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一、行业方式减排的基本概念及实施现状
（一）行业方式的基本概念
行业方式是一种政策工具，根据特定经济体或地区的社会经济发展水平及相应产业特征进行设计，具有有效目标和实施机制的多边体系。当对某行业开始实施监管或监管方式根据产业情况进行调整时，通常采用这种方法。通过这种方式展开不同法律框架下国家或产业之间的合作，可以避免因担心竞争力受损影响政府政策力度，但这种合作方式增加了复杂性。
（二）各种行业方式现有实施情况
目前已有的产业合作倡议主要包括：
1、铝业减排协定
由全球主要铝业企业参加的国际铝业协会（IAI）设定自愿减排目标，到2010年，相对于1990年的水平实现全氟化物（PFC）工艺减排80%，节能10%。由于减排目标接近完成，国际铝业协会正在酝酿制订到2020年更为严格的减排目标。建立全球性的全行业排放配额管理体系和无损失减排模式，以外部审计和综合数据采集系统为特征，在联合国气候变化政府间专家委员会认可的框架协议下，设定行业标准的潜在可行性讨论正在行业内展开。
2、水泥行业
国际可持续发展商会（WBCSD）支持的水泥可持续倡议（CSI）正在行业内展开讨论，第一步，此倡议集中解决目标是“得到正确数据”的数据采集工作，包括建设行业内现有技术的数据库以及标准设置体系。第二步，CSI转向提出政策建议，设定可能的国家或地区标准，然后与政府进行谈判，设定以能效为基础的目标和相应的排放配额管理体系。可通过无损失目标方式鼓励新兴经济体政府参与，然后可将行业目标分解为国别行业子目标。
3、钢铁行业
代表包括中国台湾、俄、印在内的200个钢铁生产企业的国际钢铁协会（IISI），其成员代表70%的全球钢铁产量，于2007年5月提出建议，通过鼓励淘汰落后技术的特殊行业框架，取代排放配额交易系统。IISI还邀请成员国政府支持钢铁行业对根本性的新技术展开长期研发。亚太清洁发展与气候伙伴计划（APP）通过对中国特殊的双边支持安排，开展了数据收集，对钢铁生产两个关键流程建立了监测体系。在欧盟方面，欧盟钢铁产业联合会（EUROFER）已开发出方法学，在产品生命周期的基础上，对与钢铁生产有关的所有产品（包括副产品在内，即所有的直接排放）做出“二氧化碳排放记录”。这一建议的目标是建立全球性钢铁业基准和相应的排放交易体系，如果所有生产者认可这一方法学，即可在全行业对二氧化碳排放记录做出鉴定，从而可用作排放交易系统配额设定，为国内政策和全球性措施奠定基础。
4、2006年1月成立的亚太清洁发展与气候伙伴计划（APP）
APP是多边的地区性的政府企业合作伙伴关系，是覆盖范围最为广泛的倡议，其6个发起国（澳、中、印、日、韩、美），占全球GDP的45%，50%的温室气体排放，全球能源使用的48%，煤炭产量占65%，钢铁产量占48%，铝产量占37%，水泥产量占61%。APP一方面致力于跨国的产业技术开发合作利用，另一方面加强监管改革，消除影响技术开发和利用的政策壁垒。APP的核心是企业、政府和科研机构三结合的产业工作组。目前在三个能源生产行业（清洁化石燃料、可再生能源与分布式发电、发电与输电）和五个能源密集型产业（钢铁、铝业、水泥、采煤、建筑与电器）进行数据收集和标准制订工作。采取自愿参加、自下而上以行动为主的形式，没有设定自上而下的目标。
二、行业减排利弊分析
（一）行业减排是次优方案
