论文部分内容阅读
问：从“十一五”开始，把“五年计划”改为了“五年规划”。作为浙江省的规划编制亲历人，您是如何把握“十一五”规划编制工作的基本要求的？
答：与以往规划相比，“十一五”规划的背景和要求都发生了极其深刻的变化，大致有以下一些新的动态。
（一）两大理论与两大战略：有机结合
在国家层面，一个十分重要的动向，就是中央在强调树立和落实科学发展观的同时，特别强调构建社会主义和谐社会。我觉得这两大理论十分重要，具有旗帜性的意义。同时，它也是最重要的两大规划理念，将对规划编制工作产生重大而深远的影响。
在浙江省委、省政府层面，非常强调中央的这两大理论与浙江省两个战略之间的有机联系。一方面，实施“八八战略”，就是科学发展观在浙江的具体实践，或者说“八八战略”是科学发展观与现阶段浙江发展实际相结合的产物。另一方面，建设“平安浙江”，就是构建社会主义和谐社会在浙江的具体实践，或者说“平安浙江”是构建社会主义和谐社会与现阶段浙江发展实际相结合的产物。当然，浙江省委十一届四次全会提出的“八八战略”，六次全会提出的“平安浙江”，其内涵都会根据形势的发展做一些新的补充。
（二）中央对浙江发展的新要求：走在前列
2005年2月25日，胡锦涛总书记听取了浙江省委的工作汇报，接着，又参加了同年3月6日全国人大浙江省代表团的讨论。胡总书记先后发表了两次重要讲话，主要的精神浓缩起来就是要求浙江省的发展要在全国“走在前列”。具体展开，就是“一大三小”。“一大”，就是在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设进程中，浙江要继续走在前列;“三小”，就是在树立和落实科学发展观方面要走在前列，在構建社会主义和谐社会方面要走在前列，在加强党的先进性建设方面要走在前列。浙江省搞的先进性教育活动，非常强调要增强“走在前列”的意识。这个意识也是跟“十一五”规划直接相关联的。当然，不仅要“走在前列”，还要“干在实处”，达到前列的目标还是要靠脚踏实地的“实干”，浙江省委是把这两句话连在一起提的。
（三）浙江发展的新命题：转型创新
发展模式转型这一命题，最早是2004年9月，时任浙江省省长吕祖善在省政府党组务虚会上提出来的。之后，吕省长在一次浙江大学与全省市县的合作峰会上，又比较系统地阐述了“十一五”乃至今后更长的一个时期，推动浙江省发展模式全面转型的内涵、要求、途径和工作重点。到目前为止，他提出的这个命题的架构，可以初步概括为“一大四小”。“一大”即发展模式的全面转型，“四小”是经济增长方式由外延粗放，向内涵集约转型;经济体制由初级的传统市场经济，向更为开放的现代市场经济转型;社会结构由有所失衡、城乡分割，向更为和谐、城乡一体转型，以及政府自身的转型，包括政府职能的转变和政府管理的创新。
到目前为止，“转型”和“创新”是浙江省“十一五”规划编制工作中出现频率最高、最具带动性的两个词汇，也是浙江省“十一五”规划认真研究和把握的内容。浙江下一步的可持续发展，不转型、不创新是没有出路的。“十一五”期间，浙江发展模式转型亟须真正地破题并切实有所作为。当然，发展模式的转型也是一个长期的过程，不可能一蹴而就。
问：您是如何把控“十一五”专项规划编制各项工作推进的？
答：“十一五”是浙江省经济社会发展的转型期，也是规划编制理念和方法的创新期。结合国家和浙江省委、省政府的要求，浙江省专项规划的编制工作，努力做到了“四个体现”。
（一）专项规划要体现规划功能的新定位
“十一五”规划的总体定位是三句话。第一句，规划是政府履行职能的依据之一。法律是政府行政的基本依据，但是法律比较概括，比较抽象，不可能包罗政府的具体职能。比如说经济发展、社会进步、政策引领、重大项目，等等，都是法律难以具体涉及的，而规划就可以起到这个作用。所以，制定和执行规划是政府的重要职责之一。
