滥用职权的范围之内，不如把其在法律上单列出来，使其成为和后者并列的合理性标准。不当联结禁止原则的规制内容相对于不得滥用职权而言更为明确，具体性更强一些，那么，借鉴德国和我国台湾地区的做法，通过实定法把这一原则具体规定出来应该更有利于其内容的实现。相对于笼统的不得滥用职权的规定，法院在进行司法审查时，不当联结禁止原则作为裁判基准也更为明确。
余论
一般认为，不当联结禁止原则的法理渊源包括法治国原则、禁止恣意原则等，由于以上原则皆被通说认可为宪法原则，不当联结禁止原则理应具有宪法层级的效力。［26］（P57）不当联结禁止原则不仅仅是一个行政法的基本原则，还是一个宪法原则，它的最终目的是维护人性尊严，保障基本人权。因此，它不仅可以约束行政行为，还可以约束立法行为。我国目前除了行政执法机关在实践中直接进行行政管理创新的探索外，有一些创新是立法机关以及行政立法机关通过立法或行政立法的形式进行规定的，比如我国确立了几个不同的国家综合配套改革试验区，同时赋予了有关省、市等地方在进行综合配套改革的时候可以制定“先行先试”的地方性法规、规章等，那么，这些地方性法规、规章也应该受到不当联结禁止原则的规制。我国正处于社会转型时期，社会各个层面的改革正在不断的推向深入，行政管理的创新、改革也是日新月异，对行政管理创新、改革的合法性和正当性要综合考量，不能简单的否定，也不能因为目的正当就一概的肯定，不仅要关注目的，也要关注手段，不仅要关注结果，也要关注过程，在很多情况下手段价值要优于目的价值，为了目的而不择手段是违背不当联结禁止原则的要求的。正如在睢宁县大众信用评级事件中，行政机关的目的是好的，是为了营造一个稳定和谐的社会秩序，但是其手段是不当的，理应为人们所诟病。
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The Regulation of Administrative Management Innovation by the
Principle of Prohibiting Irrational Connection
——In Terms of the Boundary of Law Innovation
GUO Qing-zhu
（Law School, Tianjin Normal University, Tianjin, 300387, China）
Abstract: Administrative organs, often in name of innovation, will use all means to realize administrative purposes within the room of discretion. The principle of prohibiting irrational connection requires that the administrative purposes have substantial connection with means and that administrative management innovation be regulated in varied dimensions. In a modern society governed by law, the value of the means always comes before that of the end. In the course of innovation, violation of the principle of prohibiting irrational connection is regarded as abuse of administrative authority though the purpose may be justified. Considering the fact that positive laws in China do not provide this principle, it can be conducted in the way that violation of the principle is considered as misuse of authority in judicial review. Moreover, it is advised to set it up in the positive law by drawing on the experiences of other countries and regions so as to give a full play of the principle in judgment.
Key words: the principle of prohibiting irrational connection; administrative management innovation; regulation
〔责任编辑： 左安嵩〕