行业减排的支持者也不否认的事实是，全球行业减排是次优方案。从环境和经济两个方面来看，将所有温室气体排放和所有排放国家都包含在内的综合性方案显然是最优方案。经济体范围内的减排方案为各个国家提供了最大的灵活性，可以选择减排成本最低的产业进行减排以达到综合减排目标，还可以避免从被监控产业向非监控产业进行转移的“碳泄露”。针对特定产业的方案限定了选择范围，从而提高成本。经合组织2005年做的研究报告表明，通过针对汽车运输行业的减排协定进行减排，其成本将显著高于经济体范围内的排放交易系统。
但京都议定书实施遇到困难，一方面是发展中国家在政治上和经济上都没有准备好作出减排承诺，而许多发达国家则担心未来有约束力的减排承诺将影响其关键产业的国际竞争力，以及影响一些政治上非常敏感国际竞争压力很大的产业，如钢铁业，其大部分雇员都居住在具有政治影响力的地区。还有一些行业，如国际航空业，必须通过国际合作进行减排，单一国家的政策很难实现这些行业的减排。
（二）支持行业减排方案的主要原因
1、扩大参与度
在一些排放大国不准备参与经济体范围减排目标承诺的情况下，目前京都议定书仅覆盖了全球不足27%的温室气体排放，行业减排更容易突破南北界限，从而为全球应对气候变化提供了替代方案。对于发展中国家来说，缺乏可靠的全经济体范围的排放监测，而行业排放趋势相对易于确定和预测，同时机构能力建设相对简单，减排成本比较明确，行业减排承诺更具实际意义。通过改进技术提高运行效率，创造双赢局面，可推动发展中国家参与减排。此外，针对特定产业的合作方案，可以将温室气体减排与其他政策目标，如提高能效和改善空气质量等结合在一起，把国家气候变化政策与更广泛的产业发展战略更好地结合在一起，加强减排的政治意愿。
2、简化谈判过程
当产业集中度相对较高，产业中重要企业个数有限的情况下，产业减排方案相对容易达成协议。谈判的复杂性随参与者数目增加而提高，当参与谈判者数目较小，共同利益较大，谈判比较容易达成共识。钢铁、水泥、铝业及汽车生产行业，无论是生产企业还是国家相对都比较集中，在参与者数目相对较小的范围内以产业为基础达成协议，可以在全球范围内控制数目可观的排放源。
3、加强政策的针对性
以产业协议为基础，国家可以渐进方式推进减排。可以将目标集中在一些应立即采取行动的产业，以避免当前大量投资产生的排放锁定效应；也可以将目标集中在一些国际合作对产业发展影响较大的产业，以促进关键技术的转让和利用；或是将目标集中在一些比较容易取得进展的产业，这些产业企业个数相对较小，或排放检测比较简单等。当达成行业协议之后，政府可以根据产业特点确定相应的减排承诺目标，例如针对汽车产业制订能效标准，针对发电产业制订排放上限等。
4、强调竞争环境
在综合行动方案框架下，某国政府可以通过将减排行动集中在某些行业从而减轻另一些行业的减排压力，以形成对这些行业的保护，当他国政府没有相应地减轻这些行业的减排负担时，该国被保护行业就获得了竞争优势。发达国家减排政策增加了被监管行业中企业成本，可能导致企业市场份额、利润和股票市值下降。这一趋势使发达国家政府难以出台进一步减排的政策。反之，行业方式可以保证特定产业的全球竞争者做出相同的减排努力，无论企业之间完全具有可比性，还是存在差别，但都处于同等考核之下。这一点对于产品具有全球化市场特征的能源密集型产业尤为重要，如钢铁业和铝业。
5、解决“跨境碳遗漏”问题
联合国气候变化政府间小组的研究结论是，碳密集产业向发展中国家的转移，以及相对价格变化对贸易的影响所造成的跨境碳泄露大约在5—20%之间。由于这类碳泄露大部分集中在政治上比较敏感的产业，通过建立可以覆盖大部分排放国家的产业协定，可以有效解决这一问题。
原则来看，行业协定可以有助于国际社会在关键领域取得技术突破，也可以有助国际社会集中解决减排激励不合理的问题，其中包括发电、运输、土地利用以及林业等。
（三）推动发展中国家参与行业减排方案的难点及可选方案