第二句，规划也是引导社会行为的准则。现在规范社会行为的准则一个是法律，一个是道德。但是实际上，规划也是一个很重要的因素。因为规划里面有很多导向性的表述，还有一些是约束性的表述，提示市场主体最好去做什么，最好不要去做什么，这也是在引导社会行为。
第三句，规划是政府组织牵头制定的，也是管政府的。规划编制的过程，是一个社会各界达成共识，最后上升为政府决策的过程。这个拟议中的决策一旦形成并经权力机关审议批准发布以后，市场主体和政府部门都要遵循。规划既是引导市场主体的，也是约束政府部门的。我们既要依法行政，又要依规办事。
（二）专项规划要体现与规划体系的有机衔接
规划是一个完整的体系。要发挥规划的综合效应，避免各项规划的错位和冲突，就必须加强规划的有机衔接。
一是具体编制过程中的纵向衔接。现在纵向衔接一般都做得比较好，如国家发改委对省发改委有工作的部署，国家教育部对省教育厅也有通盘的安排。作为自上而下的贯彻，大家做得都还能够比较到位。但是，总结基层的经验，听取下级的意见，反过来完善我们省一级的规划编制，这个衔接还要加强。
二是具体编制过程中的横向衔接。现在部门之间、地区之间横向的衔接比以前加强多了，但是还远远不够。现在各部门、各地区的工作，谁都不要有“包打天下”的想法。要意识到谁也代替不了谁，谁也离不开谁。
三是规划定位和内容的有机衔接。专项规划的功能定位，应该把它放到整个规划体系当中来看待。根据浙政办〔2004〕120号文件，浙江省“十一五”规划体系总体上分为三个层次：第一个层次是国民经济和社会发展总体规划，第二个层次是区域规划，第三个层次是专项规划。专项规划里面又有三个小层次：第一个是重点专项规划，第二个是主要专项规划，第三个是少量确有必要编制的子规划。 在这个体系当中，专项规划既要体现出总体规划对其的指导和引领，又要加强与区域规划的有效衔接。总体规划是一个大平台，要体现浙江省委、省政府的战略决策和总体部署，要汇总各种研究成果，是整个规划体系的“龙头”。区域规划是一种综合性、大尺度的空间规划。专项规划要加强空间布局方面的内容，并与对应的区域规划相衔接。专项规划确定的发展目标必须尽可能地和特定的空间区块结合起来。专项规划拟实施的项目一定要“落地”，不能成为“空中楼阁”。
（三）专项规划编制要体现规范有序
我们所编制的是政府在其行政管辖权范围之内有效实施其行政管理的规划。尽管是专项规划，也要体现行政管理的效能和效率。因此，绝对不是哪一个专项规划自己编完、自己发布或者说是“自拉自唱”一通就算完事了，需要纳入规划有效的编制管理和规范的审批发布程序。
从规划编制的基本程序来说，主要包括七个环节：规划立项、前期调研、起草、论证、衔接审核、审批、发布，七个环节环环相扣，是一个完整的工作链条。当然，这一划分在实际工作中有时也是相对的，比如调研、起草、论证、审核这几个环节，就有可能是互相交叉的。现在都比较重视审批发布，但是实际上更重要的是规划的编制过程，它决定着规划文本的质量。
在专项规划编制的过程中，规划之间有一些落差和争议我觉得都很正常。规划与规划之间肯定有交叉的内容，要做到衔接而不打架，关键是要把层次拉开。比如说总体规划，能够不讲交通、不讲水利吗？肯定都要讲，但是总体规划讲的是更宏观的层次。而水利、交通的专项规划，讲得就会比较具体，两者衔接好，就不打架了。同一个层面同一领域的表述，你一个说法，我一个说法，“一人一把号，各吹各的调”，那是不行的。我们需要的是和谐的交响乐，而不是不着调的杂音。“和谐”这个词，就是从中国古典音乐的“谐调”引申而来的。像“黑鸭子组合”唱的那个和声，我们觉得有厚度、很好听，就是因为她们把层次给拉开了，同时又很和谐。如果是同一个层面的同一个问题，各部门的表述却不一样，那就会造成所谓的“政出多门”，使基层政府和市场主体无所适从。防止专项规划打架，我们还是有一个基础的，那就是机构的“三定”方案。你编制的规划内容如果离“三定”方案所确定的职能差距很大，最后成了“彼可取而代之”，那就不尽妥当了。到目前为止，“三定”方案还是一条基准线。
