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结合我国集装箱运输危险货物管理现状，对集装箱运输危险货物瞒报产生的原因进行了详细分析，并从海事监管的角度给出了解决问题的对策。
随着我国经济的迅猛发展，化工产业和港口集装箱运输在快速发展，集装箱运输方式在各国国民经济发展中的地位和作用越来越突出。加强对船舶载运危险货物集装箱的监督管理已成为一个日益重要的问题。由于集装箱的封闭形式，使我们不再能够直接弄清箱内装的是何种货物，货物是处于什么样的状况，这就给危险货物瞒报的发生制造了良机，并进而使承运的船舶及船员处于极大的危险之中。2004年9月8日，“东方鹿特丹”轮由上海驶往捷克的途中，船上装载的一个集装箱发生泄露，船上2名船员中毒。该泄露的集装箱在英国南安普顿被强制卸下，经开箱检查，发现箱内货物之一为甲萘胺，系6.1类危险品，UN2077。由于托运人瞒报危险货物名称，未向承运人说明危险性质和危害，导致船舶在不知情的情况下，该集装箱被不当积载在加热燃油舱上，发生泄露事故。这就是由于危险货物瞒报给我们带来的血的教训。
为了加强对海上危险货物运输的管理，国际海事组织制定的《国际海上危险货物运输规则》，对船载危险货物申报管理做出了详细的规定和要求，成为各国立法依据和规范。我国也相继制定了《海上交通安全法》、《危险化学品安全管理条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》等相关法律法规，从法律层面上规范对船载集装箱危险货物的监督管理。
?荩我国对集装箱危险货物运输管理
1、法律层面上对集装箱危险货物运输管理的规定
为了加强对集装箱危险货物运输管理，我国相继制定了诸多法律法规，主要包括SOLAS公约第七章、MARPOL73/78公约附则Ⅲ、国际危规（IMDG）、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《中华人民共和国船舶载运危险货物安全监督管理规定》及其他诸如《集装箱载运包装危险货物监督管理规定》、《船舶载运外贸危险货物申报规定》等规范性文件。SOLAS公约第七章第5条规定：托运人向承运人提供的运输单证中应包括或附有经签署的证书或申报书，以表明已按需要对所交运的货物严格地进行了包装、标记、附加标签或标牌;负责集装箱装箱的装箱员应提供经签署的集装箱装箱证明书。
《中华人民共和国海商法》是我国调整海上运输关系的主要法律。其第六十八条规定：托运人托运危险货物，应当依照有关海上危险货物运输的规定，妥善包装，做出危险货物标志或标签，并将其正式名称和性质以及应当采取的预防危害措施书面通知承运人。
2010年3月1日，由国务院制定颁布的《防治船舶污染海洋环境管理条例》生效。其中第二十二条规定：载运污染危害性货物进出港口的船舶，其承运人、货物所有人或者代理人，应当向海事管理机构提出申请，经批准方可进出港口、过境停留或者进行装卸作业。第二十五条也明确规定：海事管理机构认为交付船舶载运的污染危害性货物应当申报而未申报，或者申报的内容不符合实际情况的，可以按照国务院交通运输主管部门的规定采取开箱等方式查验。2011年2月1日生效实施的《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》第三十三条对开箱查验也进行了相类似的规定。这就为海事管理机构对危险货物瞒报进行开箱查验提供了明确的法律依据，弥补了法律空白。
2、现场检查对集装箱危险货物运输的管理
