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导读：我国城市化战略的实施，不仅带来了城市在量上的巨大变化，也对科学城市管理提出了更高要求。城市管理，固然要吸收、借鉴西方先进城市经验，但作为社会管理重要组成部分的属性，更应参酌国家、城市的特殊因素。当下的中国正从传统的礼俗社会向现代的法治社会转变，这是最突出的社情民意基础。因此，城市管理模式及具体措施，只有既合情又合理且合法，才能产生良好的社会适应性和有效性。
一、我国转型期城市管理的诸多挑战
在当代社会生活中，城市管理具有重大而全面的意义。一方面，全球过半的人口已经生活、居住到城市，人类社会整体上进入城市化时代；另一方面，改革开放之后，我国城市化进程也逐步加快，越来越多的人以及其他资源要素聚集在城市，城市日益成为社会生活的核心和现代文明的重要载体。截止2011年底，按照常住人口标准进行的统计，我国城市化率达到51.67%。虽然我国近些年来的城市化速度及成果都相当可观，然而后续的城市管理却总体上显得滞后，没有及时跟上，遂造成、产生了一系列城市问题。严峻的现实，向人们提出了要求：必须及时完善、改进城市管理工作。
如何应对我国快速城市化之后城市管理的诸多挑战，建设新时期的城市管理模式？已有很多部门和个人进行了卓有成效的研究，取得了丰硕的认识成果。笔者以为，所有的探索和努力，都应当参酌和考虑这样一个重大的现实国情，即：我国正从传统社会向现代社会转型，农业文明向城市文明过渡，礼俗社会正在隐退以及法治社会尚在形成。我们从这个国情出发，将有利于建立具有国家和民族特色的城市管理模式和经验。具体而言，城市化的物理过程是人口的居住、就业、生活等方式的城市化，而实质却是社会心理、社会文明类型等的城市转向，是传统的农业社会向现代的工业及后工业社会的转变，是长期形成的礼俗社会向已具雏形的法治社会的转变。目前，我国恰处于这个转型与过渡期的中间阶段，传统与现代、礼俗与法治的因素综合交织在一起。在这个可能要长期存在的时期内，原有的一整套城市管理方式方法的适应性、有效性面临挑战，新的城市管理模式处在构建之中。
探索科学、合理的城市管理模式，既要大胆吸收、借鉴国外一切先进的城市管理经验，也应该紧密结合本国、本地区、本城市的各种特殊情况，特别是不能忽视一些影响深远的传统因素的存在。只有把引进、消化、吸收国外先进科学的城市管理经验，与国内特定地区、特定城市的具体条件结合起来，才有望探索到行之有效的新型城市管理模式。因此，在礼俗与法治两道光亮的混合照耀下，我国转型期的城市管理，既要讲求科学、法理等原则，也要兼顾人伦、情理等要求，充分体现既合情又合理还合法的特征。唯有这样的城市管理，才有可能取得较好的社会适应性，获取较好的社会效果，促进和谐社会建设，并有利于深入实施城市化的各项战略。
二、我国转型期柔性执法的南京案例
毋庸置疑，城市数量越是众多、庞大，城市体系越是复杂、发达，越是需要对之实施涵盖各种内容的社会管理。在人类城市发展的早期，城市没有成为社会的主体，城市规模不仅有限，而且盛载在这个大容器里面的各类社会关系既少且单纯，所以，简单化的城市管理就能够满足需要。然而，在当今时代，无论是城市的数量、规模，还是叠加在城市空间内的各种社会关系的密度，都远远超过以往任何时候，建立完善而缜密的城市管理遂上升为一个现实感很强的重大命题。在这种情况下，任何弱化城市管理、试图回复到过去那种简单化的传统城市管理的想法，都是非常不合时宜的，也是不可能的。
（一）平衡执法的落地意义