（四）专项规划要体现“实”和“深”
顾名思义，专项规划一定要体现“专”，“专”了才能“实”，也才能“深”。这是专项规划在整个规划体系中的一个基本定位。大家知道，总体规划像《政府工作报告》那样，要“面面俱到”。但专项规划这么做就大可不必。它完全可以发挥相对的“比较优势”，集中精力解决某一特定领域里的问题。每一个时期的规划，都有当时最迫切、最突出的问题。我们搞规划，就是要针对这些最主要的问题。好比在“十五”期间，我们的教育事业最需要解决的是什么问题？就是高等教育严重短缺。现在情况变了，这五年高等教育的规模，可以说是实现了一个大跨越。
再比如在“十一五”规划编制过程中，我们重新审视了现阶段的发展状况。我们首先要搞清楚，现在到底是要解决哪几个最突出的问题，然后通过调查研究，追根溯源，找出对策。以往的规划往往只是描绘了宏伟蓝图，但空间支撑、政策支撑等方面的内容相对比较薄弱。为了增强可操作性，专项规划在提出本领域的指导思想、目标任务以外，还要研究发展的空间布局、重大项目安排以及必要的扶持政策。这样一来，专项规划就可能搞得比较实、比较深，而非一般的泛泛之论了。
专项规划要做到“实”和“深”，就必须加强调查研究。对调查研究的把握，我觉得不应该拘泥于原来传统的理解，而应该是广义的，也就是“开门编规划”。比如说，省教育厅走到基层去听取意见，又在长三角地区范围内进行横向交流;又比如說，出来规划蓝本以后广泛征求专家学者、社会各界的意见和建议。社会的反映，我们可以通过网络来获取;专家的宏论，我们可以邀请他们来座谈;另外还可以听取基层的呼声，下到市、县，甚至乡镇，去感受各方面的想法。我觉得这些都属于广义的调查研究工作。我们一定要注意，我们编的专项规划，不是我们本部门的规划，更不是我们本级的部门规划，而是全省的这项事业的规划。所以像省教育厅这样来加强调查研究，加强开门编规划的工作，我觉得是非常好的。
而且我们也要注意，调查研究恐怕是贯穿于我们专项规划编制全过程的一件事，而不是说一开始我们搞了调研，回来以后就闷头编写。我们一开始当然要调研，最后形成文本的时候还得调研，我看一直到最后报送之前，或者说只要没有批复下来，都是一个不断调研、不断完善的过程。
问：党的十六大报告指出，21世纪头20年是我国必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。“十一五”规划是十六大之后制定的第一个五年规划，您认为“十一五”有什么“特别之处”？
答：一是与历史上的五年规划相比，“十一五”规划确实是一个重大的转变，其标志就是科学发展观和社会和谐论的提出。它表明党中央对中国发展阶段和发展规律的认识，产生了一个重大的飞跃，同时对我们规划编制工作也提出了更高的要求。我有幸参加这次规划的编制，的确是一种重要的人生经历，非常有意义。
二是规划编制是对某一领域、某一行业发展的高度综合，实际上是描绘了本领域、本行业全面和长远的发展蓝图，参与其中对提升自己的业务水平和工作能力大有裨益。现状有什么问题，历史上有什么教训，先进地区有什么经验，下一步发展确立什么指导思想和奋斗目标，还要推出什么重大举措，所有这一切，都可以比较充分地检验我们的认识水平和谋划能力。所以，这样的机会很难得。我希望所有能参与规划编制工作的研究者、规划人，一定要抓住这一重要机遇，好好地在工作中完善提升自己，并为我们共同的规划事业做出应有的贡献！
