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摘 要:检察机关执法公信力是公众对检察机关执法公正性的信任度和影响力。公正执法、维护社会公平正义是检察机关执法公信力的核心。提高检察机关执法公信力,要理顺执法体制,转变执法观念,加大执法力度,提高执法素质。
关键词:执法公信力;检察机关;对策
检察机关执法公信力,是社会公众长期以来对檢察机关公正执法、维护社会公平正义的权威性产生普遍信任和尊重,而在心目中建立起来的公平、公正、诚实、正派的信任度和影响力。公平正义是执法公信力的核心所在。检察机关作为法律监督机关,维护社会公平正义是其天然使命。检察机关只有把公正作为一切执法工作的标准,把维护社会公平正义作为执法的根本目的,才能树立执法公信力。检察机关应当围绕这一核心,采取切实可行的措施,增强司法权威,提高执法公信力。
一、理顺执法体制是提高检察机关执法公信力的基础
长期以来,检察机关的性质没有得到明确的定位,管理体制存在诸多弊端,严重地影响了检察机关执法公信力。主要表现在:一是检察机关的双重领导体制,对检察机关执法公信力产生了限制作用。检察机关既要对上级检察院负责,又要对地方党委负责,检察机关执法更多地要考虑与地方的关系,尤其是查处职务犯罪案件涉及党政领导需要得到地方党委的认可,查处哪些人、案件如何处理都可能不是检察机关能够决定的,因而检察机关尤其是基层人民检察院“只打苍蝇不打老虎”的现象普遍存在。而社会公众对检察机关的关注最主要的是查处职务犯罪情况,这种现象严重地影响了社会公众对检察机关公正执法的信任。二是人财物受制于地方的管理体制,对检察机关执法公信力产生了制约作用。这种制约体现为司法权地方化、行政化,地方性规则高于法律法规现象屡禁不止,检察机关执法更多地要服从于地方经济利益、地方稳定局面,不可避免地产生地方保护主义、利益驱动现象,进而影响检察机关公正执法,破坏检察机关执法公信力。
要提高检察机关执法公信力,建立一个合理的执法体制是基础,因为体制是决定其他一切工作的关键因素。首先,要建立以垂直领导为主、地方领导为辅的领导体制。具体而言,就是上级检察院在司法政策、检察业务上对下级检察院起着主要领导作用,地方党委仅对同级检察院在党的政策、党组织工作起着领导作用,地方党委不得以任何方式干扰检察机关执法办案,从而保持检察机关执法的独立性,树立起检察机关执法的权威性。其次,要建立独立于其他行政机关之外的人财物管理体制。在人员管理上,要以《检察官法》为主要法律依据,以垂直管理为主,地方管理为辅,建立一整套检察机关进人、用人、管人的办法,保持检察人员的独立性。在财物管理上,要建立以保障检察机关办公办案经费为基础,以逐步提高并高于其他公务员的检察官的工资福利待遇为重点的相对独立的财政保障体制,以杜绝检察机关利益驱动现象,夯实检察人员廉洁公正执法的基石。
二、转变执法理念是提高检察机关执法公信力的先导
理论指导实践,有什么样的执法理念,就会有什么样的执法实践。司法实践中,一些基层检察院存在着一些影响执法公信力的不适当的执法理念,如追求办案数量不注重办案质量,追求有罪判决不注重程序正义等。这些不适当的执法理念,与检察机关的政绩观如针对考评有关,却与公众的期望不相符合。检察机关的执法活动是检察机关执法公信力的主要载体,因而要围绕公正执法确立正确的执法理念,并用以指导执法实践。