由于各种各样的原因，作为城市管理最主要实施主体的城市政府，在推进城市管理的过程中，也会一并带来僵硬、甚至武断管理的各种弊病，给城市管理中的行政相对人造成不适或损害。只不过城市管理的必要性具有如此重要的意义，以至于城市管理的正向价值并不会受到根本动摇。尽管如此，在必须做出次优选择的情况下，实施现代城市管理，仍然应该考虑如何尽可能地减少对行政管理相对人的影响与冲击。这个平衡性问题的解决，在很大程度上可能要依靠执法的艺术性、城市管理方式方法的适应性等来解决。也就是说，在一般性城市管理法则的要求下，要让城市管理的目标落地实现，就应该慎重地选择那些最有利于实现目标预设的方式方法。而在民主与集中、法治与礼俗、现代与传统、普适性价值与特殊国情民意等彼此交织的我国当代城市，实施城市管理及具体执法行为，无疑需要多采用那些柔性、艺术化、多元化的执法方式。
（二）南京案例的管理策略
南京城管部门在2012年春节之后的一次执法，可作为这方面最新的典型案例。事情发生在农历正月十几的六朝古都南京。该市的城市管理部门在法定假日之后已经正式上岗了，而民间的年味还在继续发酵和持续进行。根据职责，城管部门需要重新整理、规范由于重大节日的介入而导致的紊乱又喜庆的街面小商业经营，以便让节日期间凭借习俗张力而曾合理存在过的占道经营现象淡出人们的视线，从而向由于人口回潮而再次丰盈起来的城市返还一个顺畅而有效率的交通系统等。对此，街头销售的商贩们反应不一。有的拾掇一下就撤离了，但有的还在坚持。走者有走者的合规与自觉，坚持者有坚持着的想法和缘由：市民尚偶有所需，况且再趁机多卖点，也是不可多得的商机。面对不能主动撤离，甚至还会得到一定社会同情的街头销售者，南京城管队员们没有“果断”强制，也没有“决绝”行动，而是劝说后在摊位前长时期地停留观察、注意效果，最终以“沉默执法盯走小贩”。
（三）柔性执法的双赢结果
这次具体城管执法，最终是一个双赢的结果。南京城管部门及工作人员履行了职责，恢复了公共空间，保持了城市整洁，维护了更多市民的法益，体现了执业智慧与未泯良知；流动摊贩，按照习俗和当前社会舆情，虽能够从民风民俗乃至民意上获得某种程度的在特定时期占道经营的支持，但最终还是配合城市管理工作，主动撤离。在这个过程中，双方分别的权力和权利、威严和尊严等价值都没有受到减损。类似的城市管理执法行为，还有2009年武汉城管部门对占道经营的小吃摊实施的注目式执法，也体现了行政执法的灵活性，达到了执法效果和社会效果较好的统一。
对于这类执法方式，有研究者称之为柔性执法。柔性执法对于严格的法治观念尚没有成熟形成、人们的规则意识还有待进一步提升的地方，具有良好的社会适应性和积极价值。它不仅体现了执法温情，坚持了法律原则，也增添了行政相对方的心理舒适度，有利于城市管理执法目标的实现。
三、我国转型期城管模式的参酌因素
人类在城市管理上，固然具有普适性的原则和方法，但也有特殊性的地方。我国最终能够建立一种什么样的城市管理新模式，不仅应当参酌普适性的原则、方法，也应该紧密结合我国的城市化阶段、进程，以及其他很多具体的国情、市情等因素。
（一）耦合城市具体情况的技术性因素
从根本上说，城市管理属于社会行政管理，而社会行政管理，在具有广泛适用性的技术特征的同时，更有着与管理地域、管理对象、管理文化等相涉的社会性的一面。由于城市管理具有技术性特征，所以，当代中国城市管理需要大胆吸收与借鉴国外先进城市管理的一般性技术和经验，甚至具体的管理措施。而城市管理的社会性特征，又使得当前乃至今后的城市管理，必须进行自主探索，创造和总结具有本土特色的城市管理模式，使我国城市管理具有自身特色。城市管理的特殊性的存在，要求即便是最一般的技术性城市管理方法，也需要耦合我国城市的各种具体情况，否则就无法有效执行。
（二）脱胎传统礼俗社会的制约性因素
