论文部分内容阅读
摘 要：城乡一体化强调城乡互动、协同发展。土地开发与整理是现阶段合理利用土地资源，切实保护耕地资源的有效途径，搞好土地权属管理，保障农民利益，确保开发整理后土地的有效利用是巩固开发整理成果的必然要求。
关键词：城乡一体化；土地管理
城乡一体化建设的关键是解决好“三农”问题，而土地问题又是解决“三农”问题的核心。为了真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，必须有序推进农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产，使农村土地由潜在的社会财富升华为统筹城乡发展。
一、农村土地问题的原因及寻求解决的途径
当前，与中国将近一半人口的农民利益息息相关的农村土地制度问题尚未完全解决，农民的土地和宅基地资产无法变成可以流动的资本，这既使继续务农的农村居民的利益受到损害，也给转向务工、务商的新城市居民安家立业增加了困难。
（一）农村单户经营规模小，经营所得少。虽然一些农民成为城市居民，但他们让出的土地再次被集体经济组织成员均分，土地规模经营依然小，土地零碎，流转价值低。可寻求的解决途径：通过稳定土地产权关系，消除产权的模糊性和不确定性，积极促进土地流转，使土地资源适当集中在具有生产优势的农民手中。
（二）土地经营模式呈现较强的封闭性。农民、土地、经济福利和政治权利被紧紧捆绑一起，集体外部人很难进入其中，土地资源配置效益低。可寻求的解决途径：开放土地经营模式，减轻甚至解除特殊福利、政治权利和身份对土地的依附，使土地作为生产资源进行市场最优配置并作为生活保障。
（三）农业技术水平低，农产品质低价低。青壮年农民普遍外出打工，留守的劳动力难以承担生产技术的任务。可寻求的解决途径：培养现代农业经营人才，加强农业技术服务，对农业生产者设立技术准入“门槛”。
（四）政府对农村基础设施、公共事业投入不足，农民人均产值低、拥有城市居民所没有的土地和宅基地作为生活保障。可寻求的解决途径：加大政府投入，完善小城镇基础设施，鼓励农民集中居住在小城镇，加快发展二、三产业。
二、城乡一体化建设中土地管理问题分析
（一）城乡一体化建设中土地开发整理后的土地质量低，没有实现真正意义上的“占补平衡”。《土地管理法》在确立占补平衡制度时，对补充耕地的质量要求作出了，明确规定：占补平衡必须由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但是，不少开发整理项目为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充，以满足建设项目占用耕地审批的需要，对补充耕地的质量往往只停留在几个简单的数字上，项目质量不符合要求，开发出的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，甚至一边开发整理一边抛荒。这不仅没有实现真正意义上的“耕地占补平衡”，而且造成了资源的破坏和开发资金的浪费。
（二）城乡一体化建设中土地管理过程中以牺牲长远的整体利益来换取近期的局部利益。土地开发整理投资周期长、投资金额大，一些地方急功近利，追求当年开荒、当年收益而不顾被开发区域的小气候环境、土壤环境和土质水文环境，对后备资源的开发没有充分考虑生态环境的适应性。这边退耕还林，那边毁林开荒；这里退耕种草，那里毁果园开发的怪现象，或者在土地整理项目中只重视田块的方整，而忽视对河流、丘陵地等生态景观的规划，其结果是短期得益，随着时间的推移小区域环境的恶化将逐步显现，致使所开发的土地再一次荒芜。
（三）城乡一体化建设中土地管理专业队伍素质不高。土地开发与管理是一项复杂的系统工程，它涉及诸如：农业工程、林业工程、环境工程、机械土方工程、建筑工程、农田水利工程、道路桥梁工程、农业设施工程等众多分项工程，具有跨行业、多学科和多技术的特点。