其一,要树立数量与质量并重的执法理念。没有数量就没有质量可言,质量是在一定数量上的质量。检察机关在查办职务犯罪案件中,首先要追求一定的办案数量。因为公众对检察机关的关注首先是查处国家工作人员的职务犯罪案件数,只有查处较多的职务犯罪案件,才能取得公众对检察机关执法权威性的认可。其次要追求较高的办案质量。一是查处领导干部比例要大,公众最痛恨的是领导干部的腐败问题,只有加大查处领导干部职务犯罪的力度,让贪官胆战心惊,让百姓拍手称快,才能树立检察机关反腐败的公信力。二是大案比例要高,要提高职务犯罪案件侦查水平,注重职务犯罪案件线索的经营,深挖窝案串案,绝不可浅尝即止,虎头蛇尾,要不时地给社会造成震动和影响。三是有罪判决要多。职务犯罪案件尤其是渎职侵权犯罪案件有罪判决数少、实刑判处少的现状给公众造成“官官相护”的坏印象,影响了检察机关执法公信力的提高。
其二,要树立程序与实体并重的执法理念。司法公正包括实体公正和程序公正,从一定意义上讲程序不公正的危害比实体不公正的危害更大,对于检察机关尤其如此,因为检察机关执法办案更多的是程序上的操作,程序更应引起检察人员的重视。公正司法结果的取得需要借助于公正的司法程序,程序不但影响裁决的结果,而且影响人们的心理,影响着人们对司法的感受。虽然近年来检察机关对执法程序越来越重视,但由于数十年来追求执法办案结果忽略办案过程的积淀,执法办案的过程仍然十分粗糙,片面追求办案结果的意识仍然存在,违反法定程序侵犯当事人诉讼权利的行为仍然时有发生,影响公众对检察机关执法公正性的信任。因此,检察机关只有首先做到程序公正才能逐步树立起执法的公信力。
其三,要树立办案效率意识和公开意识。公正与效率既有统一的一面,也有矛盾的一面,在不妨碍公正价值实现的前提下,尽可能加大程序的运作效率,无论以国家、社会,还是对公民个人都是有益的,对某些案件而言,国家、社会及当事人宁愿牺牲一定的公正价值,来换取程序的效率价值。社会生活节奏的加快,使得人们难以承受长期的讼累,任何人都不愿长期地陷入一个案件当中。因此,检察机关采取诸如刑事和解、不捕不诉、简化诉讼程序等措施,尽可能地加快办案节奏,有利于提高当事人对司法的信任。同时,检察机关还要尽量公开执法办案过程,建立开放式执法办案机制,让公众参与检察机关执法办案过程,亲身感受到检察机关执法的公正性,从而增强检察机关执法的公信力。
三、加大执法力度是提高检察机关执法公信力的关键
没有执法,执法公信力就成了无土之苗。提高检察机关执法公信力,就要加大检察机关执法的力度。检察职能大致可分为三个部分,一是批捕、公诉职能,二是诉讼监督职能,三是查处职务犯罪职能。批捕、公诉职能主要是刑事案件程序上的职能,一般不涉及当事人实体权利的处置,只要严格依法办案,做到程序公正,就能取信于民,因而不存在加大力度的问题。检察机关加大执法力度就要在另两个职能上做文章,以彰显检察机关反腐败和加强司法监督维护社会公平正义的决心和能力,增强公众对检察机关执法的信心。
在查处职务犯罪方面,必须进一步贯彻执行党中央关于反腐败斗争的一系列指示精神,把查办职务犯罪案件作为检察工作的基本内容和履行法律监督职责的基本形式,突出查办房地产开发、道路工程建设、金融等职务犯罪多发易发领域的职务犯罪案件,领导干部利用职权搞权钱交易和国家工作人员利用职务便利进行贪污受贿、挪用公款和私分国有资产等职务犯罪案件,以实际业绩赢得社会公众的信任。
在加强诉讼监督方面,第一,要加强立案监督,针对公安机关有案不立、有罪不究的现象,加大监督力度,切实维护法律尊严;第二,要加强审判监督,针对人民法院重罪轻判、有罪不判的现象,进一步加大检察监督力度,正确运用抗诉、检察建议手段,强化自身职能,维护公平正义;第三,要加大对司法工作人员职务犯罪查处力度,从源头上确保司法公正,提升检察机关执法公信力。
四、提高执法素质是提高检察机关执法公信力的根本