在城市工作的诸环节中，虽然按照自然逻辑顺序，城市管理排列在城市规划、城市建设之后，但它却有着重要的意义。良好的日常城市管理，从根本上保障着建设理想城市目标的实现。如果说城市规划、城市建设的很多方面更多地涉及技术性知识，那么城市管理可能主要涉及人文方面，这是由于社会管理的对象主要是人决定的。城市规划、城市建设的方式方法，不少都可以直接移植借用，城市管理却因为对象的差异而不得不考虑因地制宜。我国城市化率的提高，很大程度上是依靠农民进城等方式实现的。所以，在城市管理上，就会有很多事情涉及民风民俗、传统做法，乃至如何与农业文明衔接等问题。如果对这些社会因素和情况无知或予以忽视，即使在城市管理中采用了建设数字化城市、万米空间网格管理等先进的技术性手段，也未必能顺利建设一个涵盖了整洁、高效、文明、富足、宜居等多重目标在内的城市。因为被忽视的传统因素可能会消解这些技术性方法的执行力和有效性，甚至连城市管理的合法性等都会由于无法获得足够的社会认可而遭到质疑。这其实就是脱胎于传统、礼俗、农业文明社会的城市，在城市管理方面所内隐的文化制约条件。
继续以南京城管2012年春节后的那次执法为例。春节期间，为了渲染喜庆气氛，也为了与传统惯例相吻合，不少地方和城市一般都会不成文地允许占道经营，容忍把摊位搬到街边路口，所谓“乱市”。甚至为了与民同乐，连工商、税务部门等也放弃对此期间的小规模工商业经营行为的税费征收。类似的传统因素或民风民俗影响，其实还体现在城市管理的其他方面和领域。譬如，在一些城市的收费路桥上，工作人员对于参与红白事的过往车辆是不予收费的。如果严格按照法治精神，工商税务部门在节日期间也应该对商贩进行规范管理并征收税费，收费路桥的工作人员也无权对带有红白事标志的车辆予以豁免放行。但是，在礼俗灯光的探照下，这些做法又是那么的恰当而适宜，不仅获得了社会各界的认同，成为特定时期内一种常态的社会现象，有的甚至还获得了城市政府的首肯。对于这类社情民意基础，城市管理无论如何不能忽视。
（三）设计城市管理制度的含混性因素
遗憾的是，我们当前所进行的城市管理制度设计，乃至切实开展的城市管理，常常忽略了上述中国城市与西方城市最大的社会特征的不同。由于西方在现代城市的管理方面的探索起步较早，积累了较丰富的经验和知识，我们的一些城市管理者或研究者就认为，只要把他们的管理模式直接复制过来，我们的一切问题就可以迎刃而解。其实，这是不全面的，也是造成目前我国城市管理困顿的主观认识原因之一。因为，欧美一些城市，已经构建了完备的社会保障网，社会的法治与文明程度也较高，市民拥有较牢固的现代法治观念，所以，一些城市管理的方式方法在那里能获得有效实施。然而这些方法，放置在中国当代城市的特定环境里面，未必都是适宜和成功的。
我国城市管理中出现的不少问题，其实本质上是与城市化的最终目标或价值取向的含混性有关。城市化的目标或取向，直接决定着城市管理工作局面的开展，影响城市管理能否顺畅实现。城市化固然离不开高楼大厦、宽阔马路、豪华建筑、伟大空间、花红柳绿、霓虹闪烁，也离不开一路高歌与突飞猛进的各项经济指标，但是，这些都是形式和手段。城市化的本质，是人的城市化、社会管理重心的城市化。长期以来，我们在城市化的理解上出现偏颇，试图把城市打扮得靓丽、摩登，让它更像纽约、伦敦、巴黎或者东京。而为了这样一个视觉效果，我们不少城市的管理者驱赶流动摊贩等，对街面实施亮化、绿化、美化等，无意之间遂激发了一些社会矛盾。
城市管理始终都是手段，而不是目标、目的。城市管理的宗旨是让城市更便利地发挥其容纳人、服务人、承载人的功能。倘若无视这一点，就会犯本末倒置的错误，就可能把本来从良好愿望出发的城市管理工作拖入到被动中去。
四、我国转型期城市管理的异质特征
南京城管的具体做法无疑能够提供启示，就是在特定的国情下，有效的城市管理既讲规则之治，更讲以人为本。具体来说，就是城市管理部门有职责在身，所以，他们必须通过自己的管理执法，实现还道与民，还清净、卫生、秩序等环境要素给整个城市。这叫规矩或规则之治。但是，小商贩等城市管理的相对方的诉求、愿望或利益表达，也得适当考虑和斟酌，城管执法得体现人情温暖的一面。
（一）同情弱小的普遍社会心理
