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一、高校内部控制制度含义与目标
高校内部控制制度是高校为了保证各项业务活动的有效进行，保护资产的安全完整和有效运用，防止、发现和纠正错误、舞弊与欺诈行为，保证会计信息和其他相关信息的真实、完整，控制各种风险，提高高校管理水平和效益，为实现高校管理目标而制定并实施的一系列控制方法、措施和程序的总称。它是一个能实现自我检查、自我调整和自我制约的系统。高校内部控制不仅是会计系统的内部控制，而且是对整个高校管理体制和管理框架的控制。根据《企业内部控制基本规范》，高校内部控制应当达到以下基本目标：
（一）促进管理信息质量真实可靠 可靠信息报告能够为高校管理者提供适合其既定目的准确而完整的信息，支持管理者进行科学决策、引导资源合理配置、提高管理水平、推动合理分配。
（二）维护资产安全完整 堵塞漏洞、消除隐患，防止并及时发现、纠正错误及舞弊行为，保护高校资产的安全。
（三）促进法律法规有效遵循以及发展战略的实现 要按照法律法规的要求，明确应该做什么，不应该做什么的行为规范，使教职工遵纪守法，努力工作，保证教学科研等各项工作的有序进行，提高学校的知名度和竞争力，促进高校发展战略的实现。
（四）保证高校能及时发现风险并控制风险 高校应在筹资和投资等各个环节采取必要的措施防范风险，以增强高校适应环境的应变能及抵抗风险的能力，这是内部控制的重要环节。
（五）促进对高等教育成本的合理层次划分，建立科学的教育成本分担机制 根据“谁受益、谁付费”的教育收费机制，健全的内部控制促进教育成本在个人、社会和国家之间的合理分配，保证高等教育教学、科研和社会服务三大职能实现的最大化。
二、高校内部控制中存在的问题
目前，高校内部控制存在的问题主要表现在以下几个方面：
（一）内部控制观念比较淡漠 现行的高等学校会计制度以收付实现制为会计核算基础，不适合成本计算的需要，不注重反映教育成本和办学的经济效益，导致高校普遍存在内部控制观念淡薄的现象。高校管理者缺乏内部控制管理理念，对学校内部控制建设认识不足、重视不够，忽视内部控制制度建设和实施。
（二）没有建立起一套有效的风险控制系统 当前，高校资金需求量大，筹资渠道多样化，致使经济业务日趋复杂化，给我国高校的经营带来了许多风险。随着银校合作的开展，高校贷款投资学校建设，高校的债务沉重，存在巨大的债务风险。据不完全统计，截止2008年底高校向银行贷款总量已达到4500亿元。而绝大多数高校的还贷能力有限，一些高校连债务利息都无法偿还，有些高校迫于还贷压力连续数月冻结财务报销，暂停教师对外交流和科研项目经费，严重影响了高校的发展。另外一方面，部分高校盲目对外投资，或者违规投资，使得投资风险有增无减。据不完全统计，高校进行的对外投资坏账率达60%。
（三）内部控制的对象与范围不够恰当和全面 高校内部普遍认为内部控制是财务部门和财会人员的事情，控制的对象也是财会人员。学校对财务部门强调服务的多，要求监督、控制的少。这些使财会人员很难实施强有力的内部控制。在内部控制范围上，一般比较重视对纳入校级预算资金的控制，而对创收收入和科研经费等的控制则难度更大，常常表现为控制不严，监督不力。对重大投资、资产处置、资金调度和其它重要经济业务事项的决策缺乏集体控制机制。
（四）固定资产管理内部控制制度薄弱 固定资产内部控制主要在采购、日常管理、报废处置等环节。许多高校将主要精力放在采购工作环节上，很少关注设备的使用状况，使设备管理成为内部控制的薄弱环节。在固定资产采购环节，很多高校都采取了政府采购模式，招标管理制度比较完善。在固定资产报废处置时，只需报财务部门和审计部门书面会签，很少有财务部门和审计部门到现场勘验核实，内部控制漏洞明显。