执法要具体落实到执法主体即执法人员,其水平高低也制约着执法公信力的高低。执法素质是执法人员个人素质、检察机关整体执法水平及执法理念的综合体现。当前,检察机关及其执法人员的整体素质和执法能力与社会和公众的要求还有很大差距,主要表现在:检察机关执法人员的法律专业水平、职业道德素养还没有达到权威的程度,个别检察人员甚至检察机关存在办人情案、关系案甚至金钱案以及接受吃请的现象,在执法过程中接待群众用语不文明,处理问题方法简单等,这些现象直接影响检察人员和检察机关的形象,严重损害检察机关的威信。产生这些现象的原因一是过去一些文化水平较低的人员虽然从事检察工作时间较长,但理论水平不够,一些新进人员虽然文化水平较高但实践经验不足、实际工作能力不强。二是检察人员的管理体制与行政机关的管理体制基本一致,工资福利待遇无二,检察机关难进难出,检察人员缺乏进取的积极性,其能力水平难以得到提升。三是既然检察人员与一般公务员相差无几,对其要求及其自身要求就不会太高,检察机关执法人员就会出现与其他公务人员一样的诸如违纪违法等问题。
提高检察机关执法公信力,首先要提高检察官的公信力,而提供检察官的公信力必须要提高检察官的素质,包括专业素质和品质素养两方面。首先,检察官应当是精英化、专业化、学术化的人才,检察官法规定检察官的学历要求以及检察官必须经过司法考试制度正是基于此提出的。其次,检察官应当有较强的实践经验和执法办案能力,现行检察官法虽然对初任检察官有一定的要求,但条件过于简单,过于广泛,应当规定近于苛刻的任职和晋升条件,以利于检察官专业素质的提升。再次,检察官应当具有较高的品质素养和道德修养,要加强检察官职业道德教育,引导检察官加强自身修养,树立尊重法律尊重职务的职业荣辱观。最后,检察官应当是高薪公务员,加之严格的监督体系,使之不想贪不敢贪,以稳固检察队伍,使法律精英始终无悔地选择检察官职业,以实现检察官公正执法、公众尊重检察官、提高检察机关执法公信力之目标。
(作者通讯地址:江西省瑞昌市人民检察院,江西瑞昌332200)
关键词:执法公信力;检察机关;对策
检察机关执法公信力,是社会公众长期以来对檢察机关公正执法、维护社会公平正义的权威性产生普遍信任和尊重,而在心目中建立起来的公平、公正、诚实、正派的信任度和影响力。公平正义是执法公信力的核心所在。检察机关作为法律监督机关,维护社会公平正义是其天然使命。检察机关只有把公正作为一切执法工作的标准,把维护社会公平正义作为执法的根本目的,才能树立执法公信力。检察机关应当围绕这一核心,采取切实可行的措施,增强司法权威,提高执法公信力。
一、理顺执法体制是提高检察机关执法公信力的基础
长期以来,检察机关的性质没有得到明确的定位,管理体制存在诸多弊端,严重地影响了检察机关执法公信力。主要表现在:一是检察机关的双重领导体制,对检察机关执法公信力产生了限制作用。检察机关既要对上级检察院负责,又要对地方党委负责,检察机关执法更多地要考虑与地方的关系,尤其是查处职务犯罪案件涉及党政领导需要得到地方党委的认可,查处哪些人、案件如何处理都可能不是检察机关能够决定的,因而检察机关尤其是基层人民检察院“只打苍蝇不打老虎”的现象普遍存在。而社会公众对检察机关的关注最主要的是查处职务犯罪情况,这种现象严重地影响了社会公众对检察机关公正执法的信任。二是人财物受制于地方的管理体制,对检察机关执法公信力产生了制约作用。这种制约体现为司法权地方化、行政化,地方性规则高于法律法规现象屡禁不止,检察机关执法更多地要服从于地方经济利益、地方稳定局面,不可避免地产生地方保护主义、利益驱动现象,进而影响检察机关公正执法,破坏检察机关执法公信力。