关于城市管理的方式方法、技术技巧的现场适应性及其社会效力，最能提供解释力的例证是城管与流动摊贩之间的斗智斗勇，以及相应的社会评价与认知。一般理论和广泛认识都承认，现代城市的顺畅运转须臾离不开城市管理，完全没有管理的城市将是一种灾难。正是由于有了这样一种共同理解，尽管我国当前城市管理中还存在不少问题和需要改进的地方，但人们并不怀疑城市管理的必要性。然而，城市管理的这种崇高目的和神圣口号，不是在每一次具体的城市管理过程中都能获得无条件的支持。特别是当它站到城市中最弱小的管理相对方的对立面时，它的根基的公平、正义性就会蒙受灰尘而暗淡无光，这是因为，我国社会心理在总体上依然倾向于同情弱者。如果城市管理忽视了这样的社会心理与舆论等当代中国城市的特殊因素，即使相关城市政府部门做出极大的努力，也未必能最终取得良好的社会综合性效果。这种社会心理和舆情，也就对城管部门的执法方式、力度、技巧等提出了更高更严格的要求。城管部门不仅需要依法办事，可能更需要多做解释、说明与说服工作。如果城市管理部门没有注意到这种情况，仍以简单线性的行政执法方式处理，则会很容易产生法理与情理的冲突，即使取缔占道经营是有依据和含道理的，却不能获得广泛的社会舆情支持，甚至招来莫名的非议和指责。这也是这些年来在治理流动摊贩问题上，一再陷入“占道经营-取缔-再占道经营-再取缔”等不尽循环之中的一个社会文化原因。
（二）以人为本的鲜明城市语境
相对于乡村，城市具有鲜明的异质性，在可能的情况下，各社会主体的特定需要都应该得到尊重和满足。进入城市的人们，类型各样，人们从业和谋生的方式各异。城市本身即是现代社会体现异质性特征最典型的地方。如果城市仍像乡村聚落那样，所有的人都遵循着同样的运行轨迹，“日出而作、日落而息”，则城市也不再是城市了。所以，在城市化时代做城市工作，推进城市管理，要有一种城市语境下的思维方式和相应的方法，要照顾到城市中形形色色的饮食男女的生活与生存。往高处上说，这是城市化时代的人的基本权利。如果一个无法做出自主选择的卑微个体，被裹挟在城市化的历史洪流中，缺乏足够的能力进入高等级行业谋生，连作为一个街头兜售者的空间都被褫夺了的话，这无疑会被人们认为是对他最大的不公正。这样，城市管理既不能缺少，流动商贩的特定诉求等又需得到尊重和切实保障，具体的城市管理过程中就可能会出现一些看似对立或矛盾的现象。实际情况也是如此。过去，之所以在城市管理中间产生这样那样的问题，甚至爆发一些惨案，与一方紧紧站在法治、规则办事的立场上，另一方因为获得了社会同情和拥有礼俗理由而毫不妥协退让等也有关，城市管理部门与管理相对方都为此深受伤害。
因此，化解城市管理的各种难题尤为重要，而且这样的城市管理执法，有利于改变过去那种强力执法方法，实现了建设法治社会与和谐社会双重目标的共赢，也将为探索城市管理的中国模式而积累经验。
结语
我国新时期的城市化战略从三十余年前的改革开放之初就已经开始和起步，但真正的大幅度迈进，还不过是最近十多年的事情。在这个比较短的时段内，大量的人口、资源、要素等聚集到城市，城市遂成为经济、社会、文化等活动的重心。我国城市尽管也在长大做强，但城市作为容器的功能，还面临着巨大挑战，承受着沉重压力。特别是在城市管理方面，原有的模式或方式、方法，已经不能适应、胜任新时代与新条件的要求，而新的模式、方式、方法尚在探索之中。城市管理滞后，需要认真对待和处理的事项又是如此之多，难免产生一些不适和问题。积极探索我国行之有效又有特色的城市管理模式，是一项由城市化战略提出的重大而紧迫的历史使命。
建立我国的城市管理模式，一方面固然应当吸收、借鉴西方先进的城市管理经验和科学方法，但也必须紧密结合我国的国情、特别是各个地区各个城市的特殊情况，包括一些固有做法、民风民俗等。另外，还应该特别注意我国正处在社会全面转型的特定社会发展阶段。在这个阶段，法治的因素与礼俗的因素、现代的因素与传统的因素等彼此交织。城市管理作为当代社会管理的重要组成部分，其本质是对人的管理，应该高度重视这些社会人文情况。否则，引进和移植国外成功的城市管理方法就不能落地生根。
