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一、环境问责制度的概念
环境问责制度是行政问责制度的一种。行政问责制度是特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范[1]。环境问责制度，是指特定的环境问责主体依照一定的程序，针对各级政府及其公务员所承担的环境保护的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的规范。
二、环境问责制度的理论基础
（一）责任政府理论
现代社会，随着市场经济和社会民主的快速发展，建立在传统行政力量基础上以政治责任为核心的政府责任为核心的政府责任体系已不能适应现实的需要。在以市场经济为主要资源配置方式的社会经济中，政府的重要责任是以弥补市场失灵而确定的配置、稳定和分配等责任，以引导社会经济的发展。政府的核心价值发生了改变，除了政府的政治责任和官僚责任之外，更加强调政府对社会的公共服务及促进社会公平等方面的社会责任，即政府的服务责任和公平责任[2]
（二）环境法治理论
环境法治就是将环境的开发、利用、保护和改善纳入环境法律规范的统治。环境法治的主旨是把政府作为环境法治的客体，使政府行为接受环境法律规范的约束[3]。环境法治之所以要约束政府行为，原因在于环境质量的不断退化、环境污染和生态破坏的进一步加剧、人与自然的矛盾激化、经济和社会可持续发展受到的严重环境挑战，其根本责任在于政府。所以环境法治应约束政府影响环境的行为，即首先要治"官"，而不能值强调治"民"。
三、我国环境问责制度的不足
（一）环境问责制度的立法滞后
综观我国现行环境问责法律制度，不难发现其立法分散、模糊、缺乏系统性。关于环境问责的规定散见于环境基本法和一些单行环境法规中，没有集中起来作专门、统一的法律规定。在立法指导思想方面，环境问责制度表现为对环境污染和生态破坏发生之后的行政问责，这种消极的事后问责发挥的功效有限，甚至可以说收效甚微。就立法技术而言，由于立法分散、模糊，出现了重复现象，一些关于环境问责的规定，因缺乏可操作性，而流于形式。《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》(以下简称《暂行规定》)是我国第一部通过环境问责制度的规章，表明了政府及主管部门对我国严峻的环境现实问题积极回应的立场。但是《暂行规定》作为部门规章，法律效力等级不高。同时，它只是一种行政督察手段，在制裁政府环境违法行时有很大的局限性。
（二）环境问责制度的主体缺位
目前主要是由政府来启动问责程序，属于同体问责。《暂行规定》中环境问责制度的主体是任免机关和监察机关，而立法机关和司法机关的异体问责缺位。由此导致的弊端十分明显。环境问责制度若局限于同体问责，即上级对下级的问责，那么在上级与下级承担连带责任的情况下，就难保问责结果的公正性。此外，一些地方行政机关为了淡化事件影响，对责任官员有所偏袒，只注重于追究责任官员的行政责任，回避追究官员的法律责任，出现了以行政责任追究代替刑事责任追究的现象。这就导致了环境问责无法落实，甚至成为责任官员逃避刑事制裁的途径。
（三）环境问责制度客体的错位
环境问责制度客体，应当是负有环境保护职责而不履行或者不正确履行职责的政府、政府部门及其公务人员，包括各级政府及其公务员，环保部门领导、其他有环保职能的部门及其公务员。从众多已经处理的环境案件来看，被追究责任的多是基层环保部门的领导，而该受到追究的地方政府主要领导并没有受到追究。这种问责客体错位的结果，无疑是将环境压力承担的重心由政府转移到作为政府组成部门之一的环保部门身上，环境问责不够全面。
（四）非权力机关问责力度薄弱
近年来，我国环境污染事件频频发生，受害者数以万计，但却几乎没有人行使问责的权利，公众问责力度薄弱。究其原因，主要有：一、缺乏问责的权利基础。公众环境权的内容虽然在环境保护基本法以及单行法中有所体现，但从立法层面来看，并没有将其以明确的形式加以承认，反而大力强调公众保护环境的义务。二、利益表达机制缺失。根据我国《行政诉讼法》和最高人民法院司法解释的相关规定可知，公民、法人或其他组织只有与所诉行政行为有"法律上的利害关系"时才具有原告资格。在实务中，人们对"法律上的利害关系"的理解是狭隘的，仅局限于纸面上空泛的东西。这种理解上的狭隘使得公众对侵害环境公共利益的违法行政行为欲诉无门[4]。
四、完善我国环境问责制度的法律思考
（一）完善问责主体
问责制度作为一种责任追究制度，不仅包括来自系统内部的"同体问责"，而且包括来自其他国家机关的"异体问责"。问责主体应该包括国家立法机关、国家行政机关和国家司法机关等。立法机关应该确立专门机构进行问责，即在全国人民代表大会下设环境与资源保护委员会，对政府是否履行环境责任进行问责[5]。立法机关应采取多种手段对政府是否履行环境责任进行问责，包括听取和审议、执法检查、询问和质询、特定问题调查、罢免和撤职等。司法机关问责体现在扩大受案范围，对政府作出的与环境相关的抽象行为也进行审查，以及增设环境公益诉讼。