主要以开箱检查为主。从外贸、内贸货物实际运输情况来看，外贸出口货由于首先需要海关把关，货物申报较为规范，申报的品名名称、内容与实际情况往往一致。而内贸货由于缺少海关报关这道程序，申报相对较为混乱，申报的品名与实际往往不一致。这也为内贸开箱查验带来了一定的难度。但这都不能阻止我们在法律的框架下运用技术通过开箱等方式进行查验。
管理过程中我们常发现以下问题：①托运人在一批货物屡屡被某一港口查处后，有可能从其他港口出运。这就造成了监管上的被动。因此，建议建立一个海事主管机关联动共享平台，将屡次查获的托运人单位公之于众，从而引起其他海事部门的注意。②国际海运危险货物规则规定的未列明货物或货物性质不明的货物按照规定需要鉴定。这种鉴定也许在其他海事部门查处时已经送检过，这就给相对人增加了鉴定负担。因此，建议建立一个危险品鉴定数据库，并让海事部门共享这个数据库。从而增加查处效率并降低托运人的鉴定成本。
虽然我国对危险品监督管理的法律制度和现场监管在逐步完善。但是，还是有托运人在托运危险货物时谎报瞒报，极大损害了承运人的利益，也增大了海上运输的风险。
?荩集装箱运输危险货物瞒报产生的原因
出现危险货物瞒报，归结起来，有以下几个方面原因：
一是托运人无意进行瞒报。托运人对危险货物运输的知识知之甚少，不知道所托运的是危险货物，或者不知道关于危险货物海上运输的特殊规定，或者怀疑可能是危险品但自认为不是而导致瞒报问题的产生，这种情况是有的。如笔者曾经查获内贸托运人将“五水硫酸铜”作为普通货物进行托运的情形。
二是托运人有意进行瞒报。有些托运人故意进行瞒报，这样的情况还比较多。由于集装箱是封闭的，里面装的是什么东西，承运人不清楚，无法了解集装箱内所装货物的实际状况和详细情况;托运人不注明或不提供运输单证的情况下，承运人很有可能将危险货物作为普通货物承运;海事的监管能力有限，监管技术、设备落后，开箱查验率低，这些瞒报的有利因素都有利于促使托运人铤而走险进行瞒报。像笔者曾经查获的“年年好万能胶”在物品包件显著位置上就贴有危险品标志，而托运人竟将其作为普货申报。
三是费用太高。危险货物的运费一般要比普通货物的高30%左右，作为危险货物的托运人，这也是一笔不小的费用。在目前，一个20尺集装箱从上海运到欧洲运费需要1500美金，加30%就是450美金，为了减少费用，某些危险货物托运人就会铤而走险。
四是某些货物鉴定费用较高，如铅酸蓄电池，一个鉴定做下来需要6000元左右人民币，托运人为了减少这种成本，往往也会产生侥幸心理，进行瞒报。
从上可以看出，托运人由于种种原因都有可能进行瞒报，从而减少成本，赚取最大利润。但事实上往往事与愿违，弄巧成拙，海事部门在查获危险品瞒报后处罚力度也是很大的，对他们来讲这也是得不偿失的。
?荩海事部门解决瞒报现象的对策
完善相关法律法规。进行国内立法，把从事危险货物的生产、包装、储存、运输、管理各环节的工作人员视为特殊者，要求所有危险货物从业人员都能得到良好的、强制性培训。《危险化学品安全管理条例》虽然对托运人托运危险货物的告知义务及处罚进行了相关规定，但对未列明物质的如何进行送检、鉴定机构资质的认定等等并未进行详细的规定，有待完善。《防治船舶污染海洋环境管理条例》虽对开箱查验有了相应的规定，但相对比较原则，对开箱过程产生的费用、开箱的场地等并没有明确的规定，还需要进一步制定相关规定加以完善。1987年1月1日起施行的《集装箱装运包装危险货物监督管理规定》很多条款已经不能适应新形势的发展，不能满足现实监督管理的需要，包括很多名称及规定已经不合适宜，需要修订完善。