说明：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（2009JJD790013）阶段性成果。
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■责任编辑：王缙
一、我国转型期城市管理的诸多挑战
在当代社会生活中，城市管理具有重大而全面的意义。一方面，全球过半的人口已经生活、居住到城市，人类社会整体上进入城市化时代；另一方面，改革开放之后，我国城市化进程也逐步加快，越来越多的人以及其他资源要素聚集在城市，城市日益成为社会生活的核心和现代文明的重要载体。截止2011年底，按照常住人口标准进行的统计，我国城市化率达到51.67%。虽然我国近些年来的城市化速度及成果都相当可观，然而后续的城市管理却总体上显得滞后，没有及时跟上，遂造成、产生了一系列城市问题。严峻的现实，向人们提出了要求：必须及时完善、改进城市管理工作。
如何应对我国快速城市化之后城市管理的诸多挑战，建设新时期的城市管理模式？已有很多部门和个人进行了卓有成效的研究，取得了丰硕的认识成果。笔者以为，所有的探索和努力，都应当参酌和考虑这样一个重大的现实国情，即：我国正从传统社会向现代社会转型，农业文明向城市文明过渡，礼俗社会正在隐退以及法治社会尚在形成。我们从这个国情出发，将有利于建立具有国家和民族特色的城市管理模式和经验。具体而言，城市化的物理过程是人口的居住、就业、生活等方式的城市化，而实质却是社会心理、社会文明类型等的城市转向，是传统的农业社会向现代的工业及后工业社会的转变，是长期形成的礼俗社会向已具雏形的法治社会的转变。目前，我国恰处于这个转型与过渡期的中间阶段，传统与现代、礼俗与法治的因素综合交织在一起。在这个可能要长期存在的时期内，原有的一整套城市管理方式方法的适应性、有效性面临挑战，新的城市管理模式处在构建之中。
探索科学、合理的城市管理模式，既要大胆吸收、借鉴国外一切先进的城市管理经验，也应该紧密结合本国、本地区、本城市的各种特殊情况，特别是不能忽视一些影响深远的传统因素的存在。只有把引进、消化、吸收国外先进科学的城市管理经验，与国内特定地区、特定城市的具体条件结合起来，才有望探索到行之有效的新型城市管理模式。因此，在礼俗与法治两道光亮的混合照耀下，我国转型期的城市管理，既要讲求科学、法理等原则，也要兼顾人伦、情理等要求，充分体现既合情又合理还合法的特征。唯有这样的城市管理，才有可能取得较好的社会适应性，获取较好的社会效果，促进和谐社会建设，并有利于深入实施城市化的各项战略。
二、我国转型期柔性执法的南京案例
毋庸置疑，城市数量越是众多、庞大，城市体系越是复杂、发达，越是需要对之实施涵盖各种内容的社会管理。在人类城市发展的早期，城市没有成为社会的主体，城市规模不仅有限，而且盛载在这个大容器里面的各类社会关系既少且单纯，所以，简单化的城市管理就能够满足需要。然而，在当今时代，无论是城市的数量、规模，还是叠加在城市空间内的各种社会关系的密度，都远远超过以往任何时候，建立完善而缜密的城市管理遂上升为一个现实感很强的重大命题。在这种情况下，任何弱化城市管理、试图回复到过去那种简单化的传统城市管理的想法，都是非常不合时宜的，也是不可能的。
（一）平衡执法的落地意义
由于各种各样的原因，作为城市管理最主要实施主体的城市政府，在推进城市管理的过程中，也会一并带来僵硬、甚至武断管理的各种弊病，给城市管理中的行政相对人造成不适或损害。只不过城市管理的必要性具有如此重要的意义，以至于城市管理的正向价值并不会受到根本动摇。尽管如此，在必须做出次优选择的情况下，实施现代城市管理，仍然应该考虑如何尽可能地减少对行政管理相对人的影响与冲击。这个平衡性问题的解决，在很大程度上可能要依靠执法的艺术性、城市管理方式方法的适应性等来解决。也就是说，在一般性城市管理法则的要求下，要让城市管理的目标落地实现，就应该慎重地选择那些最有利于实现目标预设的方式方法。而在民主与集中、法治与礼俗、现代与传统、普适性价值与特殊国情民意等彼此交织的我国当代城市，实施城市管理及具体执法行为，无疑需要多采用那些柔性、艺术化、多元化的执法方式。