答：与以往规划相比，“十一五”规划的背景和要求都发生了极其深刻的变化，大致有以下一些新的动态。
（一）两大理论与两大战略：有机结合
在国家层面，一个十分重要的动向，就是中央在强调树立和落实科学发展观的同时，特别强调构建社会主义和谐社会。我觉得这两大理论十分重要，具有旗帜性的意义。同时，它也是最重要的两大规划理念，将对规划编制工作产生重大而深远的影响。
在浙江省委、省政府层面，非常强调中央的这两大理论与浙江省两个战略之间的有机联系。一方面，实施“八八战略”，就是科学发展观在浙江的具体实践，或者说“八八战略”是科学发展观与现阶段浙江发展实际相结合的产物。另一方面，建设“平安浙江”，就是构建社会主义和谐社会在浙江的具体实践，或者说“平安浙江”是构建社会主义和谐社会与现阶段浙江发展实际相结合的产物。当然，浙江省委十一届四次全会提出的“八八战略”，六次全会提出的“平安浙江”，其内涵都会根据形势的发展做一些新的补充。
（二）中央对浙江发展的新要求：走在前列
2005年2月25日，胡锦涛总书记听取了浙江省委的工作汇报，接着，又参加了同年3月6日全国人大浙江省代表团的讨论。胡总书记先后发表了两次重要讲话，主要的精神浓缩起来就是要求浙江省的发展要在全国“走在前列”。具体展开，就是“一大三小”。“一大”，就是在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设进程中，浙江要继续走在前列;“三小”，就是在树立和落实科学发展观方面要走在前列，在構建社会主义和谐社会方面要走在前列，在加强党的先进性建设方面要走在前列。浙江省搞的先进性教育活动，非常强调要增强“走在前列”的意识。这个意识也是跟“十一五”规划直接相关联的。当然，不仅要“走在前列”，还要“干在实处”，达到前列的目标还是要靠脚踏实地的“实干”，浙江省委是把这两句话连在一起提的。
（三）浙江发展的新命题：转型创新
发展模式转型这一命题，最早是2004年9月，时任浙江省省长吕祖善在省政府党组务虚会上提出来的。之后，吕省长在一次浙江大学与全省市县的合作峰会上，又比较系统地阐述了“十一五”乃至今后更长的一个时期，推动浙江省发展模式全面转型的内涵、要求、途径和工作重点。到目前为止，他提出的这个命题的架构，可以初步概括为“一大四小”。“一大”即发展模式的全面转型，“四小”是经济增长方式由外延粗放，向内涵集约转型;经济体制由初级的传统市场经济，向更为开放的现代市场经济转型;社会结构由有所失衡、城乡分割，向更为和谐、城乡一体转型，以及政府自身的转型，包括政府职能的转变和政府管理的创新。
到目前为止，“转型”和“创新”是浙江省“十一五”规划编制工作中出现频率最高、最具带动性的两个词汇，也是浙江省“十一五”规划认真研究和把握的内容。浙江下一步的可持续发展，不转型、不创新是没有出路的。“十一五”期间，浙江发展模式转型亟须真正地破题并切实有所作为。当然，发展模式的转型也是一个长期的过程，不可能一蹴而就。
问：您是如何把控“十一五”专项规划编制各项工作推进的？
答：“十一五”是浙江省经济社会发展的转型期，也是规划编制理念和方法的创新期。结合国家和浙江省委、省政府的要求，浙江省专项规划的编制工作，努力做到了“四个体现”。
（一）专项规划要体现规划功能的新定位
“十一五”规划的总体定位是三句话。第一句，规划是政府履行职能的依据之一。法律是政府行政的基本依据，但是法律比较概括，比较抽象，不可能包罗政府的具体职能。比如说经济发展、社会进步、政策引领、重大项目，等等，都是法律难以具体涉及的，而规划就可以起到这个作用。所以，制定和执行规划是政府的重要职责之一。