（二）明确问责对象
环境问题，归根结底是人的问题，如果环境问题只局限在"公对公"的处理上，就起不到任何警戒作用，因此，环境问责必须有明确的问责对象。明确问责对象是落实环境问责制度的基础。有学者建议以《公务员法》实施为契机，积极探讨和实践以法规的形式合理界定各层级和各职务的责任，使人家各司其职，各担其责，真正做到该谁负责就追究谁的责任[6]。笔者认为，在我国管理体制的框架内，要做到环境问责对象的清晰化，必须科学界定正副职之间的责任分配、领导集体和分管领导人的责任分配、不同层级的官员之间的责任分配，形成一个合理配置和划分行政权力的体系。
（三）拓展问责内容
问责的内容即国家环境保护机关和公务人员应当承担责任的法定事由，换句话说，就是在哪些情形下要依法追究其责任。环境问责制度的内容既要包括个人行为，又要包括集体行为；既要包括负有直接责任的行为，又要包括负有间接责任的行为；既要包括部门首长实施的决策行为，又要包括一般公务人员的执行行为，还要包括专门监督机关及其工作人员的监督行为。总之，有权力就有责任，无论是行使权力的职务行为，还是公务人员的个人行为，都应当纳入环境问责的范围。
（四）科学设计问责程序
正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素，正当程序决定了法治与人治之间的基本区别。当前，我国环境问责程序尚不够健全，尤其是启动程序，即立案。除了政府机关问责外，公民、法人或其他组织的投诉、检举和控告，国家权力机关的问责，司法机关的问责，新闻媒体的曝光等都应成为立案的依据。
环境问责制度对加强环境法治建设，督促各级政府及工作人员认真履行环境监督职能，保护环境具有非常重要的作用。加强环境问责制度建设可以促进环境监管部门和人员认真履行职责，否则必须承担责任。加快环境问责制度建设对我国环保的作用不言而喻。
参考文献：
[1]周亚越.行政问责制研究[M]. 北京：中国检察出版社，2006.
[2]李军鹏.责任政府与政府问责制[M]. 北京：人民出版社，2009.
[3]张建伟.环境责任论[M]. 北京：中国环境科学出版社，2008.
[4][法]亚历山大·基斯，张若思译. 国际环境法[M]. 北京：法律出版社，2000.
[5]张建伟. 完善政府环境责任问责机制的若干思考[J].北京：环境保护，2008(12).
[6] 韩利强. 官员问责制任重道远[J]. 河北：领导之友，2006(3).
环境问责制度是行政问责制度的一种。行政问责制度是特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范[1]。环境问责制度，是指特定的环境问责主体依照一定的程序，针对各级政府及其公务员所承担的环境保护的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的规范。
二、环境问责制度的理论基础
（一）责任政府理论
现代社会，随着市场经济和社会民主的快速发展，建立在传统行政力量基础上以政治责任为核心的政府责任为核心的政府责任体系已不能适应现实的需要。在以市场经济为主要资源配置方式的社会经济中，政府的重要责任是以弥补市场失灵而确定的配置、稳定和分配等责任，以引导社会经济的发展。政府的核心价值发生了改变，除了政府的政治责任和官僚责任之外，更加强调政府对社会的公共服务及促进社会公平等方面的社会责任，即政府的服务责任和公平责任[2]
（二）环境法治理论
环境法治就是将环境的开发、利用、保护和改善纳入环境法律规范的统治。环境法治的主旨是把政府作为环境法治的客体，使政府行为接受环境法律规范的约束[3]。环境法治之所以要约束政府行为，原因在于环境质量的不断退化、环境污染和生态破坏的进一步加剧、人与自然的矛盾激化、经济和社会可持续发展受到的严重环境挑战，其根本责任在于政府。所以环境法治应约束政府影响环境的行为，即首先要治"官"，而不能值强调治"民"。
三、我国环境问责制度的不足
（一）环境问责制度的立法滞后
综观我国现行环境问责法律制度，不难发现其立法分散、模糊、缺乏系统性。关于环境问责的规定散见于环境基本法和一些单行环境法规中，没有集中起来作专门、统一的法律规定。在立法指导思想方面，环境问责制度表现为对环境污染和生态破坏发生之后的行政问责，这种消极的事后问责发挥的功效有限，甚至可以说收效甚微。就立法技术而言，由于立法分散、模糊，出现了重复现象，一些关于环境问责的规定，因缺乏可操作性，而流于形式。《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》(以下简称《暂行规定》)是我国第一部通过环境问责制度的规章，表明了政府及主管部门对我国严峻的环境现实问题积极回应的立场。但是《暂行规定》作为部门规章，法律效力等级不高。同时，它只是一种行政督察手段，在制裁政府环境违法行时有很大的局限性。