（二）南京案例的管理策略
南京城管部门在2012年春节之后的一次执法，可作为这方面最新的典型案例。事情发生在农历正月十几的六朝古都南京。该市的城市管理部门在法定假日之后已经正式上岗了，而民间的年味还在继续发酵和持续进行。根据职责，城管部门需要重新整理、规范由于重大节日的介入而导致的紊乱又喜庆的街面小商业经营，以便让节日期间凭借习俗张力而曾合理存在过的占道经营现象淡出人们的视线，从而向由于人口回潮而再次丰盈起来的城市返还一个顺畅而有效率的交通系统等。对此，街头销售的商贩们反应不一。有的拾掇一下就撤离了，但有的还在坚持。走者有走者的合规与自觉，坚持者有坚持着的想法和缘由：市民尚偶有所需，况且再趁机多卖点，也是不可多得的商机。面对不能主动撤离，甚至还会得到一定社会同情的街头销售者，南京城管队员们没有“果断”强制，也没有“决绝”行动，而是劝说后在摊位前长时期地停留观察、注意效果，最终以“沉默执法盯走小贩”。
（三）柔性执法的双赢结果
这次具体城管执法，最终是一个双赢的结果。南京城管部门及工作人员履行了职责，恢复了公共空间，保持了城市整洁，维护了更多市民的法益，体现了执业智慧与未泯良知；流动摊贩，按照习俗和当前社会舆情，虽能够从民风民俗乃至民意上获得某种程度的在特定时期占道经营的支持，但最终还是配合城市管理工作，主动撤离。在这个过程中，双方分别的权力和权利、威严和尊严等价值都没有受到减损。类似的城市管理执法行为，还有2009年武汉城管部门对占道经营的小吃摊实施的注目式执法，也体现了行政执法的灵活性，达到了执法效果和社会效果较好的统一。
对于这类执法方式，有研究者称之为柔性执法。柔性执法对于严格的法治观念尚没有成熟形成、人们的规则意识还有待进一步提升的地方，具有良好的社会适应性和积极价值。它不仅体现了执法温情，坚持了法律原则，也增添了行政相对方的心理舒适度，有利于城市管理执法目标的实现。
三、我国转型期城管模式的参酌因素
人类在城市管理上，固然具有普适性的原则和方法，但也有特殊性的地方。我国最终能够建立一种什么样的城市管理新模式，不仅应当参酌普适性的原则、方法，也应该紧密结合我国的城市化阶段、进程，以及其他很多具体的国情、市情等因素。
（一）耦合城市具体情况的技术性因素
从根本上说，城市管理属于社会行政管理，而社会行政管理，在具有广泛适用性的技术特征的同时，更有着与管理地域、管理对象、管理文化等相涉的社会性的一面。由于城市管理具有技术性特征，所以，当代中国城市管理需要大胆吸收与借鉴国外先进城市管理的一般性技术和经验，甚至具体的管理措施。而城市管理的社会性特征，又使得当前乃至今后的城市管理，必须进行自主探索，创造和总结具有本土特色的城市管理模式，使我国城市管理具有自身特色。城市管理的特殊性的存在，要求即便是最一般的技术性城市管理方法，也需要耦合我国城市的各种具体情况，否则就无法有效执行。
（二）脱胎传统礼俗社会的制约性因素
在城市工作的诸环节中，虽然按照自然逻辑顺序，城市管理排列在城市规划、城市建设之后，但它却有着重要的意义。良好的日常城市管理，从根本上保障着建设理想城市目标的实现。如果说城市规划、城市建设的很多方面更多地涉及技术性知识，那么城市管理可能主要涉及人文方面，这是由于社会管理的对象主要是人决定的。城市规划、城市建设的方式方法，不少都可以直接移植借用，城市管理却因为对象的差异而不得不考虑因地制宜。我国城市化率的提高，很大程度上是依靠农民进城等方式实现的。所以，在城市管理上，就会有很多事情涉及民风民俗、传统做法，乃至如何与农业文明衔接等问题。如果对这些社会因素和情况无知或予以忽视，即使在城市管理中采用了建设数字化城市、万米空间网格管理等先进的技术性手段，也未必能顺利建设一个涵盖了整洁、高效、文明、富足、宜居等多重目标在内的城市。因为被忽视的传统因素可能会消解这些技术性方法的执行力和有效性，甚至连城市管理的合法性等都会由于无法获得足够的社会认可而遭到质疑。这其实就是脱胎于传统、礼俗、农业文明社会的城市，在城市管理方面所内隐的文化制约条件。
