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摘 要：政府采购货物和服务中的每一个项目都凝结着政府采购人、代理机构、供应商、交易中心、各级监管部门以及评审专家等的智慧和汗水。如果违法或者不当行使废标权，就会造成前期大量人力、物力和财力的巨大损失，因此有必要对废标的主要情形进行梳理，从而总结经验，并提出对策建议。
关键词：政府采购;废标;原因;对策
中图分类号：F253 文献标识码：A
Abstract： Every item in government procurement of goods and services is condensed with the wisdom and sweat of government purchasers， agencies， suppliers， trading centers， regulatory agencies at all levels， and review experts. If you illegally or improperly exercise the right to abolish the bid， it will cause a huge loss of human， material and financial resources in the early stage. Therefore， it is necessary to sort out the main circumstances of the abolishment， so as to summarize experience and propose countermeasures.
Key words： government procurement; abolished bids; reasons; countermeasures
1 研究背景
近年来，政府采购的范围从最初的货物类、工程类及服务类，逐步扩展到科研课题、政策研究及政府办公用品，最终还要向医疗、养老以及基础设施建设等領域拓展。据报道，全国政府采购规模由2002年的1 009亿元增加到2018年的35 861亿元，年均增长率25%，2018年政府采购规模占全国财政支出和GDP的比重分别达到10.5%和4%。目前，政府采购已经基本覆盖了全国各级政府及事业单位，深入到政府履行公共管理职能的不同领域，不仅防止了自由采购和腐败行为的频发，还为国家节省了财政的支出，同时还承担起很多政策性功能，促进相关社会事业的发展，为国家治理体系和治理能力的现代化提供了有力的支持。
当前，政府采购的范围和影响力不断扩大，与日益健全的法律制度体系息息相关，以政府采购法为总领，实施条例、管理办法等部门规章和规范性文件为支撑的政府采购法律规范体系涵盖了政府从招投标管理、信息发布、质疑和投诉，到评审专家管理等各个方面，为政府采购参与人提供了有效的指引和行动依据，切实规范了政府采购的市场秩序。
然而，两套规范体系在理解和具体适用中存在大量让招投标人和评审专家不解之处，需要进一步地梳理和厘清，同时也需要对“废标”、“投标无效”以及“否决其投标”的原因进行总结和研究，避免过度废标而降低招投标的实效性。
2 政府采购货物和服务项目废标的原因分析
2.1 权责不统一
所谓废标，也称为流标，指政府招标采购中若出现供应商不足三家、有影响采购公正的违法违规行为、超出采购人支付能力或者采购任务取消等情形之一的，政府招标采购活动中止。这里的“中止”是指由于客观原因导致本次招标程序暂时终结，而非永久性消灭，在通知所有投标人以后，除招标任务取消以外，应当再次重新组织招标。因此，废标并不是不可逆转、不可恢复，而是必须回到合法的轨道上来，“废”但是“不止”，需要重新再次蓄势待发。而所谓废标决定权是指决定本次招标活动作废或者废弃的最终决定权。根据政府采购法的规定，评标委员会依法享有认定废标情形的权利，但并没有明确授权其具有废标的决定权。从公法的角度来看，“法无授权，不可为”，评标委员没有经过授权，不能行使决定权，否则构成违法。尽管现实中，很多地方的评标委员会时常行使决定权，并在业内逐步形成了共识，但仍无法掩饰其违法之嫌。由此可见，评标委员会“名不正”，则“言不顺”，“言不顺”则导致责任主体无法认定。因此，废标决定权由谁享有不明确，最终承担责任的主体就不清，责任承担主体模糊，就会对评标造成不良影响，谁都享有决定权势必造成谁都可以不承担责任。