（五）合同的订立及管理内部控制制度缺失 许多高校对经济合同管理的重要性及可能隐含的风险认识不足，对各类经济合同没有制定统一的规范。高校经济合同管理存在的主要问题：一是没有建立订立合同和管理合同的内部控制制度；二是没有按照有关规章制度对合同实行归口管理，擅自对外签订合同；三是合同的文本不规范；四是印章的使用权限不明确，有的甚至未经批准私刻公章。
（六）内部控制的监控力度不够 高校内部职能部门的设计没有考虑到不相容业务的分离和内部牵制的形成；职能部门人员配置不当，业务交叉过杂，有关人员兼职过多，职责不明；会计的审核和稽核流于形式。目前多数高校虽已建立内部审计机构，但审计制度不健全，缺乏独立性，对学校财务工作审计的力度不大、威信不高，内部审计工作在制度化、经常化上做得不够，使审计工作流于形式。
三、高校内部控制完善对策
完善高校内部控制的对策具体如下：
（一）增强高校内部控制观念 财政部等五部委联合发出通知，从2009年7月起在上市公司中全面推广、执行企业内部控制有关规范和文件，包括企业内部控制《基本规范》，《应用指引——具体规范》等。高校应参照、借鉴企业内部控制基本规范，结合实际情况，增强高校内部控制观念，重视内部控制工作，安排专门机构或者专门人员具体负责内部控制制度的建立和执行情况的监督检查，确保内部控制的贯彻实施。高校改革的不断深化不仅要求对国内已有的内部控制理论进行总结，还要求学习和理解国际上的内部控制先进理论，汲取其精华。同时，对国内外内部控制的实际执行情况进行调研，广泛征求意见，建立健全其他具体的内部控制规范及相关操作规范，从而形成一个较完整的内部控制规范体系。高校要将内部控制理念作为学校的组织文化理念，在各级管理层和员工中广泛宣传。加强部门间的信息沟通，提高管理信息质量，使管理信息在各管理层级之间及时传递，以进一步增强高校的内部控制观念。
（二）建立风险控制系统，加强风险防范与监控 高校必须加强风险意识，建立一套有效的风险控制系统。风险控制就是要求高校各级领导树立风险意识，针对各个风险控制点，建立有效的风险管理系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险投资、风险报告等措施，对高校风险进行全面防范和控制。目前我国高校所面临的主要风险为债务风险，各高校应高度重视加强贷款的科学计算与财务分析，制定防范风险措施。贷款前，对贷款资金的使用要多方比较，反复论证，充分考虑各方面因素及具体效益，测定贷款风险度。贷款后，制定还款计划，落实还款资金来源和各种充分保障措施。只有这样，高校才能对财务风险进行控制，保证有一个合理的资金结构，维持适当的负债水平，使得贷款能为学校发展注入新的资金活力，提高办学实力。对于规避投资风险，重点是抓好投资的可行性分析，并根据项目和金额的大小确定审批权限，对投资过程中可能出现的负面因素应制定应对预案，建立完善的投资分析制。
（三）明确内部控制对象与范围 内部控制应当贯穿高校决策、执行和监督的全过程，覆盖高校及其校办产业、后勤实体等的各种业务和事项，将财政性经费和包括创收经费等在内的预算外经费都统一纳入到内部控制的范畴中来，制定较为全面的内部控制措施。对重大投资、资产处置、资金调度和其它重要经济业务事项的决策和执行制约程序应当明确。单位内部管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。对于每项业务，均建立严密的控制程序，并找准关键控制点。各项业务，在财务审批上实行经手人、单位和部门负责人、财务人员、主管财务的校（院）领导会签制度，个人不能决定大额度资金的使用，凡是没有会签的票据一律不准入账等，规范教育资金管理和使用。审批制度是强化内部控制不可缺少的核心措施。财务收支授权审批制度应包括财务收支审批人员和审批权限，财务收支审批程序、财务收支审批人员责任以及非常重要的货币资金支付业务的规定程序，支付申请、支付审批、支付复核、支付优化内部组织架构，科学划分各管理部门的权限和职责。