（四）开发城乡一体化建设中土地管理的投资主体较为单一。对于土地开发整理，应当尊重市场经济规律。目前，政府的投资存土地开发整理工作中发挥了重要的导向作用，发挥了主渠道作用。政府的投资主要来源于包括新增建设用地土地有偿使用费、上地开垦费、农业重点发展基金等等。但是，单靠政府的力量，难以包揽土地开发整理所需的资金。
三、加强城乡一体化建设中土地管理工作的对策
（一）土地开发管理要适应经济结构调整和切实增加农民的收入为前提。土地开发整理要与当地农村经济的发展结合起来，与发展高效农业、生态农业、特色农业结合起来，与增加农民的收入结合起来，成为农村经济和农民收入的增长点。土地开发整理的指导思想、管理政策与规划设计上，要从增加和建造高质量耕地与农用地出发，立足干服务现代农业，服务农业规模经营，服务提高农业质量和综合经济效益，只有这样，土地开发整理才真正具有生命力。
（二）土地开发规划应充分考虑保护生态环境。土地开发规划要与土地利用总体规划、城乡建设规划、水利工程规划、林业规划、小流域治理规划结合起来。实行生态型土地开发整理，搞好必须的农田基本建设和基础设施建设，适应农业产业化、现代化的发展趋势，使其融合于现有农地与社区景观中，构成和谐的统一整体，做到既增加耕地，又不破坏环境。实现经济效益、资源、环境三者有机地统一。
（三）土地开发投资主体多元化，要体现公益性和有偿性。土地开发与管理是一项系统工程，除政府投资外，必须拓宽渠道。从社会各方面筹集资金，建立高效的、市场化的筹资机制。从投资主体多元化看，筹资机制的核心问题就是效益问题。各种经济组织、企业和个人参与土地整理，其根本原因就是土地整理的后续产业有非常好的效益和非常高的回报，因此，土地开发整理中社会性投资必须体现自愿和有偿的原则。在社会主义市场经济条件下，土地整理体现政府行为的性质，兼顾市场选择，要从中找到政府行为和市场选择的结合点。政府的目的是增地，企业的目的是增效，个人的目的是增收，尽管角度不同，出发点不一样，但都以土地为对象，这就是政府、企业和个人三者的结合点。要围绕这个结合点，建立良性机制，政府投资体现公益性，企业、个人投资体现有偿性。 （四）尽快建立土地管理专业技术队伍的资质准入制度。土地开发与管理是一项技术性较强的业务工作，要求从业者具备较高的综合业务素质。当前土地开发整理专业技术队伍多为新手，素质不高，而一支高素质的队伍是保证高质量、高效益进行土地开发整理工作的必要条件。加强土地开发整理规划设计队伍建设，通过业务培提高从业人员的整体素质。通过新技术应用培训，提高土地开发整理规划与管理的科学性与先进性。建立土地开发整理规划设计单位、监理单位、施工单位的资质认证和考评制度，对其从业人员也需进行执业资格认定。只有具备相关资质的机构和个人才能承接项目。另外，还需建立一支训练有素的工程质量监督、工程施工和管理队伍，以保障土地开发整理工作科学有序地发展。
（五）完善农村产权制度，提供发展的基础性保障
一是完善农村产权制度。土地和宅基地有偿收归国家所有，农民的土地使用权和宅基地使用权归属于个人，有效期不受时间限制，可依法自由交易。农民仅代表一种职业，与户口不再有直接关系。二是政府给予放弃土地的农民和集体以高出一般水平的经济补偿，并为农民提供就业、教育和医疗等方面的优厚待遇。三是政府出面调整农业用地，使每一块待出售土地都具有一定规模。四是对新的农业生产者设立技术准入“门槛”，加强农业科技服务。五是积极支持公共事业发展，提高公共服务和社会福利水平。六是完善小城镇规划建设制度，提高小城镇建设水平。七是加快发展二、三产业，提高农业对二、三产业的带动力。八是建立适应市场经济需要的新型小城镇行政管理机制。
（六）着力推进土地利用及耕地保护制度改革
以科学发展观为统领，以保护资源为目标，统筹城乡土地利用，确保耕地保有量和基本田保护面积达到国家规定指标，探索、建立和完善既有利于保护耕地，又有利于切实保障高效服务、保障科学发展的新机制。