2.2 观念不统一
现实中，有的专家认为对评标应当采取“严格主义”，只要与招标文件不符合，哪怕是错签或漏签都应该废标。有的专家态度则恰好相反，一切都以不废标为原则，原因很简单：一是对投标采购人负责，二是对专家自己负责，废标容易引起质疑或投诉等一系列“麻烦”，由于“害怕”承担责任，因此很少作出废标决定。还有一部分评标专家缺乏个人的主见、人云亦云，容易“随波逐流”，明明已然发现了问题，但由于怕“麻烦”最终放弃了坚持。由此可见，废标的观念不统一，在现实评标活动中客观存在，只是大家不说而已，这些不确定因素会对政府招标采购产生一定不良影响。事实上，很多专家“人心不定”，还是源自“权责不统一”的原因。如果在顶层设计上，能够细化评标程序，明确废标责任主体，规定专家废标免责事由，就能一定程度上解决专家的后顾之忧，使其心无旁骛地投入到评标工作，减少外界因素的干扰。
2.3 技术不精通
政府招标采购是一项专业性和技术性很强的工作，设计和制作招标文件的工作人员专业技术不精、采购经验不足与现实需求相距甚远，容易造成废标或流标。主要表现为以下三个方面：第一，政府采购需求设定不合理。（1）时间设定不合理（交货时间不切实际）;（2）地点设定不合理（交货地点不切实际）;（3）人员设定不合理（资格条件不切实际）;（4）技术参数设定不合理（未经调查研究）。最终导致实质性响应采购需求的供应商不足三家，项目废标。第二，政府采购预算编制不合理。标书文件制作人员不具备会计、财务、法律等专业知识，缺乏招标采购实务经验，预算与实际成本严重不符，造成投标人报价均超出采购人支付能力，最终导致废标。第三，采购供应商投标文件制作不专业。（1）不符合形式要件：单位负责人不签字、不盖章或者部分漏签、漏盖;（2）投标文件未附联合体共同投标协议;（3）提交两个以上投标文件或投标报价备选，未确定主次;（4）投标报价低于成本或高于“拦标价”;（5）投标文件未根据招标文件作出响应;（6）投标文件内容复制粘贴严重。第四，评标委员会专业性、技术不强也容易导致废标。 3 防止政府采购货物和服务项目废标的对策建议
3.1 加强学习宣传统一认识
第一，评标专家务必要与时俱进、统一认识。在完善立法，明确责任的同時，评标专家不仅要勇于担当，还应时刻关注“优化营商环境”、“放管服”等重大决策部署，切实保障不同所有制的企业公平参与市场竞争。第二，各级财政部门要对招标代理机构和供应商加强学习宣传力度，统一各方认识。使其从思想认识上重视政府采购工作，提高采购人、投标人对废标的防范意识，让各方主体熟知哪个环节容易导致废标，哪个步骤需要谨慎处理，哪条规定是法定最低标准，从而减少政府招标采购中废标情况的发生。特别是在每次开标之前，可以组织政府采购人、投标单位进行集中学习、培训或者座谈，主要是针对政府采购相关法律法规进行学习，并且对招标文件资格、形式、审核、表述等比较容易出现问题的事项进行反复重申，保证有资格、有条件、有能力的投标单位能够顺利进入评标阶段，使得作出实质响应的供应商不少于三家，力保政府采购程序正常如期进行。
3.2 提高专业水准制作高质量标书