加大监管力度，强化硬件监管措施。传统以来，海事部门都是通过打开集装箱查验。这种查验方式往往需要进行掏箱，效率较低，费时费力。外贸集装箱开箱查验后，新的铅封还需要到海关重新报关，影响到托运人的通关效率。随着科技的进步，可以效仿飞机、火车等的管理部门利用X线检查设备，取代原始检查手段。通过这种“不开箱”检查，对非法载运危险货物的船舶产生极大威慑力，让海事监管更加有力有效。
开发监管软件，加大培训力度，提高海事执法人员开箱查验水平。目前上海海事局已经开发了EDI电子数据交换系统并成功进行应用。EDI系统借助计算机网络平台及电子数据交换与处理技术，以电子报文替代相应的纸面单证，提高了货物申报的效率，实现船载危险货物集装箱申报的无纸化管理。作为主管机关，海事管理部门一方面要建立与海关、船公司、货运代理、场站等单位的联系途径，通过加大对集装箱的开箱检查率共同打击瞒报行为;另一方面要加大对执法人员的培训力度，包括对国际危规更新解析，对以往查获案例的讲解，形成经验，提高开箱查验水平。
设立奖励制度，鼓励举报。与港口码头开箱人员进行良好沟通，设立社会监督的举报制度，鼓励向海事部门举报危险货物集装箱瞒报运输行为，制定奖励办法，举报成功的给予一定奖励，让全社会都参与到打击瞒报的行动中来。如上海海事局于2011年制定了《上海海事局船舶污染和船舶载运危险货物违法行为举报奖励办法》。该办法的制定实施必将有力的促进船载危险货物谎报瞒报行为的查处，从而保证船舶航行安全。
设立“黑名单”制度。对于被屡次查获的托运人单位列入“黑名单”，并公之于众，使其处于社会的监督之下，对其造成一定的困扰，从而增强诚信意识，减少瞒报行为的发生。
加大处罚力度。对于查获的危险品货物瞒报案件，海事机关在法律规定的范围内加大处罚力度，让其因为一次瞒报而承担巨大损失，使托运人不敢瞒报最后达到不愿瞒报的效果。
?荩结语
海事主管机关对集装箱危险品运输瞒报查处任重而道远。在“全国海事一家人”的共同努力下，我们一定能实现“使航行更安全，使海洋更清洁”的目标，使危险品瞒报现象逐步减少直至没有。
（作者单位：上海海事局）
随着我国经济的迅猛发展，化工产业和港口集装箱运输在快速发展，集装箱运输方式在各国国民经济发展中的地位和作用越来越突出。加强对船舶载运危险货物集装箱的监督管理已成为一个日益重要的问题。由于集装箱的封闭形式，使我们不再能够直接弄清箱内装的是何种货物，货物是处于什么样的状况，这就给危险货物瞒报的发生制造了良机，并进而使承运的船舶及船员处于极大的危险之中。2004年9月8日，“东方鹿特丹”轮由上海驶往捷克的途中，船上装载的一个集装箱发生泄露，船上2名船员中毒。该泄露的集装箱在英国南安普顿被强制卸下，经开箱检查，发现箱内货物之一为甲萘胺，系6.1类危险品，UN2077。由于托运人瞒报危险货物名称，未向承运人说明危险性质和危害，导致船舶在不知情的情况下，该集装箱被不当积载在加热燃油舱上，发生泄露事故。这就是由于危险货物瞒报给我们带来的血的教训。
为了加强对海上危险货物运输的管理，国际海事组织制定的《国际海上危险货物运输规则》，对船载危险货物申报管理做出了详细的规定和要求，成为各国立法依据和规范。我国也相继制定了《海上交通安全法》、《危险化学品安全管理条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》等相关法律法规，从法律层面上规范对船载集装箱危险货物的监督管理。
?荩我国对集装箱危险货物运输管理
1、法律层面上对集装箱危险货物运输管理的规定