由于行业方式基本是自愿参与的，只有存在有效激励产业才会有兴趣参与，也只有当政府认为存在充分理由时才会同意自愿减排。最基本的问题是设计激励机制以说服发展中国家产业界和政府参与全球行业减排。目前所涉及的激励机制大体可分为两类：一类侧重建立全行业排放配额管理体系和无损失目标减排模式，这一类机制需要国家参与；另一类集中在能力建设、数据共享和经验交流，理论上讲，这一类只要企业有兴趣就可以推进。
1、关于建立全行业排放配额管理体系和无损失目标减排模式
最初的行业减排设想是与建立行业性的清洁发展机制（CDM）以及全行业排放配额管理体系联系在一起的，行业性的排放配额管理体系是现有的以项目为基础的CDM的下一阶段，向国家范围内的排放配额管理进了一步。
无损失目标设计是在上述基础上进了一步，发展中国家政府在行业基础上作出自愿减排承诺，如果减排超出承诺目标，经确认后，可以向排放交易系统出售减排额度，或接受等量资金。如果自愿减排承诺目标没有达到，不加以惩罚。
这类机制运行的几个重要条件是：
第一，数据收集及可用性，特别是最初的基准数据。
第二，发展中国家政府处理排放配额管理复杂性的能力。
第三，配额供应增加就需要相应的需求增加，这要求发达国家作出更高的减排承诺。
第四，行业额度有可能加强发展中国家大企业相对竞争优势地位。
第五，行业额度对发展中国家，特别是新兴经济体国内竞争环境的影响。
对上述这些问题的解决思路是：
第一，对于数据收集和政府能力问题。各国产业之间的情况有很大区别，必须根据具体情况具体分析，确定不同国家和产业存在的壁垒以及可能的解决方案，并不断总结和推广经验。知识产权问题也面临类似困难。APP框架下的产业工作组正就此问题组织研讨会，欧盟企业总司安排了试点项目，其目的是解决一些重点国家和产业所面临的问题，以便使全球产业减排方案具有可行性。
第二，对于如何满足产业额度的需求，即发达国家是否能提高减排承诺的问题，基本是一个政治热点问题。巴厘路线图确定之后，一方面增加了发达国家真正实施减排的希望，另一方面在一定程度上，有些发达国家则坚持要求发展中国家承诺采取“可量测、可报告、可验证的减排行动”。
第三，关于如何避免发展中国家企业通过产业额度获取额外收入的问题更为棘手。解决这一问题的核心在于补贴的规模，当然，可以通过设置严格的排放标准或设置不同的排放限额等级，以免发展中国家企业在“不作为”情况下仍可以获得可出售配额。但这样做势必降低对新兴经济体企业和政府的激励强度，新兴经济体和转型国家将宁可选择现有的CDM和JI方式。若要配合产业减排，可考虑提高CDM的基准或采取更一般的方法，制订不同的基准分类。
第四，关于对发展中国家竞争环境的负面效应，基本上是体系设计问题。体系设计如果影响市场竞争环境提高进入壁垒，显然不符合发达国家的利益。欧委会将就此问题作出进一步研究，并在关键国家和产业进行试点。
2、其他机制设计
其他产业减排的激励机制包括：交流经验；分享数据和信息，以改进碳排放管理和基准设定；分享技术，加强技术合作和技术转让；建立技术开发利用以及和技术支持的政府基金。
单靠这类机制本身显然是不够的，但这类机制可以作为“一揽子激励”成为行业减排方案的重要补充，鼓励发展中国家企业和政府参与行业减排方案。这类“一揽子激励”还可以将目前在气候变化技术合作中正在讨论的一些内容包括在内。
但这类机制往往只能影响发展中国家的大企业，而发展中国家效率最低的是小企业，这是最大的问题。我们可以期望在未来几年中，通过新增投资采用最先进技术，发展中国家的企业可以跟上世界领先技术水平。
（四）关于数据定义、收集和使用中存在的问题
在微观层面上，基准设定是数据密集型的活动。目前在这方面存在的问题包括：