首先，探索保障科学发展新机制。一是严格土地利用规划管理。加快新一轮土地利用总体规划修编，统筹安排建设用地的数量、空间和开发利用时序，合理配置土地资源。二是创新土地利用计划管理。严格执行年度用地计划，按照土地用途管制要求，探索城市规划区内土地利用规划确定的非建设用地只征不转的适用范围。积极开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩工作。三是推进农村集体建设用地流转。强化监督管理，改革完善集体土地收益分配监管制度和非公益性集体建设用地使用权的融资模式，推进农村集体建设用地以多种方式依法合规流转，切实维护土地所有者、使用者的合法杖益。四是切实提高节约集约用地水平。逐步细化经营性基础设施用地有偿使用措施，严格执行供地标准，强化节约集约用地考核评价。科学制定完善不同地区工业用地地价标准。引导农民集中居住，优化农村集体建设用地布局，创新农民进城后宅基地及其住房管理方式。五是编制国土规划。以此作为土地利用总体规划、主体功能区规划、城镇建设规划以及各项规划在国土资源利用和国土空间布局等方面的基本依据。严格实施国土规划、土地利用总体规划和城乡总体规划等，建立土地利用规划许可制度和重点地区土地利用规划滚动修改机制。
其次，探索耕地保护新模式。一是落实耕地保护责任。强化讽控，严格监管，形成耕地保护共同责任机制；进一步完善耕地保护共同责任机制，确保耕地保有量和基本农田保护面积达到国家规定指标；加强执法监察，对违反土地管理规定的行政首长问责。二是积极开展土地开发整理。按照促进统筹城乡改革和社会主义新农村建设要求，扩大土地整理内涵，聚合各类资金，大力实施土地开发整理重大工程，拓展土地开发整理。三是丰富耕地保护内涵。探索建立耕地保护基金和分类分级的经济激励保护机制，突出农民在耕地保护中的主体地位，调动其耕地保护的积极性。
最后，探索关注民生新举措。坚持以人为本，合理确定征地补偿安置标准。深入贯彻《物权法》，完善征地补偿机制，建立健全被征地农民社会保险制度，落实社会保险资金，大力促进被征地农转非人员就业，保障其长远生计，维护被征地农村集体经济组织和农民的合法权益。
关键词：城乡一体化；土地管理
城乡一体化建设的关键是解决好“三农”问题，而土地问题又是解决“三农”问题的核心。为了真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，必须有序推进农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产，使农村土地由潜在的社会财富升华为统筹城乡发展。
一、农村土地问题的原因及寻求解决的途径
当前，与中国将近一半人口的农民利益息息相关的农村土地制度问题尚未完全解决，农民的土地和宅基地资产无法变成可以流动的资本，这既使继续务农的农村居民的利益受到损害，也给转向务工、务商的新城市居民安家立业增加了困难。
（一）农村单户经营规模小，经营所得少。虽然一些农民成为城市居民，但他们让出的土地再次被集体经济组织成员均分，土地规模经营依然小，土地零碎，流转价值低。可寻求的解决途径：通过稳定土地产权关系，消除产权的模糊性和不确定性，积极促进土地流转，使土地资源适当集中在具有生产优势的农民手中。
（二）土地经营模式呈现较强的封闭性。农民、土地、经济福利和政治权利被紧紧捆绑一起，集体外部人很难进入其中，土地资源配置效益低。可寻求的解决途径：开放土地经营模式，减轻甚至解除特殊福利、政治权利和身份对土地的依附，使土地作为生产资源进行市场最优配置并作为生活保障。
（三）农业技术水平低，农产品质低价低。青壮年农民普遍外出打工，留守的劳动力难以承担生产技术的任务。可寻求的解决途径：培养现代农业经营人才，加强农业技术服务，对农业生产者设立技术准入“门槛”。
（四）政府对农村基础设施、公共事业投入不足，农民人均产值低、拥有城市居民所没有的土地和宅基地作为生活保障。可寻求的解决途径：加大政府投入，完善小城镇基础设施，鼓励农民集中居住在小城镇，加快发展二、三产业。