第二句，规划也是引导社会行为的准则。现在规范社会行为的准则一个是法律，一个是道德。但是实际上，规划也是一个很重要的因素。因为规划里面有很多导向性的表述，还有一些是约束性的表述，提示市场主体最好去做什么，最好不要去做什么，这也是在引导社会行为。
第三句，规划是政府组织牵头制定的，也是管政府的。规划编制的过程，是一个社会各界达成共识，最后上升为政府决策的过程。这个拟议中的决策一旦形成并经权力机关审议批准发布以后，市场主体和政府部门都要遵循。规划既是引导市场主体的，也是约束政府部门的。我们既要依法行政，又要依规办事。
（二）专项规划要体现与规划体系的有机衔接
规划是一个完整的体系。要发挥规划的综合效应，避免各项规划的错位和冲突，就必须加强规划的有机衔接。
一是具体编制过程中的纵向衔接。现在纵向衔接一般都做得比较好，如国家发改委对省发改委有工作的部署，国家教育部对省教育厅也有通盘的安排。作为自上而下的贯彻，大家做得都还能够比较到位。但是，总结基层的经验，听取下级的意见，反过来完善我们省一级的规划编制，这个衔接还要加强。
二是具体编制过程中的横向衔接。现在部门之间、地区之间横向的衔接比以前加强多了，但是还远远不够。现在各部门、各地区的工作，谁都不要有“包打天下”的想法。要意识到谁也代替不了谁，谁也离不开谁。
三是规划定位和内容的有机衔接。专项规划的功能定位，应该把它放到整个规划体系当中来看待。根据浙政办〔2004〕120号文件，浙江省“十一五”规划体系总体上分为三个层次：第一个层次是国民经济和社会发展总体规划，第二个层次是区域规划，第三个层次是专项规划。专项规划里面又有三个小层次：第一个是重点专项规划，第二个是主要专项规划，第三个是少量确有必要编制的子规划。 在这个体系当中，专项规划既要体现出总体规划对其的指导和引领，又要加强与区域规划的有效衔接。总体规划是一个大平台，要体现浙江省委、省政府的战略决策和总体部署，要汇总各种研究成果，是整个规划体系的“龙头”。区域规划是一种综合性、大尺度的空间规划。专项规划要加强空间布局方面的内容，并与对应的区域规划相衔接。专项规划确定的发展目标必须尽可能地和特定的空间区块结合起来。专项规划拟实施的项目一定要“落地”，不能成为“空中楼阁”。
（三）专项规划编制要体现规范有序
我们所编制的是政府在其行政管辖权范围之内有效实施其行政管理的规划。尽管是专项规划，也要体现行政管理的效能和效率。因此，绝对不是哪一个专项规划自己编完、自己发布或者说是“自拉自唱”一通就算完事了，需要纳入规划有效的编制管理和规范的审批发布程序。
从规划编制的基本程序来说，主要包括七个环节：规划立项、前期调研、起草、论证、衔接审核、审批、发布，七个环节环环相扣，是一个完整的工作链条。当然，这一划分在实际工作中有时也是相对的，比如调研、起草、论证、审核这几个环节，就有可能是互相交叉的。现在都比较重视审批发布，但是实际上更重要的是规划的编制过程，它决定着规划文本的质量。
在专项规划编制的过程中，规划之间有一些落差和争议我觉得都很正常。规划与规划之间肯定有交叉的内容，要做到衔接而不打架，关键是要把层次拉开。比如说总体规划，能够不讲交通、不讲水利吗？肯定都要讲，但是总体规划讲的是更宏观的层次。而水利、交通的专项规划，讲得就会比较具体，两者衔接好，就不打架了。同一个层面同一领域的表述，你一个说法，我一个说法，“一人一把号，各吹各的调”，那是不行的。我们需要的是和谐的交响乐，而不是不着调的杂音。“和谐”这个词，就是从中国古典音乐的“谐调”引申而来的。像“黑鸭子组合”唱的那个和声，我们觉得有厚度、很好听，就是因为她们把层次给拉开了，同时又很和谐。如果是同一个层面的同一个问题，各部门的表述却不一样，那就会造成所谓的“政出多门”，使基层政府和市场主体无所适从。防止专项规划打架，我们还是有一个基础的，那就是机构的“三定”方案。你编制的规划内容如果离“三定”方案所确定的职能差距很大，最后成了“彼可取而代之”，那就不尽妥当了。到目前为止，“三定”方案还是一条基准线。