第一，绩效基准设定的成功关键在于有效地监测、报告和验证。根据欧盟排放交易系统的经验说明，在系统运行的初始阶段，绩效系统设定需要很长时间，对政府和企业的能力要求很高。根据国际能源署对产业额度系统的分析表明，发展中国家并不都具备这种能力。
第二，作为数据密集型活动，基准设定非常费时成本很高，特别是在全球行业减排背景下，由于各国情况不同，这一问题尤为突出。另一相关问题是可能出现基准数目不断增加的趋势，这将进一步提高成本和比对的难度，企业将提出其特殊困难并要求额外照顾。欧盟排放交易系统的国家配额计划中已出现类似问题，监管机构必须保证基准数目在可控范围内。
第三，产业本身难以界定，产业边界并不清晰。欧盟排放交易系统第一和第二阶段的运行经验表明，明确界定燃烧装置就很困难。在这种情况下，企业就有可能与监管当局进行博弈，瞒报一些装置的排放。
第四，基准设定可能会要求企业披露一些机密或具有战略重要性的数据。这一问题可以采用不同方式加以处理，一是精心设计基准指标，尽量不牵涉机密问题。二是通过独立机构进行数据采集，保障数据机密。
第五，基准数据只能反映当前技术状况，不能反映未来可能达到的减排水平，因此在基准设计时应考虑使其具有一定的前瞻性。
第六，利用基准数据作为排放水平参考，一定会形成“赢家”和“输家”。这就使在产业层面就基准达成协议非常困难。欧盟产业界试图在欧盟排放交易系统的第一和第二阶段推动采用基准数据作为配额分配计划，就因为这一原因没有成功。一个可能的解决方案是把基准数据作为未来的减排目标，这样就可以在“赢家”和“输家”之间提供更大的平衡空间。
第七，政府和企业之间的信息不对称，使政府很难正确理解企业投资新技术实现减排和进行调整的能力。必须向企业界提供足够激励，才能使企业界自愿公布其全部减排潜力和真实成本。
第八，要加强现有各种数据库数据形式之间的协调。经验证明，欧盟各成员国统计部门之间的数据协调是非常费时且高成本的。现有各种涉及行业减排数据收集的数据库，包括亚太清洁发展与气候伙伴计划（APP）、国际能源署以及有关产业牵头的数据库等，数据形式之间的差距还是非常大的，应逐步加以协调统一。
三、行业减排的目标产业分析
在选定行业方面，主要考虑的因素包括：（1）对环境的影响。具体包括该行业占全球温室气体排放的份额；排放增长的速度以及减排潜力等。（2）经济方面的因素。包括减排成本；投资锁定资本，如国际能源署预测，自目前到2030年之间，预计将有1.3万亿美元投资燃煤电厂，这些工厂的生命周期大约为40—50年；以及相关产品在国际市场的竞争强度等。（3）谈判难度和参与程度。具体包括行业集中度，即行业中大企业的个数及其市场份额比重；企业对减排的接受程度；产品的同质性，如水泥行业具有高度同质性，产品标准以及生产工艺高度类似，而电厂恰恰相反，异质性很强，不同国家之间燃料比例大不相同；易于检测管理；具有单一的行业特点等。
目前大部分分析认为比较适合采用行业方案减排的行业包括：铝业，该行业2004年排放占全球份额0.9%，10个最大的生产企业占全球市场份额54%；水泥行业，2005年排放占全球份额4.6%，10个最大的生产企业占全球市场份额25%；钢铁行业，2005年直接排放部分占全球份额5.22%，10个最大生产企业占全球市场份额26%，20个最大生产企业占全球市场份额35%。
四、几点建议
第一，当前发达国家推动行业减排主要出于环境和经济的双重考虑。环境方面的目标是扩大参与减排国家的范围，压发展中国家、特别是新兴经济体参与减排，经济方面的主要考虑是要减轻本国企业实施强制减排后所面临的相对成本压力，避免竞争优势下降。目前欧盟在具体设计行业额度减排方式时，仍在上述两个目标之间犹豫不定。若把重点放在环境目标上，就必须加大对发展中国家和企业的激励强度，但若如此，又将使发达国家企业在竞争中处于不利地位，反过来影响其经济目标的实现。今后我国在参与行业减排谈判时，可以充分利用发达国家面临的这一基本矛盾，促进国际行业减排机制设计向有利于发展中国家的方向发展。