（四）完善固定资产管理内部控制 一是建立设备采购论证和评估机制，由不同机构分别执行采购论证和仪器价值评估职能；二是建章立制，实现固定资产管理的制度化管理。高校要根据自身的实际，严格固定资产管理制度，落实资产登记、保管、核算、出借、报废等制度；三是采取有效的奖惩措施，提高固定资产使用效益。对各部门的闲置设备，无偿收回，对该部门下一年的设备经费进行控制和压缩；对购进一年以上尚未正式使用的大型仪器设备，要追究主要负责人的责任，并根据实际需要重新做出调整；对使用效益好且还有购置需要的，给予财政经费和政策上的支持。积极探索建立大型设备网络管理系统，提高仪器设备使用的开放性。
（五）建立与完善经济合同内部控制 高校应建立和完善经济合同归口管理制度和经济合同订立授权制度，将重大经济合同的复核纳入学校法律顾问机构的职责，加强对合同印章的管理，严防合同欺诈。
（六）加强高校内部审计力度 从学校的整体管理框架来说，内部审计制度是贯彻内部控制的有效手段，高校管理层应高度重视内部审计工作，完善内部审计制度。高校审计部门应深入了解学校内部工作情况，熟悉本校特点，参与从规划制定、经费安排、资金筹集到招生、就业、教学、科研等具体方面的内部控制，从三方面进行有效监督：一是内部控制是否严密有效，能够防治、发现和更正可能出现的差错和舞弊；二是内部控制措施是否一贯有效执行、由谁执行等；三是对内部控制的完整性、合理性、有效性进行分析和价值评定，提高内部控制水平，促进高等教育事业快速与健康发展。
参考文献：
［1］赵明等：《高校内部控制》，中国社会科学出版社2006年版。
（编辑 向玉章）
高校内部控制制度是高校为了保证各项业务活动的有效进行，保护资产的安全完整和有效运用，防止、发现和纠正错误、舞弊与欺诈行为，保证会计信息和其他相关信息的真实、完整，控制各种风险，提高高校管理水平和效益，为实现高校管理目标而制定并实施的一系列控制方法、措施和程序的总称。它是一个能实现自我检查、自我调整和自我制约的系统。高校内部控制不仅是会计系统的内部控制，而且是对整个高校管理体制和管理框架的控制。根据《企业内部控制基本规范》，高校内部控制应当达到以下基本目标：
（一）促进管理信息质量真实可靠 可靠信息报告能够为高校管理者提供适合其既定目的准确而完整的信息，支持管理者进行科学决策、引导资源合理配置、提高管理水平、推动合理分配。
（二）维护资产安全完整 堵塞漏洞、消除隐患，防止并及时发现、纠正错误及舞弊行为，保护高校资产的安全。
（三）促进法律法规有效遵循以及发展战略的实现 要按照法律法规的要求，明确应该做什么，不应该做什么的行为规范，使教职工遵纪守法，努力工作，保证教学科研等各项工作的有序进行，提高学校的知名度和竞争力，促进高校发展战略的实现。
（四）保证高校能及时发现风险并控制风险 高校应在筹资和投资等各个环节采取必要的措施防范风险，以增强高校适应环境的应变能及抵抗风险的能力，这是内部控制的重要环节。
（五）促进对高等教育成本的合理层次划分，建立科学的教育成本分担机制 根据“谁受益、谁付费”的教育收费机制，健全的内部控制促进教育成本在个人、社会和国家之间的合理分配，保证高等教育教学、科研和社会服务三大职能实现的最大化。
二、高校内部控制中存在的问题
目前，高校内部控制存在的问题主要表现在以下几个方面：