（四）专项规划要体现“实”和“深”
顾名思义，专项规划一定要体现“专”，“专”了才能“实”，也才能“深”。这是专项规划在整个规划体系中的一个基本定位。大家知道，总体规划像《政府工作报告》那样，要“面面俱到”。但专项规划这么做就大可不必。它完全可以发挥相对的“比较优势”，集中精力解决某一特定领域里的问题。每一个时期的规划，都有当时最迫切、最突出的问题。我们搞规划，就是要针对这些最主要的问题。好比在“十五”期间，我们的教育事业最需要解决的是什么问题？就是高等教育严重短缺。现在情况变了，这五年高等教育的规模，可以说是实现了一个大跨越。
再比如在“十一五”规划编制过程中，我们重新审视了现阶段的发展状况。我们首先要搞清楚，现在到底是要解决哪几个最突出的问题，然后通过调查研究，追根溯源，找出对策。以往的规划往往只是描绘了宏伟蓝图，但空间支撑、政策支撑等方面的内容相对比较薄弱。为了增强可操作性，专项规划在提出本领域的指导思想、目标任务以外，还要研究发展的空间布局、重大项目安排以及必要的扶持政策。这样一来，专项规划就可能搞得比较实、比较深，而非一般的泛泛之论了。
专项规划要做到“实”和“深”，就必须加强调查研究。对调查研究的把握，我觉得不应该拘泥于原来传统的理解，而应该是广义的，也就是“开门编规划”。比如说，省教育厅走到基层去听取意见，又在长三角地区范围内进行横向交流;又比如說，出来规划蓝本以后广泛征求专家学者、社会各界的意见和建议。社会的反映，我们可以通过网络来获取;专家的宏论，我们可以邀请他们来座谈;另外还可以听取基层的呼声，下到市、县，甚至乡镇，去感受各方面的想法。我觉得这些都属于广义的调查研究工作。我们一定要注意，我们编的专项规划，不是我们本部门的规划，更不是我们本级的部门规划，而是全省的这项事业的规划。所以像省教育厅这样来加强调查研究，加强开门编规划的工作，我觉得是非常好的。
而且我们也要注意，调查研究恐怕是贯穿于我们专项规划编制全过程的一件事，而不是说一开始我们搞了调研，回来以后就闷头编写。我们一开始当然要调研，最后形成文本的时候还得调研，我看一直到最后报送之前，或者说只要没有批复下来，都是一个不断调研、不断完善的过程。
问：党的十六大报告指出，21世纪头20年是我国必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。“十一五”规划是十六大之后制定的第一个五年规划，您认为“十一五”有什么“特别之处”？
答：一是与历史上的五年规划相比，“十一五”规划确实是一个重大的转变，其标志就是科学发展观和社会和谐论的提出。它表明党中央对中国发展阶段和发展规律的认识，产生了一个重大的飞跃，同时对我们规划编制工作也提出了更高的要求。我有幸参加这次规划的编制，的确是一种重要的人生经历，非常有意义。
二是规划编制是对某一领域、某一行业发展的高度综合，实际上是描绘了本领域、本行业全面和长远的发展蓝图，参与其中对提升自己的业务水平和工作能力大有裨益。现状有什么问题，历史上有什么教训，先进地区有什么经验，下一步发展确立什么指导思想和奋斗目标，还要推出什么重大举措，所有这一切，都可以比较充分地检验我们的认识水平和谋划能力。所以，这样的机会很难得。我希望所有能参与规划编制工作的研究者、规划人，一定要抓住这一重要机遇，好好地在工作中完善提升自己，并为我们共同的规划事业做出应有的贡献！