第一，标书文件必须合法合理。标书文件必须符合《政府采购法》及其实施条例等法律规范的规定和要求，以防止采购过程中违法、违规情形的发生。据调查显示，造成众多废标结果发生的主要原因在于标书文件中的内容设置违法违规或者不合理、不科学、不切实际，比如招标文件本就违规违法，投标文件自然而然也违法违规;招标文件需求设置不合理，要求过于严苛，导致竞争不足三家而致废标;或急于在短时间之内完成交货，根本没有考虑到供应商的实际交货能力，导致最终废标。第二，精心测算采购预算。要精心测算整个过程的成本以防止漏算，切记不要把诸如运输成本、安装成本、调试成本等所有费用都寄托于供应商的售后服务和免费承诺。同时，还要设定合理的最高限价，以防止恶意串标抬高价格。建议尽可能的把价格定在优质服务的基础之上，预算价格不宜过分偏离市场价格，可以预留一部分资金，以防止因市场变化而导致的预算不足问题。第三，精心细致制作标书，避免符合资格条件和作出实质响应的供应商，由于“形式”问题被废标。
3.3 提升综合研判能力防止过度废标
现实中，由于专家专业知识有限，加之未对资格审查和符合性审查的原因进行仔细的核实，并准确地找出相关法律依据，造成因评审专家自身原因而引起的废标偶有发生，既引发了质疑或投诉，也对专家造成了不利影响。由于专家来自不同行业和单位，业务水平势必参差不齐，大部分都有自己的本职工作，个体性加强，组织纪律性较差，从某种程度上会加剧不认真履职程度的发生，建议各级财政部门加强对评审专家集中培训和考核的组织管理工作，提升组织归属感、纪律性及专业水平。与此同时，评审专家也应当主动加强学习，不断增强自身的业务水平和能力，不能把学习完全寄托于各级财政部门的不定期培训，特别是政府采购所涉及的法律法规等规范性文件更新较快，必须与时俱进、主动出击。在职业伦理道德和专业技术理论有机结合、相互促进的前提下，才能有利于降低废标率。
4 小结及讨论
综上所述，政府招标采购工作是一项融技术和经验为一体的专业性工作。除此之外，还需要政府采购各个环节的参与者通力合作，统一认识、统一思想、统一学习以及统一标准，才能不断提高政府采购招投标工作的效率和质量，促进采购资金的效益，规范政府采购的行为，促进依法行政和法治政府的建设。此外，建议在修法中务必着重回应以下三个方面的问题：一是统一专业术语;二是明确废标权的责任主体;三是完善评标程序;四是进一步细化废标情形。
参考文献：
[1] 钱忠宝. 关于“废标”与“否决投标”[J]. 招标与投标，2014（1）：20.
[2] 张幸临. 论政府采购中的废标、投标无效与否决投标[J]. 地方财政研究，2020（12）：14-24.
关键词：政府采购;废标;原因;对策
中图分类号：F253 文献标识码：A
Abstract： Every item in government procurement of goods and services is condensed with the wisdom and sweat of government purchasers， agencies， suppliers， trading centers， regulatory agencies at all levels， and review experts. If you illegally or improperly exercise the right to abolish the bid， it will cause a huge loss of human， material and financial resources in the early stage. Therefore， it is necessary to sort out the main circumstances of the abolishment， so as to summarize experience and propose countermeasures.
Key words： government procurement; abolished bids; reasons; countermeasures
1 研究背景