（一）内部控制观念比较淡漠 现行的高等学校会计制度以收付实现制为会计核算基础，不适合成本计算的需要，不注重反映教育成本和办学的经济效益，导致高校普遍存在内部控制观念淡薄的现象。高校管理者缺乏内部控制管理理念，对学校内部控制建设认识不足、重视不够，忽视内部控制制度建设和实施。
（二）没有建立起一套有效的风险控制系统 当前，高校资金需求量大，筹资渠道多样化，致使经济业务日趋复杂化，给我国高校的经营带来了许多风险。随着银校合作的开展，高校贷款投资学校建设，高校的债务沉重，存在巨大的债务风险。据不完全统计，截止2008年底高校向银行贷款总量已达到4500亿元。而绝大多数高校的还贷能力有限，一些高校连债务利息都无法偿还，有些高校迫于还贷压力连续数月冻结财务报销，暂停教师对外交流和科研项目经费，严重影响了高校的发展。另外一方面，部分高校盲目对外投资，或者违规投资，使得投资风险有增无减。据不完全统计，高校进行的对外投资坏账率达60%。
（三）内部控制的对象与范围不够恰当和全面 高校内部普遍认为内部控制是财务部门和财会人员的事情，控制的对象也是财会人员。学校对财务部门强调服务的多，要求监督、控制的少。这些使财会人员很难实施强有力的内部控制。在内部控制范围上，一般比较重视对纳入校级预算资金的控制，而对创收收入和科研经费等的控制则难度更大，常常表现为控制不严，监督不力。对重大投资、资产处置、资金调度和其它重要经济业务事项的决策缺乏集体控制机制。
（四）固定资产管理内部控制制度薄弱 固定资产内部控制主要在采购、日常管理、报废处置等环节。许多高校将主要精力放在采购工作环节上，很少关注设备的使用状况，使设备管理成为内部控制的薄弱环节。在固定资产采购环节，很多高校都采取了政府采购模式，招标管理制度比较完善。在固定资产报废处置时，只需报财务部门和审计部门书面会签，很少有财务部门和审计部门到现场勘验核实，内部控制漏洞明显。
（五）合同的订立及管理内部控制制度缺失 许多高校对经济合同管理的重要性及可能隐含的风险认识不足，对各类经济合同没有制定统一的规范。高校经济合同管理存在的主要问题：一是没有建立订立合同和管理合同的内部控制制度；二是没有按照有关规章制度对合同实行归口管理，擅自对外签订合同；三是合同的文本不规范；四是印章的使用权限不明确，有的甚至未经批准私刻公章。
（六）内部控制的监控力度不够 高校内部职能部门的设计没有考虑到不相容业务的分离和内部牵制的形成；职能部门人员配置不当，业务交叉过杂，有关人员兼职过多，职责不明；会计的审核和稽核流于形式。目前多数高校虽已建立内部审计机构，但审计制度不健全，缺乏独立性，对学校财务工作审计的力度不大、威信不高，内部审计工作在制度化、经常化上做得不够，使审计工作流于形式。
三、高校内部控制完善对策
完善高校内部控制的对策具体如下：
（一）增强高校内部控制观念 财政部等五部委联合发出通知，从2009年7月起在上市公司中全面推广、执行企业内部控制有关规范和文件，包括企业内部控制《基本规范》，《应用指引——具体规范》等。高校应参照、借鉴企业内部控制基本规范，结合实际情况，增强高校内部控制观念，重视内部控制工作，安排专门机构或者专门人员具体负责内部控制制度的建立和执行情况的监督检查，确保内部控制的贯彻实施。高校改革的不断深化不仅要求对国内已有的内部控制理论进行总结，还要求学习和理解国际上的内部控制先进理论，汲取其精华。同时，对国内外内部控制的实际执行情况进行调研，广泛征求意见，建立健全其他具体的内部控制规范及相关操作规范，从而形成一个较完整的内部控制规范体系。高校要将内部控制理念作为学校的组织文化理念，在各级管理层和员工中广泛宣传。加强部门间的信息沟通，提高管理信息质量，使管理信息在各管理层级之间及时传递，以进一步增强高校的内部控制观念。
