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摘 要：预算编制是预算管理的起点和核心，预算编制是否科学、规范，直接影响高校预算的执行和支出绩效，影响高校的可持续发展。本文对目前高校预算编制的方式和内容进行梳理，分析和总结了高校预算编制中的不足与难点，提出了切实可行的完善高校预算编制的对策。
关键词：高校；预算；预算编制
新《预算法》（主席令[2014]第12号），对高校严格预算管理、规范预算编制、强化预算执行、提高预算支出绩效等方面提出了更高的要求。预算编制是预算管理的基础和核心，反映了高校的长期战略发展目标，决定了高校的资金投向。预算编制是否科学、规范、合理，直接影响高校预算的执行和支出绩效，影响高校的可持续发展。
一、 目前高校预算编制的基本情况
高校在编制预算时，要分别编制校内预算和上报财政的部门预算。校内预算编制和部门预算编制均采用自下而上的预算编制方式，编制内容都包括收入预算和支出预算。
（一） 收入预算编制
收入预算的构成主要包括行政事业单位的一般公共预算收入、政府性基金预算收入、专户资金、事业收入（不含专户资金）、事业单位经营收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、其他收入等。一般公共预算收入，主要是财政核拨给高校的生均定额、离休经费人均定额、事业单位医疗补助等经费。专户资金，主要是高校收取的学费、住宿费等教育收费及其他纳入专户管理的收入。事业收入等其他收入由高校参考近年的收支增减因素及事业发展进行合理预测。
（二） 支出预算编制
支出预算主要包括基本支出预算和项目支出预算。基本支出具体包括人员支出、对个人和家庭补助支出和日常公用支出。人员支出预算是以预算基础信息库中人员情况表的数据为基础进行编制。对个人和家庭补助支出预算和日常公寓支出预算主要是参照以前年度预算执行和预算年度事业发展目标、计划进行编制。项目支出预算编制是高校为实现长期发展战略目标建立项目库，经过科学论证和合理排序后，结合高校的财力可能，按照轻重缓急的程度，编入年度预算。
高校的校内预算编制和部门预算编制是相辅相成的，校内预算编制是部门预算编制的基础和细化，部门预算是校内预算的依据和汇总。部门收入预算除了一般公共预算收入外，专户资金等其他收入是由高校各部门上报的收入预算汇总而成。校内支出预算编制是根据各部门上报的经费预算将部门支出预算细分下去。
二、 目前高校预算编制存在的不足
（一）对预算编制工作重视不够，预算管理意识淡薄。高校预算编制与各部门方方面面的工作紧密相关，需要各部门提供大量详实、准确的基础数据。高校一直以来都是以教学和科研为重，因此很多部门不重视预算管理工作，认为预算编制是财务部门的事，预算是用来约束各部门的，因此对预算编制没有积极性和主动性，只是被动的提交财务部门要求的预算编制资料。
（二） 预算编制内容不全面，预算执行中调整预算的现象普遍。一方面，随着高等教育事业的蓬勃发展，高校的资源来源也趋于多元化，但是目前高校并未将所有部门的各项业务活动发生的财务收支都纳入预算编制范围。另一方面，高校大多数部门负责人对会计科目和预算管理的知识不太了解，在编制预算时缺乏科学的测算方法和依据，只是根据经验来编制经费预算，所以编制出来的预算往往不够全面，导致预算执行过程经常出现偏差，因此执行中常常需要对预算进行调整。
（三）预算编制方法不科学。高校各部门在编制预算时，很多并不清楚高校的中长期发展目标、重点方向，很难形成大局观念，往往出于争夺资源的目的来编制预算。并且，在编制预算时往往根据上年度的支出情况大概估算预算年度的经费预算。预算编制的不科学、不合理，使得高校的工作重点得不到有效凸显，也容易导致高校资金紧缺和资源浪费并存的矛盾现象。
（四） 绩效目标设置粗糙。绩效考核是确保预算管理有效的重要手段，而绩效目标设置是绩效考核的起点和关键环节。目前高校在编制预算时，对绩效目标不够重视，设置的比较粗糙，不够具体和细化，导致操作性不强。绩效目标设置不当，直接影响到预算的绩效考核及评价结果的应用。
三、 对高校完善预算编制的几点建议
（一） 加强预算管理宣传，树立全员预算意识。高校应加强对预算管理的宣传，定期进行有关预算编制、预算执行及绩效考核等预算管理方面知识的培训，让各部门了解到科学、合理的预算编制方法。同时，高校必须建立领导高度重视、全体教职工积极参与的预算编制模式，明确高校各部门的预算编制责任。只有高校全体教职工从上至下都对预算编制重视起来，才能形成合理、全面的、得到全体教职工的认可的年度预算，在预算的具体执行中才能问题最少，绩效最佳。