近年来，政府采购的范围从最初的货物类、工程类及服务类，逐步扩展到科研课题、政策研究及政府办公用品，最终还要向医疗、养老以及基础设施建设等領域拓展。据报道，全国政府采购规模由2002年的1 009亿元增加到2018年的35 861亿元，年均增长率25%，2018年政府采购规模占全国财政支出和GDP的比重分别达到10.5%和4%。目前，政府采购已经基本覆盖了全国各级政府及事业单位，深入到政府履行公共管理职能的不同领域，不仅防止了自由采购和腐败行为的频发，还为国家节省了财政的支出，同时还承担起很多政策性功能，促进相关社会事业的发展，为国家治理体系和治理能力的现代化提供了有力的支持。
当前，政府采购的范围和影响力不断扩大，与日益健全的法律制度体系息息相关，以政府采购法为总领，实施条例、管理办法等部门规章和规范性文件为支撑的政府采购法律规范体系涵盖了政府从招投标管理、信息发布、质疑和投诉，到评审专家管理等各个方面，为政府采购参与人提供了有效的指引和行动依据，切实规范了政府采购的市场秩序。
然而，两套规范体系在理解和具体适用中存在大量让招投标人和评审专家不解之处，需要进一步地梳理和厘清，同时也需要对“废标”、“投标无效”以及“否决其投标”的原因进行总结和研究，避免过度废标而降低招投标的实效性。
2 政府采购货物和服务项目废标的原因分析
2.1 权责不统一
所谓废标，也称为流标，指政府招标采购中若出现供应商不足三家、有影响采购公正的违法违规行为、超出采购人支付能力或者采购任务取消等情形之一的，政府招标采购活动中止。这里的“中止”是指由于客观原因导致本次招标程序暂时终结，而非永久性消灭，在通知所有投标人以后，除招标任务取消以外，应当再次重新组织招标。因此，废标并不是不可逆转、不可恢复，而是必须回到合法的轨道上来，“废”但是“不止”，需要重新再次蓄势待发。而所谓废标决定权是指决定本次招标活动作废或者废弃的最终决定权。根据政府采购法的规定，评标委员会依法享有认定废标情形的权利，但并没有明确授权其具有废标的决定权。从公法的角度来看，“法无授权，不可为”，评标委员没有经过授权，不能行使决定权，否则构成违法。尽管现实中，很多地方的评标委员会时常行使决定权，并在业内逐步形成了共识，但仍无法掩饰其违法之嫌。由此可见，评标委员会“名不正”，则“言不顺”，“言不顺”则导致责任主体无法认定。因此，废标决定权由谁享有不明确，最终承担责任的主体就不清，责任承担主体模糊，就会对评标造成不良影响，谁都享有决定权势必造成谁都可以不承担责任。
2.2 观念不统一
现实中，有的专家认为对评标应当采取“严格主义”，只要与招标文件不符合，哪怕是错签或漏签都应该废标。有的专家态度则恰好相反，一切都以不废标为原则，原因很简单：一是对投标采购人负责，二是对专家自己负责，废标容易引起质疑或投诉等一系列“麻烦”，由于“害怕”承担责任，因此很少作出废标决定。还有一部分评标专家缺乏个人的主见、人云亦云，容易“随波逐流”，明明已然发现了问题，但由于怕“麻烦”最终放弃了坚持。由此可见，废标的观念不统一，在现实评标活动中客观存在，只是大家不说而已，这些不确定因素会对政府招标采购产生一定不良影响。事实上，很多专家“人心不定”，还是源自“权责不统一”的原因。如果在顶层设计上，能够细化评标程序，明确废标责任主体，规定专家废标免责事由，就能一定程度上解决专家的后顾之忧，使其心无旁骛地投入到评标工作，减少外界因素的干扰。
2.3 技术不精通
政府招标采购是一项专业性和技术性很强的工作，设计和制作招标文件的工作人员专业技术不精、采购经验不足与现实需求相距甚远，容易造成废标或流标。主要表现为以下三个方面：第一，政府采购需求设定不合理。（1）时间设定不合理（交货时间不切实际）;（2）地点设定不合理（交货地点不切实际）;（3）人员设定不合理（资格条件不切实际）;（4）技术参数设定不合理（未经调查研究）。最终导致实质性响应采购需求的供应商不足三家，项目废标。第二，政府采购预算编制不合理。标书文件制作人员不具备会计、财务、法律等专业知识，缺乏招标采购实务经验，预算与实际成本严重不符，造成投标人报价均超出采购人支付能力，最终导致废标。第三，采购供应商投标文件制作不专业。（1）不符合形式要件：单位负责人不签字、不盖章或者部分漏签、漏盖;（2）投标文件未附联合体共同投标协议;（3）提交两个以上投标文件或投标报价备选，未确定主次;（4）投标报价低于成本或高于“拦标价”;（5）投标文件未根据招标文件作出响应;（6）投标文件内容复制粘贴严重。第四，评标委员会专业性、技术不强也容易导致废标。 3 防止政府采购货物和服务项目废标的对策建议