要提高检察机关执法公信力,建立一个合理的执法体制是基础,因为体制是决定其他一切工作的关键因素。首先,要建立以垂直领导为主、地方领导为辅的领导体制。具体而言,就是上级检察院在司法政策、检察业务上对下级检察院起着主要领导作用,地方党委仅对同级检察院在党的政策、党组织工作起着领导作用,地方党委不得以任何方式干扰检察机关执法办案,从而保持检察机关执法的独立性,树立起检察机关执法的权威性。其次,要建立独立于其他行政机关之外的人财物管理体制。在人员管理上,要以《检察官法》为主要法律依据,以垂直管理为主,地方管理为辅,建立一整套检察机关进人、用人、管人的办法,保持检察人员的独立性。在财物管理上,要建立以保障检察机关办公办案经费为基础,以逐步提高并高于其他公务员的检察官的工资福利待遇为重点的相对独立的财政保障体制,以杜绝检察机关利益驱动现象,夯实检察人员廉洁公正执法的基石。
二、转变执法理念是提高检察机关执法公信力的先导
理论指导实践,有什么样的执法理念,就会有什么样的执法实践。司法实践中,一些基层检察院存在着一些影响执法公信力的不适当的执法理念,如追求办案数量不注重办案质量,追求有罪判决不注重程序正义等。这些不适当的执法理念,与检察机关的政绩观如针对考评有关,却与公众的期望不相符合。检察机关的执法活动是检察机关执法公信力的主要载体,因而要围绕公正执法确立正确的执法理念,并用以指导执法实践。
其一,要树立数量与质量并重的执法理念。没有数量就没有质量可言,质量是在一定数量上的质量。检察机关在查办职务犯罪案件中,首先要追求一定的办案数量。因为公众对检察机关的关注首先是查处国家工作人员的职务犯罪案件数,只有查处较多的职务犯罪案件,才能取得公众对检察机关执法权威性的认可。其次要追求较高的办案质量。一是查处领导干部比例要大,公众最痛恨的是领导干部的腐败问题,只有加大查处领导干部职务犯罪的力度,让贪官胆战心惊,让百姓拍手称快,才能树立检察机关反腐败的公信力。二是大案比例要高,要提高职务犯罪案件侦查水平,注重职务犯罪案件线索的经营,深挖窝案串案,绝不可浅尝即止,虎头蛇尾,要不时地给社会造成震动和影响。三是有罪判决要多。职务犯罪案件尤其是渎职侵权犯罪案件有罪判决数少、实刑判处少的现状给公众造成“官官相护”的坏印象,影响了检察机关执法公信力的提高。
其二,要树立程序与实体并重的执法理念。司法公正包括实体公正和程序公正,从一定意义上讲程序不公正的危害比实体不公正的危害更大,对于检察机关尤其如此,因为检察机关执法办案更多的是程序上的操作,程序更应引起检察人员的重视。公正司法结果的取得需要借助于公正的司法程序,程序不但影响裁决的结果,而且影响人们的心理,影响着人们对司法的感受。虽然近年来检察机关对执法程序越来越重视,但由于数十年来追求执法办案结果忽略办案过程的积淀,执法办案的过程仍然十分粗糙,片面追求办案结果的意识仍然存在,违反法定程序侵犯当事人诉讼权利的行为仍然时有发生,影响公众对检察机关执法公正性的信任。因此,检察机关只有首先做到程序公正才能逐步树立起执法的公信力。
其三,要树立办案效率意识和公开意识。公正与效率既有统一的一面,也有矛盾的一面,在不妨碍公正价值实现的前提下,尽可能加大程序的运作效率,无论以国家、社会,还是对公民个人都是有益的,对某些案件而言,国家、社会及当事人宁愿牺牲一定的公正价值,来换取程序的效率价值。社会生活节奏的加快,使得人们难以承受长期的讼累,任何人都不愿长期地陷入一个案件当中。因此,检察机关采取诸如刑事和解、不捕不诉、简化诉讼程序等措施,尽可能地加快办案节奏,有利于提高当事人对司法的信任。同时,检察机关还要尽量公开执法办案过程,建立开放式执法办案机制,让公众参与检察机关执法办案过程,亲身感受到检察机关执法的公正性,从而增强检察机关执法的公信力。