（二） 完善预算编制程序，细化预算编制。首先，高校在编制预算前制定明确的战略规划，并根据战略规划制定年度事业发展计划。其次，各部门根据高校的战略规划和年度发展计划制定本部门的年度工作计划。再次，各部门将年度工作计划分解成具体的工作任务，并将工作任务对应的经济业务进行细分，在此基础上确定每一项经济业务对应的会计科目。最后，做出相应的经费预算。细化预算编制，一方面有利于减少预算执行中的问题，促进预算管理充分发挥作用；另一方面有利于形成有效的预算控制，维护预算执行的刚性。在确定经费预算时，尽量采用零基预算或弹性预算的编制方法。高校各部门的预算编制完成后上报给财务部门，由财务部门将预算数汇总整理，对基本的日常运行经费预算提出初步建议，对经专家评审通过的专项经费预算，按照项目的轻重缓急进行排序，根据财力提出初步建议，形成预算草案。预算草案经领导小组审核批准后反馈给各部门，各部门根据反馈信息对本部门的预算进行调整并上报财务部门。最终由财务部门汇总并经审核批准后形成正式预算。
（三 ）完善绩效目标编制，加强预算绩效管理。一是加强对绩效目标的宣传，强调绩效目标设置的重要性，引导高校各部门在上报项目预算的同时上报绩效目标。高校各部门要将各项工作任务的产出和效果以绩效指标和指标值的形式进行表述，也就是说绩效目标要细化为具体的绩效指标。绩效指标要与高校的战略发展目标相一致，并且设置时要充分征求高校各部门的意见和建议，确保绩效目标的科学性、合理性和可操作性。二是加强对绩效目标的审核，高校财务部门在审核预算编制时对绩效目标设置不完整、不适当、操作性差的项目不予立项。三是强化评价结果的运用。在预算执行完成后，对年度工作计划完成情况和资金使用情况进行自评。对照预算编制时设置的绩效目标，评价其目标完成情况。并将评价结果作为下一年度预算编制的重要依据，对于绩效较好的项目，给予下一年度预算编制优先安排等奖励，对于绩效较差的项目，下一年度预算编制要审核从严、资金从紧。
綜上而言，高校预算编制的不科学、不规范、不合理，在很大程度上导致了预算管理的效果不佳。高校必须将预算编制作为预算管理工作的重点，不断完善预算编制，提高预算编制水平，以确保高校资金的合理、高效使用，实现高校教育事业的可持续发展。
作者简介：隋伟燕，浙江经贸职业技术学院.
关键词：高校；预算；预算编制
新《预算法》（主席令[2014]第12号），对高校严格预算管理、规范预算编制、强化预算执行、提高预算支出绩效等方面提出了更高的要求。预算编制是预算管理的基础和核心，反映了高校的长期战略发展目标，决定了高校的资金投向。预算编制是否科学、规范、合理，直接影响高校预算的执行和支出绩效，影响高校的可持续发展。
一、 目前高校预算编制的基本情况
高校在编制预算时，要分别编制校内预算和上报财政的部门预算。校内预算编制和部门预算编制均采用自下而上的预算编制方式，编制内容都包括收入预算和支出预算。
（一） 收入预算编制
收入预算的构成主要包括行政事业单位的一般公共预算收入、政府性基金预算收入、专户资金、事业收入（不含专户资金）、事业单位经营收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、其他收入等。一般公共预算收入，主要是财政核拨给高校的生均定额、离休经费人均定额、事业单位医疗补助等经费。专户资金，主要是高校收取的学费、住宿费等教育收费及其他纳入专户管理的收入。事业收入等其他收入由高校参考近年的收支增减因素及事业发展进行合理预测。
（二） 支出预算编制
支出预算主要包括基本支出预算和项目支出预算。基本支出具体包括人员支出、对个人和家庭补助支出和日常公用支出。人员支出预算是以预算基础信息库中人员情况表的数据为基础进行编制。对个人和家庭补助支出预算和日常公寓支出预算主要是参照以前年度预算执行和预算年度事业发展目标、计划进行编制。项目支出预算编制是高校为实现长期发展战略目标建立项目库，经过科学论证和合理排序后，结合高校的财力可能，按照轻重缓急的程度，编入年度预算。
高校的校内预算编制和部门预算编制是相辅相成的，校内预算编制是部门预算编制的基础和细化，部门预算是校内预算的依据和汇总。部门收入预算除了一般公共预算收入外，专户资金等其他收入是由高校各部门上报的收入预算汇总而成。校内支出预算编制是根据各部门上报的经费预算将部门支出预算细分下去。