（二）环境问责制度的主体缺位
目前主要是由政府来启动问责程序，属于同体问责。《暂行规定》中环境问责制度的主体是任免机关和监察机关，而立法机关和司法机关的异体问责缺位。由此导致的弊端十分明显。环境问责制度若局限于同体问责，即上级对下级的问责，那么在上级与下级承担连带责任的情况下，就难保问责结果的公正性。此外，一些地方行政机关为了淡化事件影响，对责任官员有所偏袒，只注重于追究责任官员的行政责任，回避追究官员的法律责任，出现了以行政责任追究代替刑事责任追究的现象。这就导致了环境问责无法落实，甚至成为责任官员逃避刑事制裁的途径。
（三）环境问责制度客体的错位
环境问责制度客体，应当是负有环境保护职责而不履行或者不正确履行职责的政府、政府部门及其公务人员，包括各级政府及其公务员，环保部门领导、其他有环保职能的部门及其公务员。从众多已经处理的环境案件来看，被追究责任的多是基层环保部门的领导，而该受到追究的地方政府主要领导并没有受到追究。这种问责客体错位的结果，无疑是将环境压力承担的重心由政府转移到作为政府组成部门之一的环保部门身上，环境问责不够全面。
（四）非权力机关问责力度薄弱
近年来，我国环境污染事件频频发生，受害者数以万计，但却几乎没有人行使问责的权利，公众问责力度薄弱。究其原因，主要有：一、缺乏问责的权利基础。公众环境权的内容虽然在环境保护基本法以及单行法中有所体现，但从立法层面来看，并没有将其以明确的形式加以承认，反而大力强调公众保护环境的义务。二、利益表达机制缺失。根据我国《行政诉讼法》和最高人民法院司法解释的相关规定可知，公民、法人或其他组织只有与所诉行政行为有"法律上的利害关系"时才具有原告资格。在实务中，人们对"法律上的利害关系"的理解是狭隘的，仅局限于纸面上空泛的东西。这种理解上的狭隘使得公众对侵害环境公共利益的违法行政行为欲诉无门[4]。
四、完善我国环境问责制度的法律思考
（一）完善问责主体
问责制度作为一种责任追究制度，不仅包括来自系统内部的"同体问责"，而且包括来自其他国家机关的"异体问责"。问责主体应该包括国家立法机关、国家行政机关和国家司法机关等。立法机关应该确立专门机构进行问责，即在全国人民代表大会下设环境与资源保护委员会，对政府是否履行环境责任进行问责[5]。立法机关应采取多种手段对政府是否履行环境责任进行问责，包括听取和审议、执法检查、询问和质询、特定问题调查、罢免和撤职等。司法机关问责体现在扩大受案范围，对政府作出的与环境相关的抽象行为也进行审查，以及增设环境公益诉讼。
（二）明确问责对象
环境问题，归根结底是人的问题，如果环境问题只局限在"公对公"的处理上，就起不到任何警戒作用，因此，环境问责必须有明确的问责对象。明确问责对象是落实环境问责制度的基础。有学者建议以《公务员法》实施为契机，积极探讨和实践以法规的形式合理界定各层级和各职务的责任，使人家各司其职，各担其责，真正做到该谁负责就追究谁的责任[6]。笔者认为，在我国管理体制的框架内，要做到环境问责对象的清晰化，必须科学界定正副职之间的责任分配、领导集体和分管领导人的责任分配、不同层级的官员之间的责任分配，形成一个合理配置和划分行政权力的体系。
（三）拓展问责内容
问责的内容即国家环境保护机关和公务人员应当承担责任的法定事由，换句话说，就是在哪些情形下要依法追究其责任。环境问责制度的内容既要包括个人行为，又要包括集体行为；既要包括负有直接责任的行为，又要包括负有间接责任的行为；既要包括部门首长实施的决策行为，又要包括一般公务人员的执行行为，还要包括专门监督机关及其工作人员的监督行为。总之，有权力就有责任，无论是行使权力的职务行为，还是公务人员的个人行为，都应当纳入环境问责的范围。
（四）科学设计问责程序
正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素，正当程序决定了法治与人治之间的基本区别。当前，我国环境问责程序尚不够健全，尤其是启动程序，即立案。除了政府机关问责外，公民、法人或其他组织的投诉、检举和控告，国家权力机关的问责，司法机关的问责，新闻媒体的曝光等都应成为立案的依据。
环境问责制度对加强环境法治建设，督促各级政府及工作人员认真履行环境监督职能，保护环境具有非常重要的作用。加强环境问责制度建设可以促进环境监管部门和人员认真履行职责，否则必须承担责任。加快环境问责制度建设对我国环保的作用不言而喻。
参考文献：
[1]周亚越.行政问责制研究[M]. 北京：中国检察出版社，2006.
[2]李军鹏.责任政府与政府问责制[M]. 北京：人民出版社，2009.
[3]张建伟.环境责任论[M]. 北京：中国环境科学出版社，2008.
[4][法]亚历山大·基斯，张若思译. 国际环境法[M]. 北京：法律出版社，2000.
[5]张建伟. 完善政府环境责任问责机制的若干思考[J].北京：环境保护，2008(12).
[6] 韩利强. 官员问责制任重道远[J]. 河北：领导之友，2006(3).