三、加大执法力度是提高检察机关执法公信力的关键
没有执法,执法公信力就成了无土之苗。提高检察机关执法公信力,就要加大检察机关执法的力度。检察职能大致可分为三个部分,一是批捕、公诉职能,二是诉讼监督职能,三是查处职务犯罪职能。批捕、公诉职能主要是刑事案件程序上的职能,一般不涉及当事人实体权利的处置,只要严格依法办案,做到程序公正,就能取信于民,因而不存在加大力度的问题。检察机关加大执法力度就要在另两个职能上做文章,以彰显检察机关反腐败和加强司法监督维护社会公平正义的决心和能力,增强公众对检察机关执法的信心。
在查处职务犯罪方面,必须进一步贯彻执行党中央关于反腐败斗争的一系列指示精神,把查办职务犯罪案件作为检察工作的基本内容和履行法律监督职责的基本形式,突出查办房地产开发、道路工程建设、金融等职务犯罪多发易发领域的职务犯罪案件,领导干部利用职权搞权钱交易和国家工作人员利用职务便利进行贪污受贿、挪用公款和私分国有资产等职务犯罪案件,以实际业绩赢得社会公众的信任。
在加强诉讼监督方面,第一,要加强立案监督,针对公安机关有案不立、有罪不究的现象,加大监督力度,切实维护法律尊严;第二,要加强审判监督,针对人民法院重罪轻判、有罪不判的现象,进一步加大检察监督力度,正确运用抗诉、检察建议手段,强化自身职能,维护公平正义;第三,要加大对司法工作人员职务犯罪查处力度,从源头上确保司法公正,提升检察机关执法公信力。
四、提高执法素质是提高检察机关执法公信力的根本
执法要具体落实到执法主体即执法人员,其水平高低也制约着执法公信力的高低。执法素质是执法人员个人素质、检察机关整体执法水平及执法理念的综合体现。当前,检察机关及其执法人员的整体素质和执法能力与社会和公众的要求还有很大差距,主要表现在:检察机关执法人员的法律专业水平、职业道德素养还没有达到权威的程度,个别检察人员甚至检察机关存在办人情案、关系案甚至金钱案以及接受吃请的现象,在执法过程中接待群众用语不文明,处理问题方法简单等,这些现象直接影响检察人员和检察机关的形象,严重损害检察机关的威信。产生这些现象的原因一是过去一些文化水平较低的人员虽然从事检察工作时间较长,但理论水平不够,一些新进人员虽然文化水平较高但实践经验不足、实际工作能力不强。二是检察人员的管理体制与行政机关的管理体制基本一致,工资福利待遇无二,检察机关难进难出,检察人员缺乏进取的积极性,其能力水平难以得到提升。三是既然检察人员与一般公务员相差无几,对其要求及其自身要求就不会太高,检察机关执法人员就会出现与其他公务人员一样的诸如违纪违法等问题。
提高检察机关执法公信力,首先要提高检察官的公信力,而提供检察官的公信力必须要提高检察官的素质,包括专业素质和品质素养两方面。首先,检察官应当是精英化、专业化、学术化的人才,检察官法规定检察官的学历要求以及检察官必须经过司法考试制度正是基于此提出的。其次,检察官应当有较强的实践经验和执法办案能力,现行检察官法虽然对初任检察官有一定的要求,但条件过于简单,过于广泛,应当规定近于苛刻的任职和晋升条件,以利于检察官专业素质的提升。再次,检察官应当具有较高的品质素养和道德修养,要加强检察官职业道德教育,引导检察官加强自身修养,树立尊重法律尊重职务的职业荣辱观。最后,检察官应当是高薪公务员,加之严格的监督体系,使之不想贪不敢贪,以稳固检察队伍,使法律精英始终无悔地选择检察官职业,以实现检察官公正执法、公众尊重检察官、提高检察机关执法公信力之目标。
(作者通讯地址:江西省瑞昌市人民检察院,江西瑞昌332200)