3.1 加强学习宣传统一认识
第一，评标专家务必要与时俱进、统一认识。在完善立法，明确责任的同時，评标专家不仅要勇于担当，还应时刻关注“优化营商环境”、“放管服”等重大决策部署，切实保障不同所有制的企业公平参与市场竞争。第二，各级财政部门要对招标代理机构和供应商加强学习宣传力度，统一各方认识。使其从思想认识上重视政府采购工作，提高采购人、投标人对废标的防范意识，让各方主体熟知哪个环节容易导致废标，哪个步骤需要谨慎处理，哪条规定是法定最低标准，从而减少政府招标采购中废标情况的发生。特别是在每次开标之前，可以组织政府采购人、投标单位进行集中学习、培训或者座谈，主要是针对政府采购相关法律法规进行学习，并且对招标文件资格、形式、审核、表述等比较容易出现问题的事项进行反复重申，保证有资格、有条件、有能力的投标单位能够顺利进入评标阶段，使得作出实质响应的供应商不少于三家，力保政府采购程序正常如期进行。
3.2 提高专业水准制作高质量标书
第一，标书文件必须合法合理。标书文件必须符合《政府采购法》及其实施条例等法律规范的规定和要求，以防止采购过程中违法、违规情形的发生。据调查显示，造成众多废标结果发生的主要原因在于标书文件中的内容设置违法违规或者不合理、不科学、不切实际，比如招标文件本就违规违法，投标文件自然而然也违法违规;招标文件需求设置不合理，要求过于严苛，导致竞争不足三家而致废标;或急于在短时间之内完成交货，根本没有考虑到供应商的实际交货能力，导致最终废标。第二，精心测算采购预算。要精心测算整个过程的成本以防止漏算，切记不要把诸如运输成本、安装成本、调试成本等所有费用都寄托于供应商的售后服务和免费承诺。同时，还要设定合理的最高限价，以防止恶意串标抬高价格。建议尽可能的把价格定在优质服务的基础之上，预算价格不宜过分偏离市场价格，可以预留一部分资金，以防止因市场变化而导致的预算不足问题。第三，精心细致制作标书，避免符合资格条件和作出实质响应的供应商，由于“形式”问题被废标。
3.3 提升综合研判能力防止过度废标
现实中，由于专家专业知识有限，加之未对资格审查和符合性审查的原因进行仔细的核实，并准确地找出相关法律依据，造成因评审专家自身原因而引起的废标偶有发生，既引发了质疑或投诉，也对专家造成了不利影响。由于专家来自不同行业和单位，业务水平势必参差不齐，大部分都有自己的本职工作，个体性加强，组织纪律性较差，从某种程度上会加剧不认真履职程度的发生，建议各级财政部门加强对评审专家集中培训和考核的组织管理工作，提升组织归属感、纪律性及专业水平。与此同时，评审专家也应当主动加强学习，不断增强自身的业务水平和能力，不能把学习完全寄托于各级财政部门的不定期培训，特别是政府采购所涉及的法律法规等规范性文件更新较快，必须与时俱进、主动出击。在职业伦理道德和专业技术理论有机结合、相互促进的前提下，才能有利于降低废标率。
4 小结及讨论
综上所述，政府招标采购工作是一项融技术和经验为一体的专业性工作。除此之外，还需要政府采购各个环节的参与者通力合作，统一认识、统一思想、统一学习以及统一标准，才能不断提高政府采购招投标工作的效率和质量，促进采购资金的效益，规范政府采购的行为，促进依法行政和法治政府的建设。此外，建议在修法中务必着重回应以下三个方面的问题：一是统一专业术语;二是明确废标权的责任主体;三是完善评标程序;四是进一步细化废标情形。
参考文献：
[1] 钱忠宝. 关于“废标”与“否决投标”[J]. 招标与投标，2014（1）：20.
[2] 张幸临. 论政府采购中的废标、投标无效与否决投标[J]. 地方财政研究，2020（12）：14-24.