继续以南京城管2012年春节后的那次执法为例。春节期间，为了渲染喜庆气氛，也为了与传统惯例相吻合，不少地方和城市一般都会不成文地允许占道经营，容忍把摊位搬到街边路口，所谓“乱市”。甚至为了与民同乐，连工商、税务部门等也放弃对此期间的小规模工商业经营行为的税费征收。类似的传统因素或民风民俗影响，其实还体现在城市管理的其他方面和领域。譬如，在一些城市的收费路桥上，工作人员对于参与红白事的过往车辆是不予收费的。如果严格按照法治精神，工商税务部门在节日期间也应该对商贩进行规范管理并征收税费，收费路桥的工作人员也无权对带有红白事标志的车辆予以豁免放行。但是，在礼俗灯光的探照下，这些做法又是那么的恰当而适宜，不仅获得了社会各界的认同，成为特定时期内一种常态的社会现象，有的甚至还获得了城市政府的首肯。对于这类社情民意基础，城市管理无论如何不能忽视。
（三）设计城市管理制度的含混性因素
遗憾的是，我们当前所进行的城市管理制度设计，乃至切实开展的城市管理，常常忽略了上述中国城市与西方城市最大的社会特征的不同。由于西方在现代城市的管理方面的探索起步较早，积累了较丰富的经验和知识，我们的一些城市管理者或研究者就认为，只要把他们的管理模式直接复制过来，我们的一切问题就可以迎刃而解。其实，这是不全面的，也是造成目前我国城市管理困顿的主观认识原因之一。因为，欧美一些城市，已经构建了完备的社会保障网，社会的法治与文明程度也较高，市民拥有较牢固的现代法治观念，所以，一些城市管理的方式方法在那里能获得有效实施。然而这些方法，放置在中国当代城市的特定环境里面，未必都是适宜和成功的。
我国城市管理中出现的不少问题，其实本质上是与城市化的最终目标或价值取向的含混性有关。城市化的目标或取向，直接决定着城市管理工作局面的开展，影响城市管理能否顺畅实现。城市化固然离不开高楼大厦、宽阔马路、豪华建筑、伟大空间、花红柳绿、霓虹闪烁，也离不开一路高歌与突飞猛进的各项经济指标，但是，这些都是形式和手段。城市化的本质，是人的城市化、社会管理重心的城市化。长期以来，我们在城市化的理解上出现偏颇，试图把城市打扮得靓丽、摩登，让它更像纽约、伦敦、巴黎或者东京。而为了这样一个视觉效果，我们不少城市的管理者驱赶流动摊贩等，对街面实施亮化、绿化、美化等，无意之间遂激发了一些社会矛盾。
城市管理始终都是手段，而不是目标、目的。城市管理的宗旨是让城市更便利地发挥其容纳人、服务人、承载人的功能。倘若无视这一点，就会犯本末倒置的错误，就可能把本来从良好愿望出发的城市管理工作拖入到被动中去。
四、我国转型期城市管理的异质特征
南京城管的具体做法无疑能够提供启示，就是在特定的国情下，有效的城市管理既讲规则之治，更讲以人为本。具体来说，就是城市管理部门有职责在身，所以，他们必须通过自己的管理执法，实现还道与民，还清净、卫生、秩序等环境要素给整个城市。这叫规矩或规则之治。但是，小商贩等城市管理的相对方的诉求、愿望或利益表达，也得适当考虑和斟酌，城管执法得体现人情温暖的一面。
（一）同情弱小的普遍社会心理