第二，目前发达国家在行业减排具体机制设计上存在不同。日本方案的主要目标是在发达国家内部分担减排压力，重点在于从分析减排潜力出发，确定减排对象，由于美国、欧盟在能效潜力方面大于日本，这一方案对美、欧不利，因此美、欧不能接受日本方案。美国方案的基础是不设置强制目标的自愿减排，这是欧盟反对其方案的主要原因，欧盟认为自愿减排不能有效实现应对气候变化的目标。欧盟方案的重点在于向全球推出以碳市场为基础的减排模式，美国目前不能接受强制减排，因此也不能接受这一方案。
第三，国际行业减排谈判可以成为我国企业获取行业内有关减排经验、数据和技术的平台，促进我国企业实现节能减排和产业升级目标，我国企业可充分利用这一机会。如果国际行业减排谈判朝不利于我国整体利益的方向发展，发达国家迫我作出减排承诺的压力加大时，我国企业可根据形势发展选择退出谈判，维护我国整体利益。
第四，行业减排方案是自下而上产生的，企业是国际行业减排的直接利益方，为切实维护我国整体利益并有效保护企业利益，在国际行业减排谈判过程中，应加强政企对话。政府应积极引导，敦促企业协会变被动为主动，全面研究现有各种行业减排方案，提出有利于我国企业的相关建议，推动行业减排机制设计向有利于我国整体利益的方向发展。在此过程中，加强政府在行业节能减排监管等方面的能力建设，为实现我国发展经济和改善环境双重目标奠定基础。
（国家发展改革委外事司供稿）
（一）行业方式的基本概念
行业方式是一种政策工具，根据特定经济体或地区的社会经济发展水平及相应产业特征进行设计，具有有效目标和实施机制的多边体系。当对某行业开始实施监管或监管方式根据产业情况进行调整时，通常采用这种方法。通过这种方式展开不同法律框架下国家或产业之间的合作，可以避免因担心竞争力受损影响政府政策力度，但这种合作方式增加了复杂性。
（二）各种行业方式现有实施情况
目前已有的产业合作倡议主要包括：
1、铝业减排协定
由全球主要铝业企业参加的国际铝业协会（IAI）设定自愿减排目标，到2010年，相对于1990年的水平实现全氟化物（PFC）工艺减排80%，节能10%。由于减排目标接近完成，国际铝业协会正在酝酿制订到2020年更为严格的减排目标。建立全球性的全行业排放配额管理体系和无损失减排模式，以外部审计和综合数据采集系统为特征，在联合国气候变化政府间专家委员会认可的框架协议下，设定行业标准的潜在可行性讨论正在行业内展开。
2、水泥行业
国际可持续发展商会（WBCSD）支持的水泥可持续倡议（CSI）正在行业内展开讨论，第一步，此倡议集中解决目标是“得到正确数据”的数据采集工作，包括建设行业内现有技术的数据库以及标准设置体系。第二步，CSI转向提出政策建议，设定可能的国家或地区标准，然后与政府进行谈判，设定以能效为基础的目标和相应的排放配额管理体系。可通过无损失目标方式鼓励新兴经济体政府参与，然后可将行业目标分解为国别行业子目标。
3、钢铁行业
代表包括中国台湾、俄、印在内的200个钢铁生产企业的国际钢铁协会（IISI），其成员代表70%的全球钢铁产量，于2007年5月提出建议，通过鼓励淘汰落后技术的特殊行业框架，取代排放配额交易系统。IISI还邀请成员国政府支持钢铁行业对根本性的新技术展开长期研发。亚太清洁发展与气候伙伴计划（APP）通过对中国特殊的双边支持安排，开展了数据收集，对钢铁生产两个关键流程建立了监测体系。在欧盟方面，欧盟钢铁产业联合会（EUROFER）已开发出方法学，在产品生命周期的基础上，对与钢铁生产有关的所有产品（包括副产品在内，即所有的直接排放）做出“二氧化碳排放记录”。这一建议的目标是建立全球性钢铁业基准和相应的排放交易体系，如果所有生产者认可这一方法学，即可在全行业对二氧化碳排放记录做出鉴定，从而可用作排放交易系统配额设定，为国内政策和全球性措施奠定基础。