（二）建立风险控制系统，加强风险防范与监控 高校必须加强风险意识，建立一套有效的风险控制系统。风险控制就是要求高校各级领导树立风险意识，针对各个风险控制点，建立有效的风险管理系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险投资、风险报告等措施，对高校风险进行全面防范和控制。目前我国高校所面临的主要风险为债务风险，各高校应高度重视加强贷款的科学计算与财务分析，制定防范风险措施。贷款前，对贷款资金的使用要多方比较，反复论证，充分考虑各方面因素及具体效益，测定贷款风险度。贷款后，制定还款计划，落实还款资金来源和各种充分保障措施。只有这样，高校才能对财务风险进行控制，保证有一个合理的资金结构，维持适当的负债水平，使得贷款能为学校发展注入新的资金活力，提高办学实力。对于规避投资风险，重点是抓好投资的可行性分析，并根据项目和金额的大小确定审批权限，对投资过程中可能出现的负面因素应制定应对预案，建立完善的投资分析制。
（三）明确内部控制对象与范围 内部控制应当贯穿高校决策、执行和监督的全过程，覆盖高校及其校办产业、后勤实体等的各种业务和事项，将财政性经费和包括创收经费等在内的预算外经费都统一纳入到内部控制的范畴中来，制定较为全面的内部控制措施。对重大投资、资产处置、资金调度和其它重要经济业务事项的决策和执行制约程序应当明确。单位内部管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。对于每项业务，均建立严密的控制程序，并找准关键控制点。各项业务，在财务审批上实行经手人、单位和部门负责人、财务人员、主管财务的校（院）领导会签制度，个人不能决定大额度资金的使用，凡是没有会签的票据一律不准入账等，规范教育资金管理和使用。审批制度是强化内部控制不可缺少的核心措施。财务收支授权审批制度应包括财务收支审批人员和审批权限，财务收支审批程序、财务收支审批人员责任以及非常重要的货币资金支付业务的规定程序，支付申请、支付审批、支付复核、支付优化内部组织架构，科学划分各管理部门的权限和职责。
（四）完善固定资产管理内部控制 一是建立设备采购论证和评估机制，由不同机构分别执行采购论证和仪器价值评估职能；二是建章立制，实现固定资产管理的制度化管理。高校要根据自身的实际，严格固定资产管理制度，落实资产登记、保管、核算、出借、报废等制度；三是采取有效的奖惩措施，提高固定资产使用效益。对各部门的闲置设备，无偿收回，对该部门下一年的设备经费进行控制和压缩；对购进一年以上尚未正式使用的大型仪器设备，要追究主要负责人的责任，并根据实际需要重新做出调整；对使用效益好且还有购置需要的，给予财政经费和政策上的支持。积极探索建立大型设备网络管理系统，提高仪器设备使用的开放性。
（五）建立与完善经济合同内部控制 高校应建立和完善经济合同归口管理制度和经济合同订立授权制度，将重大经济合同的复核纳入学校法律顾问机构的职责，加强对合同印章的管理，严防合同欺诈。
（六）加强高校内部审计力度 从学校的整体管理框架来说，内部审计制度是贯彻内部控制的有效手段，高校管理层应高度重视内部审计工作，完善内部审计制度。高校审计部门应深入了解学校内部工作情况，熟悉本校特点，参与从规划制定、经费安排、资金筹集到招生、就业、教学、科研等具体方面的内部控制，从三方面进行有效监督：一是内部控制是否严密有效，能够防治、发现和更正可能出现的差错和舞弊；二是内部控制措施是否一贯有效执行、由谁执行等；三是对内部控制的完整性、合理性、有效性进行分析和价值评定，提高内部控制水平，促进高等教育事业快速与健康发展。
参考文献：
［1］赵明等：《高校内部控制》，中国社会科学出版社2006年版。
（编辑 向玉章）