二、城乡一体化建设中土地管理问题分析
（一）城乡一体化建设中土地开发整理后的土地质量低，没有实现真正意义上的“占补平衡”。《土地管理法》在确立占补平衡制度时，对补充耕地的质量要求作出了，明确规定：占补平衡必须由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但是，不少开发整理项目为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充，以满足建设项目占用耕地审批的需要，对补充耕地的质量往往只停留在几个简单的数字上，项目质量不符合要求，开发出的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，甚至一边开发整理一边抛荒。这不仅没有实现真正意义上的“耕地占补平衡”，而且造成了资源的破坏和开发资金的浪费。
（二）城乡一体化建设中土地管理过程中以牺牲长远的整体利益来换取近期的局部利益。土地开发整理投资周期长、投资金额大，一些地方急功近利，追求当年开荒、当年收益而不顾被开发区域的小气候环境、土壤环境和土质水文环境，对后备资源的开发没有充分考虑生态环境的适应性。这边退耕还林，那边毁林开荒；这里退耕种草，那里毁果园开发的怪现象，或者在土地整理项目中只重视田块的方整，而忽视对河流、丘陵地等生态景观的规划，其结果是短期得益，随着时间的推移小区域环境的恶化将逐步显现，致使所开发的土地再一次荒芜。
（三）城乡一体化建设中土地管理专业队伍素质不高。土地开发与管理是一项复杂的系统工程，它涉及诸如：农业工程、林业工程、环境工程、机械土方工程、建筑工程、农田水利工程、道路桥梁工程、农业设施工程等众多分项工程，具有跨行业、多学科和多技术的特点。
（四）开发城乡一体化建设中土地管理的投资主体较为单一。对于土地开发整理，应当尊重市场经济规律。目前，政府的投资存土地开发整理工作中发挥了重要的导向作用，发挥了主渠道作用。政府的投资主要来源于包括新增建设用地土地有偿使用费、上地开垦费、农业重点发展基金等等。但是，单靠政府的力量，难以包揽土地开发整理所需的资金。
三、加强城乡一体化建设中土地管理工作的对策
（一）土地开发管理要适应经济结构调整和切实增加农民的收入为前提。土地开发整理要与当地农村经济的发展结合起来，与发展高效农业、生态农业、特色农业结合起来，与增加农民的收入结合起来，成为农村经济和农民收入的增长点。土地开发整理的指导思想、管理政策与规划设计上，要从增加和建造高质量耕地与农用地出发，立足干服务现代农业，服务农业规模经营，服务提高农业质量和综合经济效益，只有这样，土地开发整理才真正具有生命力。
（二）土地开发规划应充分考虑保护生态环境。土地开发规划要与土地利用总体规划、城乡建设规划、水利工程规划、林业规划、小流域治理规划结合起来。实行生态型土地开发整理，搞好必须的农田基本建设和基础设施建设，适应农业产业化、现代化的发展趋势，使其融合于现有农地与社区景观中，构成和谐的统一整体，做到既增加耕地，又不破坏环境。实现经济效益、资源、环境三者有机地统一。
（三）土地开发投资主体多元化，要体现公益性和有偿性。土地开发与管理是一项系统工程，除政府投资外，必须拓宽渠道。从社会各方面筹集资金，建立高效的、市场化的筹资机制。从投资主体多元化看，筹资机制的核心问题就是效益问题。各种经济组织、企业和个人参与土地整理，其根本原因就是土地整理的后续产业有非常好的效益和非常高的回报，因此，土地开发整理中社会性投资必须体现自愿和有偿的原则。在社会主义市场经济条件下，土地整理体现政府行为的性质，兼顾市场选择，要从中找到政府行为和市场选择的结合点。政府的目的是增地，企业的目的是增效，个人的目的是增收，尽管角度不同，出发点不一样，但都以土地为对象，这就是政府、企业和个人三者的结合点。要围绕这个结合点，建立良性机制，政府投资体现公益性，企业、个人投资体现有偿性。 （四）尽快建立土地管理专业技术队伍的资质准入制度。土地开发与管理是一项技术性较强的业务工作，要求从业者具备较高的综合业务素质。当前土地开发整理专业技术队伍多为新手，素质不高，而一支高素质的队伍是保证高质量、高效益进行土地开发整理工作的必要条件。加强土地开发整理规划设计队伍建设，通过业务培提高从业人员的整体素质。通过新技术应用培训，提高土地开发整理规划与管理的科学性与先进性。建立土地开发整理规划设计单位、监理单位、施工单位的资质认证和考评制度，对其从业人员也需进行执业资格认定。只有具备相关资质的机构和个人才能承接项目。另外，还需建立一支训练有素的工程质量监督、工程施工和管理队伍，以保障土地开发整理工作科学有序地发展。
（五）完善农村产权制度，提供发展的基础性保障
一是完善农村产权制度。土地和宅基地有偿收归国家所有，农民的土地使用权和宅基地使用权归属于个人，有效期不受时间限制，可依法自由交易。农民仅代表一种职业，与户口不再有直接关系。二是政府给予放弃土地的农民和集体以高出一般水平的经济补偿，并为农民提供就业、教育和医疗等方面的优厚待遇。三是政府出面调整农业用地，使每一块待出售土地都具有一定规模。四是对新的农业生产者设立技术准入“门槛”，加强农业科技服务。五是积极支持公共事业发展，提高公共服务和社会福利水平。六是完善小城镇规划建设制度，提高小城镇建设水平。七是加快发展二、三产业，提高农业对二、三产业的带动力。八是建立适应市场经济需要的新型小城镇行政管理机制。
（六）着力推进土地利用及耕地保护制度改革
以科学发展观为统领，以保护资源为目标，统筹城乡土地利用，确保耕地保有量和基本田保护面积达到国家规定指标，探索、建立和完善既有利于保护耕地，又有利于切实保障高效服务、保障科学发展的新机制。
首先，探索保障科学发展新机制。一是严格土地利用规划管理。加快新一轮土地利用总体规划修编，统筹安排建设用地的数量、空间和开发利用时序，合理配置土地资源。二是创新土地利用计划管理。严格执行年度用地计划，按照土地用途管制要求，探索城市规划区内土地利用规划确定的非建设用地只征不转的适用范围。积极开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩工作。三是推进农村集体建设用地流转。强化监督管理，改革完善集体土地收益分配监管制度和非公益性集体建设用地使用权的融资模式，推进农村集体建设用地以多种方式依法合规流转，切实维护土地所有者、使用者的合法杖益。四是切实提高节约集约用地水平。逐步细化经营性基础设施用地有偿使用措施，严格执行供地标准，强化节约集约用地考核评价。科学制定完善不同地区工业用地地价标准。引导农民集中居住，优化农村集体建设用地布局，创新农民进城后宅基地及其住房管理方式。五是编制国土规划。以此作为土地利用总体规划、主体功能区规划、城镇建设规划以及各项规划在国土资源利用和国土空间布局等方面的基本依据。严格实施国土规划、土地利用总体规划和城乡总体规划等，建立土地利用规划许可制度和重点地区土地利用规划滚动修改机制。
其次，探索耕地保护新模式。一是落实耕地保护责任。强化讽控，严格监管，形成耕地保护共同责任机制；进一步完善耕地保护共同责任机制，确保耕地保有量和基本农田保护面积达到国家规定指标；加强执法监察，对违反土地管理规定的行政首长问责。二是积极开展土地开发整理。按照促进统筹城乡改革和社会主义新农村建设要求，扩大土地整理内涵，聚合各类资金，大力实施土地开发整理重大工程，拓展土地开发整理。三是丰富耕地保护内涵。探索建立耕地保护基金和分类分级的经济激励保护机制，突出农民在耕地保护中的主体地位，调动其耕地保护的积极性。
最后，探索关注民生新举措。坚持以人为本，合理确定征地补偿安置标准。深入贯彻《物权法》，完善征地补偿机制，建立健全被征地农民社会保险制度，落实社会保险资金，大力促进被征地农转非人员就业，保障其长远生计，维护被征地农村集体经济组织和农民的合法权益。