4、2006年1月成立的亚太清洁发展与气候伙伴计划（APP）
APP是多边的地区性的政府企业合作伙伴关系，是覆盖范围最为广泛的倡议，其6个发起国（澳、中、印、日、韩、美），占全球GDP的45%，50%的温室气体排放，全球能源使用的48%，煤炭产量占65%，钢铁产量占48%，铝产量占37%，水泥产量占61%。APP一方面致力于跨国的产业技术开发合作利用，另一方面加强监管改革，消除影响技术开发和利用的政策壁垒。APP的核心是企业、政府和科研机构三结合的产业工作组。目前在三个能源生产行业（清洁化石燃料、可再生能源与分布式发电、发电与输电）和五个能源密集型产业（钢铁、铝业、水泥、采煤、建筑与电器）进行数据收集和标准制订工作。采取自愿参加、自下而上以行动为主的形式，没有设定自上而下的目标。
二、行业减排利弊分析
（一）行业减排是次优方案
行业减排的支持者也不否认的事实是，全球行业减排是次优方案。从环境和经济两个方面来看，将所有温室气体排放和所有排放国家都包含在内的综合性方案显然是最优方案。经济体范围内的减排方案为各个国家提供了最大的灵活性，可以选择减排成本最低的产业进行减排以达到综合减排目标，还可以避免从被监控产业向非监控产业进行转移的“碳泄露”。针对特定产业的方案限定了选择范围，从而提高成本。经合组织2005年做的研究报告表明，通过针对汽车运输行业的减排协定进行减排，其成本将显著高于经济体范围内的排放交易系统。
但京都议定书实施遇到困难，一方面是发展中国家在政治上和经济上都没有准备好作出减排承诺，而许多发达国家则担心未来有约束力的减排承诺将影响其关键产业的国际竞争力，以及影响一些政治上非常敏感国际竞争压力很大的产业，如钢铁业，其大部分雇员都居住在具有政治影响力的地区。还有一些行业，如国际航空业，必须通过国际合作进行减排，单一国家的政策很难实现这些行业的减排。
（二）支持行业减排方案的主要原因
1、扩大参与度
在一些排放大国不准备参与经济体范围减排目标承诺的情况下，目前京都议定书仅覆盖了全球不足27%的温室气体排放，行业减排更容易突破南北界限，从而为全球应对气候变化提供了替代方案。对于发展中国家来说，缺乏可靠的全经济体范围的排放监测，而行业排放趋势相对易于确定和预测，同时机构能力建设相对简单，减排成本比较明确，行业减排承诺更具实际意义。通过改进技术提高运行效率，创造双赢局面，可推动发展中国家参与减排。此外，针对特定产业的合作方案，可以将温室气体减排与其他政策目标，如提高能效和改善空气质量等结合在一起，把国家气候变化政策与更广泛的产业发展战略更好地结合在一起，加强减排的政治意愿。
2、简化谈判过程
当产业集中度相对较高，产业中重要企业个数有限的情况下，产业减排方案相对容易达成协议。谈判的复杂性随参与者数目增加而提高，当参与谈判者数目较小，共同利益较大，谈判比较容易达成共识。钢铁、水泥、铝业及汽车生产行业，无论是生产企业还是国家相对都比较集中，在参与者数目相对较小的范围内以产业为基础达成协议，可以在全球范围内控制数目可观的排放源。
3、加强政策的针对性
以产业协议为基础，国家可以渐进方式推进减排。可以将目标集中在一些应立即采取行动的产业，以避免当前大量投资产生的排放锁定效应；也可以将目标集中在一些国际合作对产业发展影响较大的产业，以促进关键技术的转让和利用；或是将目标集中在一些比较容易取得进展的产业，这些产业企业个数相对较小，或排放检测比较简单等。当达成行业协议之后，政府可以根据产业特点确定相应的减排承诺目标，例如针对汽车产业制订能效标准，针对发电产业制订排放上限等。