为了加强对集装箱危险货物运输管理，我国相继制定了诸多法律法规，主要包括SOLAS公约第七章、MARPOL73/78公约附则Ⅲ、国际危规（IMDG）、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《中华人民共和国船舶载运危险货物安全监督管理规定》及其他诸如《集装箱载运包装危险货物监督管理规定》、《船舶载运外贸危险货物申报规定》等规范性文件。SOLAS公约第七章第5条规定：托运人向承运人提供的运输单证中应包括或附有经签署的证书或申报书，以表明已按需要对所交运的货物严格地进行了包装、标记、附加标签或标牌;负责集装箱装箱的装箱员应提供经签署的集装箱装箱证明书。
《中华人民共和国海商法》是我国调整海上运输关系的主要法律。其第六十八条规定：托运人托运危险货物，应当依照有关海上危险货物运输的规定，妥善包装，做出危险货物标志或标签，并将其正式名称和性质以及应当采取的预防危害措施书面通知承运人。
2010年3月1日，由国务院制定颁布的《防治船舶污染海洋环境管理条例》生效。其中第二十二条规定：载运污染危害性货物进出港口的船舶，其承运人、货物所有人或者代理人，应当向海事管理机构提出申请，经批准方可进出港口、过境停留或者进行装卸作业。第二十五条也明确规定：海事管理机构认为交付船舶载运的污染危害性货物应当申报而未申报，或者申报的内容不符合实际情况的，可以按照国务院交通运输主管部门的规定采取开箱等方式查验。2011年2月1日生效实施的《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》第三十三条对开箱查验也进行了相类似的规定。这就为海事管理机构对危险货物瞒报进行开箱查验提供了明确的法律依据，弥补了法律空白。
2、现场检查对集装箱危险货物运输的管理
主要以开箱检查为主。从外贸、内贸货物实际运输情况来看，外贸出口货由于首先需要海关把关，货物申报较为规范，申报的品名名称、内容与实际情况往往一致。而内贸货由于缺少海关报关这道程序，申报相对较为混乱，申报的品名与实际往往不一致。这也为内贸开箱查验带来了一定的难度。但这都不能阻止我们在法律的框架下运用技术通过开箱等方式进行查验。
管理过程中我们常发现以下问题：①托运人在一批货物屡屡被某一港口查处后，有可能从其他港口出运。这就造成了监管上的被动。因此，建议建立一个海事主管机关联动共享平台，将屡次查获的托运人单位公之于众，从而引起其他海事部门的注意。②国际海运危险货物规则规定的未列明货物或货物性质不明的货物按照规定需要鉴定。这种鉴定也许在其他海事部门查处时已经送检过，这就给相对人增加了鉴定负担。因此，建议建立一个危险品鉴定数据库，并让海事部门共享这个数据库。从而增加查处效率并降低托运人的鉴定成本。
虽然我国对危险品监督管理的法律制度和现场监管在逐步完善。但是，还是有托运人在托运危险货物时谎报瞒报，极大损害了承运人的利益，也增大了海上运输的风险。
?荩集装箱运输危险货物瞒报产生的原因
出现危险货物瞒报，归结起来，有以下几个方面原因：
一是托运人无意进行瞒报。托运人对危险货物运输的知识知之甚少，不知道所托运的是危险货物，或者不知道关于危险货物海上运输的特殊规定，或者怀疑可能是危险品但自认为不是而导致瞒报问题的产生，这种情况是有的。如笔者曾经查获内贸托运人将“五水硫酸铜”作为普通货物进行托运的情形。
二是托运人有意进行瞒报。有些托运人故意进行瞒报，这样的情况还比较多。由于集装箱是封闭的，里面装的是什么东西，承运人不清楚，无法了解集装箱内所装货物的实际状况和详细情况;托运人不注明或不提供运输单证的情况下，承运人很有可能将危险货物作为普通货物承运;海事的监管能力有限，监管技术、设备落后，开箱查验率低，这些瞒报的有利因素都有利于促使托运人铤而走险进行瞒报。像笔者曾经查获的“年年好万能胶”在物品包件显著位置上就贴有危险品标志，而托运人竟将其作为普货申报。