关于城市管理的方式方法、技术技巧的现场适应性及其社会效力，最能提供解释力的例证是城管与流动摊贩之间的斗智斗勇，以及相应的社会评价与认知。一般理论和广泛认识都承认，现代城市的顺畅运转须臾离不开城市管理，完全没有管理的城市将是一种灾难。正是由于有了这样一种共同理解，尽管我国当前城市管理中还存在不少问题和需要改进的地方，但人们并不怀疑城市管理的必要性。然而，城市管理的这种崇高目的和神圣口号，不是在每一次具体的城市管理过程中都能获得无条件的支持。特别是当它站到城市中最弱小的管理相对方的对立面时，它的根基的公平、正义性就会蒙受灰尘而暗淡无光，这是因为，我国社会心理在总体上依然倾向于同情弱者。如果城市管理忽视了这样的社会心理与舆论等当代中国城市的特殊因素，即使相关城市政府部门做出极大的努力，也未必能最终取得良好的社会综合性效果。这种社会心理和舆情，也就对城管部门的执法方式、力度、技巧等提出了更高更严格的要求。城管部门不仅需要依法办事，可能更需要多做解释、说明与说服工作。如果城市管理部门没有注意到这种情况，仍以简单线性的行政执法方式处理，则会很容易产生法理与情理的冲突，即使取缔占道经营是有依据和含道理的，却不能获得广泛的社会舆情支持，甚至招来莫名的非议和指责。这也是这些年来在治理流动摊贩问题上，一再陷入“占道经营-取缔-再占道经营-再取缔”等不尽循环之中的一个社会文化原因。
（二）以人为本的鲜明城市语境
相对于乡村，城市具有鲜明的异质性，在可能的情况下，各社会主体的特定需要都应该得到尊重和满足。进入城市的人们，类型各样，人们从业和谋生的方式各异。城市本身即是现代社会体现异质性特征最典型的地方。如果城市仍像乡村聚落那样，所有的人都遵循着同样的运行轨迹，“日出而作、日落而息”，则城市也不再是城市了。所以，在城市化时代做城市工作，推进城市管理，要有一种城市语境下的思维方式和相应的方法，要照顾到城市中形形色色的饮食男女的生活与生存。往高处上说，这是城市化时代的人的基本权利。如果一个无法做出自主选择的卑微个体，被裹挟在城市化的历史洪流中，缺乏足够的能力进入高等级行业谋生，连作为一个街头兜售者的空间都被褫夺了的话，这无疑会被人们认为是对他最大的不公正。这样，城市管理既不能缺少，流动商贩的特定诉求等又需得到尊重和切实保障，具体的城市管理过程中就可能会出现一些看似对立或矛盾的现象。实际情况也是如此。过去，之所以在城市管理中间产生这样那样的问题，甚至爆发一些惨案，与一方紧紧站在法治、规则办事的立场上，另一方因为获得了社会同情和拥有礼俗理由而毫不妥协退让等也有关，城市管理部门与管理相对方都为此深受伤害。
因此，化解城市管理的各种难题尤为重要，而且这样的城市管理执法，有利于改变过去那种强力执法方法，实现了建设法治社会与和谐社会双重目标的共赢，也将为探索城市管理的中国模式而积累经验。
结语
我国新时期的城市化战略从三十余年前的改革开放之初就已经开始和起步，但真正的大幅度迈进，还不过是最近十多年的事情。在这个比较短的时段内，大量的人口、资源、要素等聚集到城市，城市遂成为经济、社会、文化等活动的重心。我国城市尽管也在长大做强，但城市作为容器的功能，还面临着巨大挑战，承受着沉重压力。特别是在城市管理方面，原有的模式或方式、方法，已经不能适应、胜任新时代与新条件的要求，而新的模式、方式、方法尚在探索之中。城市管理滞后，需要认真对待和处理的事项又是如此之多，难免产生一些不适和问题。积极探索我国行之有效又有特色的城市管理模式，是一项由城市化战略提出的重大而紧迫的历史使命。
建立我国的城市管理模式，一方面固然应当吸收、借鉴西方先进的城市管理经验和科学方法，但也必须紧密结合我国的国情、特别是各个地区各个城市的特殊情况，包括一些固有做法、民风民俗等。另外，还应该特别注意我国正处在社会全面转型的特定社会发展阶段。在这个阶段，法治的因素与礼俗的因素、现代的因素与传统的因素等彼此交织。城市管理作为当代社会管理的重要组成部分，其本质是对人的管理，应该高度重视这些社会人文情况。否则，引进和移植国外成功的城市管理方法就不能落地生根。
说明：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（2009JJD790013）阶段性成果。
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