4、强调竞争环境
在综合行动方案框架下，某国政府可以通过将减排行动集中在某些行业从而减轻另一些行业的减排压力，以形成对这些行业的保护，当他国政府没有相应地减轻这些行业的减排负担时，该国被保护行业就获得了竞争优势。发达国家减排政策增加了被监管行业中企业成本，可能导致企业市场份额、利润和股票市值下降。这一趋势使发达国家政府难以出台进一步减排的政策。反之，行业方式可以保证特定产业的全球竞争者做出相同的减排努力，无论企业之间完全具有可比性，还是存在差别，但都处于同等考核之下。这一点对于产品具有全球化市场特征的能源密集型产业尤为重要，如钢铁业和铝业。
5、解决“跨境碳遗漏”问题
联合国气候变化政府间小组的研究结论是，碳密集产业向发展中国家的转移，以及相对价格变化对贸易的影响所造成的跨境碳泄露大约在5—20%之间。由于这类碳泄露大部分集中在政治上比较敏感的产业，通过建立可以覆盖大部分排放国家的产业协定，可以有效解决这一问题。
原则来看，行业协定可以有助于国际社会在关键领域取得技术突破，也可以有助国际社会集中解决减排激励不合理的问题，其中包括发电、运输、土地利用以及林业等。
（三）推动发展中国家参与行业减排方案的难点及可选方案
由于行业方式基本是自愿参与的，只有存在有效激励产业才会有兴趣参与，也只有当政府认为存在充分理由时才会同意自愿减排。最基本的问题是设计激励机制以说服发展中国家产业界和政府参与全球行业减排。目前所涉及的激励机制大体可分为两类：一类侧重建立全行业排放配额管理体系和无损失目标减排模式，这一类机制需要国家参与；另一类集中在能力建设、数据共享和经验交流，理论上讲，这一类只要企业有兴趣就可以推进。
1、关于建立全行业排放配额管理体系和无损失目标减排模式
最初的行业减排设想是与建立行业性的清洁发展机制（CDM）以及全行业排放配额管理体系联系在一起的，行业性的排放配额管理体系是现有的以项目为基础的CDM的下一阶段，向国家范围内的排放配额管理进了一步。
无损失目标设计是在上述基础上进了一步，发展中国家政府在行业基础上作出自愿减排承诺，如果减排超出承诺目标，经确认后，可以向排放交易系统出售减排额度，或接受等量资金。如果自愿减排承诺目标没有达到，不加以惩罚。
这类机制运行的几个重要条件是：
第一，数据收集及可用性，特别是最初的基准数据。
第二，发展中国家政府处理排放配额管理复杂性的能力。
第三，配额供应增加就需要相应的需求增加，这要求发达国家作出更高的减排承诺。
第四，行业额度有可能加强发展中国家大企业相对竞争优势地位。
第五，行业额度对发展中国家，特别是新兴经济体国内竞争环境的影响。
对上述这些问题的解决思路是：
第一，对于数据收集和政府能力问题。各国产业之间的情况有很大区别，必须根据具体情况具体分析，确定不同国家和产业存在的壁垒以及可能的解决方案，并不断总结和推广经验。知识产权问题也面临类似困难。APP框架下的产业工作组正就此问题组织研讨会，欧盟企业总司安排了试点项目，其目的是解决一些重点国家和产业所面临的问题，以便使全球产业减排方案具有可行性。
第二，对于如何满足产业额度的需求，即发达国家是否能提高减排承诺的问题，基本是一个政治热点问题。巴厘路线图确定之后，一方面增加了发达国家真正实施减排的希望，另一方面在一定程度上，有些发达国家则坚持要求发展中国家承诺采取“可量测、可报告、可验证的减排行动”。