三是费用太高。危险货物的运费一般要比普通货物的高30%左右，作为危险货物的托运人，这也是一笔不小的费用。在目前，一个20尺集装箱从上海运到欧洲运费需要1500美金，加30%就是450美金，为了减少费用，某些危险货物托运人就会铤而走险。
四是某些货物鉴定费用较高，如铅酸蓄电池，一个鉴定做下来需要6000元左右人民币，托运人为了减少这种成本，往往也会产生侥幸心理，进行瞒报。
从上可以看出，托运人由于种种原因都有可能进行瞒报，从而减少成本，赚取最大利润。但事实上往往事与愿违，弄巧成拙，海事部门在查获危险品瞒报后处罚力度也是很大的，对他们来讲这也是得不偿失的。
?荩海事部门解决瞒报现象的对策
完善相关法律法规。进行国内立法，把从事危险货物的生产、包装、储存、运输、管理各环节的工作人员视为特殊者，要求所有危险货物从业人员都能得到良好的、强制性培训。《危险化学品安全管理条例》虽然对托运人托运危险货物的告知义务及处罚进行了相关规定，但对未列明物质的如何进行送检、鉴定机构资质的认定等等并未进行详细的规定，有待完善。《防治船舶污染海洋环境管理条例》虽对开箱查验有了相应的规定，但相对比较原则，对开箱过程产生的费用、开箱的场地等并没有明确的规定，还需要进一步制定相关规定加以完善。1987年1月1日起施行的《集装箱装运包装危险货物监督管理规定》很多条款已经不能适应新形势的发展，不能满足现实监督管理的需要，包括很多名称及规定已经不合适宜，需要修订完善。
加大监管力度，强化硬件监管措施。传统以来，海事部门都是通过打开集装箱查验。这种查验方式往往需要进行掏箱，效率较低，费时费力。外贸集装箱开箱查验后，新的铅封还需要到海关重新报关，影响到托运人的通关效率。随着科技的进步，可以效仿飞机、火车等的管理部门利用X线检查设备，取代原始检查手段。通过这种“不开箱”检查，对非法载运危险货物的船舶产生极大威慑力，让海事监管更加有力有效。
开发监管软件，加大培训力度，提高海事执法人员开箱查验水平。目前上海海事局已经开发了EDI电子数据交换系统并成功进行应用。EDI系统借助计算机网络平台及电子数据交换与处理技术，以电子报文替代相应的纸面单证，提高了货物申报的效率，实现船载危险货物集装箱申报的无纸化管理。作为主管机关，海事管理部门一方面要建立与海关、船公司、货运代理、场站等单位的联系途径，通过加大对集装箱的开箱检查率共同打击瞒报行为;另一方面要加大对执法人员的培训力度，包括对国际危规更新解析，对以往查获案例的讲解，形成经验，提高开箱查验水平。
设立奖励制度，鼓励举报。与港口码头开箱人员进行良好沟通，设立社会监督的举报制度，鼓励向海事部门举报危险货物集装箱瞒报运输行为，制定奖励办法，举报成功的给予一定奖励，让全社会都参与到打击瞒报的行动中来。如上海海事局于2011年制定了《上海海事局船舶污染和船舶载运危险货物违法行为举报奖励办法》。该办法的制定实施必将有力的促进船载危险货物谎报瞒报行为的查处，从而保证船舶航行安全。
设立“黑名单”制度。对于被屡次查获的托运人单位列入“黑名单”，并公之于众，使其处于社会的监督之下，对其造成一定的困扰，从而增强诚信意识，减少瞒报行为的发生。
加大处罚力度。对于查获的危险品货物瞒报案件，海事机关在法律规定的范围内加大处罚力度，让其因为一次瞒报而承担巨大损失，使托运人不敢瞒报最后达到不愿瞒报的效果。
?荩结语
海事主管机关对集装箱危险品运输瞒报查处任重而道远。在“全国海事一家人”的共同努力下，我们一定能实现“使航行更安全，使海洋更清洁”的目标，使危险品瞒报现象逐步减少直至没有。
（作者单位：上海海事局）