二、 目前高校预算编制存在的不足
（一）对预算编制工作重视不够，预算管理意识淡薄。高校预算编制与各部门方方面面的工作紧密相关，需要各部门提供大量详实、准确的基础数据。高校一直以来都是以教学和科研为重，因此很多部门不重视预算管理工作，认为预算编制是财务部门的事，预算是用来约束各部门的，因此对预算编制没有积极性和主动性，只是被动的提交财务部门要求的预算编制资料。
（二） 预算编制内容不全面，预算执行中调整预算的现象普遍。一方面，随着高等教育事业的蓬勃发展，高校的资源来源也趋于多元化，但是目前高校并未将所有部门的各项业务活动发生的财务收支都纳入预算编制范围。另一方面，高校大多数部门负责人对会计科目和预算管理的知识不太了解，在编制预算时缺乏科学的测算方法和依据，只是根据经验来编制经费预算，所以编制出来的预算往往不够全面，导致预算执行过程经常出现偏差，因此执行中常常需要对预算进行调整。
（三）预算编制方法不科学。高校各部门在编制预算时，很多并不清楚高校的中长期发展目标、重点方向，很难形成大局观念，往往出于争夺资源的目的来编制预算。并且，在编制预算时往往根据上年度的支出情况大概估算预算年度的经费预算。预算编制的不科学、不合理，使得高校的工作重点得不到有效凸显，也容易导致高校资金紧缺和资源浪费并存的矛盾现象。
（四） 绩效目标设置粗糙。绩效考核是确保预算管理有效的重要手段，而绩效目标设置是绩效考核的起点和关键环节。目前高校在编制预算时，对绩效目标不够重视，设置的比较粗糙，不够具体和细化，导致操作性不强。绩效目标设置不当，直接影响到预算的绩效考核及评价结果的应用。
三、 对高校完善预算编制的几点建议
（一） 加强预算管理宣传，树立全员预算意识。高校应加强对预算管理的宣传，定期进行有关预算编制、预算执行及绩效考核等预算管理方面知识的培训，让各部门了解到科学、合理的预算编制方法。同时，高校必须建立领导高度重视、全体教职工积极参与的预算编制模式，明确高校各部门的预算编制责任。只有高校全体教职工从上至下都对预算编制重视起来，才能形成合理、全面的、得到全体教职工的认可的年度预算，在预算的具体执行中才能问题最少，绩效最佳。
（二） 完善预算编制程序，细化预算编制。首先，高校在编制预算前制定明确的战略规划，并根据战略规划制定年度事业发展计划。其次，各部门根据高校的战略规划和年度发展计划制定本部门的年度工作计划。再次，各部门将年度工作计划分解成具体的工作任务，并将工作任务对应的经济业务进行细分，在此基础上确定每一项经济业务对应的会计科目。最后，做出相应的经费预算。细化预算编制，一方面有利于减少预算执行中的问题，促进预算管理充分发挥作用；另一方面有利于形成有效的预算控制，维护预算执行的刚性。在确定经费预算时，尽量采用零基预算或弹性预算的编制方法。高校各部门的预算编制完成后上报给财务部门，由财务部门将预算数汇总整理，对基本的日常运行经费预算提出初步建议，对经专家评审通过的专项经费预算，按照项目的轻重缓急进行排序，根据财力提出初步建议，形成预算草案。预算草案经领导小组审核批准后反馈给各部门，各部门根据反馈信息对本部门的预算进行调整并上报财务部门。最终由财务部门汇总并经审核批准后形成正式预算。
（三 ）完善绩效目标编制，加强预算绩效管理。一是加强对绩效目标的宣传，强调绩效目标设置的重要性，引导高校各部门在上报项目预算的同时上报绩效目标。高校各部门要将各项工作任务的产出和效果以绩效指标和指标值的形式进行表述，也就是说绩效目标要细化为具体的绩效指标。绩效指标要与高校的战略发展目标相一致，并且设置时要充分征求高校各部门的意见和建议，确保绩效目标的科学性、合理性和可操作性。二是加强对绩效目标的审核，高校财务部门在审核预算编制时对绩效目标设置不完整、不适当、操作性差的项目不予立项。三是强化评价结果的运用。在预算执行完成后，对年度工作计划完成情况和资金使用情况进行自评。对照预算编制时设置的绩效目标，评价其目标完成情况。并将评价结果作为下一年度预算编制的重要依据，对于绩效较好的项目，给予下一年度预算编制优先安排等奖励，对于绩效较差的项目，下一年度预算编制要审核从严、资金从紧。
綜上而言，高校预算编制的不科学、不规范、不合理，在很大程度上导致了预算管理的效果不佳。高校必须将预算编制作为预算管理工作的重点，不断完善预算编制，提高预算编制水平，以确保高校资金的合理、高效使用，实现高校教育事业的可持续发展。
作者简介：隋伟燕，浙江经贸职业技术学院.