第三，关于如何避免发展中国家企业通过产业额度获取额外收入的问题更为棘手。解决这一问题的核心在于补贴的规模，当然，可以通过设置严格的排放标准或设置不同的排放限额等级，以免发展中国家企业在“不作为”情况下仍可以获得可出售配额。但这样做势必降低对新兴经济体企业和政府的激励强度，新兴经济体和转型国家将宁可选择现有的CDM和JI方式。若要配合产业减排，可考虑提高CDM的基准或采取更一般的方法，制订不同的基准分类。
第四，关于对发展中国家竞争环境的负面效应，基本上是体系设计问题。体系设计如果影响市场竞争环境提高进入壁垒，显然不符合发达国家的利益。欧委会将就此问题作出进一步研究，并在关键国家和产业进行试点。
2、其他机制设计
其他产业减排的激励机制包括：交流经验；分享数据和信息，以改进碳排放管理和基准设定；分享技术，加强技术合作和技术转让；建立技术开发利用以及和技术支持的政府基金。
单靠这类机制本身显然是不够的，但这类机制可以作为“一揽子激励”成为行业减排方案的重要补充，鼓励发展中国家企业和政府参与行业减排方案。这类“一揽子激励”还可以将目前在气候变化技术合作中正在讨论的一些内容包括在内。
但这类机制往往只能影响发展中国家的大企业，而发展中国家效率最低的是小企业，这是最大的问题。我们可以期望在未来几年中，通过新增投资采用最先进技术，发展中国家的企业可以跟上世界领先技术水平。
（四）关于数据定义、收集和使用中存在的问题
在微观层面上，基准设定是数据密集型的活动。目前在这方面存在的问题包括：
第一，绩效基准设定的成功关键在于有效地监测、报告和验证。根据欧盟排放交易系统的经验说明，在系统运行的初始阶段，绩效系统设定需要很长时间，对政府和企业的能力要求很高。根据国际能源署对产业额度系统的分析表明，发展中国家并不都具备这种能力。
第二，作为数据密集型活动，基准设定非常费时成本很高，特别是在全球行业减排背景下，由于各国情况不同，这一问题尤为突出。另一相关问题是可能出现基准数目不断增加的趋势，这将进一步提高成本和比对的难度，企业将提出其特殊困难并要求额外照顾。欧盟排放交易系统的国家配额计划中已出现类似问题，监管机构必须保证基准数目在可控范围内。
第三，产业本身难以界定，产业边界并不清晰。欧盟排放交易系统第一和第二阶段的运行经验表明，明确界定燃烧装置就很困难。在这种情况下，企业就有可能与监管当局进行博弈，瞒报一些装置的排放。
第四，基准设定可能会要求企业披露一些机密或具有战略重要性的数据。这一问题可以采用不同方式加以处理，一是精心设计基准指标，尽量不牵涉机密问题。二是通过独立机构进行数据采集，保障数据机密。
第五，基准数据只能反映当前技术状况，不能反映未来可能达到的减排水平，因此在基准设计时应考虑使其具有一定的前瞻性。
第六，利用基准数据作为排放水平参考，一定会形成“赢家”和“输家”。这就使在产业层面就基准达成协议非常困难。欧盟产业界试图在欧盟排放交易系统的第一和第二阶段推动采用基准数据作为配额分配计划，就因为这一原因没有成功。一个可能的解决方案是把基准数据作为未来的减排目标，这样就可以在“赢家”和“输家”之间提供更大的平衡空间。
第七，政府和企业之间的信息不对称，使政府很难正确理解企业投资新技术实现减排和进行调整的能力。必须向企业界提供足够激励，才能使企业界自愿公布其全部减排潜力和真实成本。
第八，要加强现有各种数据库数据形式之间的协调。经验证明，欧盟各成员国统计部门之间的数据协调是非常费时且高成本的。现有各种涉及行业减排数据收集的数据库，包括亚太清洁发展与气候伙伴计划（APP）、国际能源署以及有关产业牵头的数据库等，数据形式之间的差距还是非常大的，应逐步加以协调统一。
三、行业减排的目标产业分析
在选定行业方面，主要考虑的因素包括：（1）对环境的影响。具体包括该行业占全球温室气体排放的份额；排放增长的速度以及减排潜力等。（2）经济方面的因素。包括减排成本；投资锁定资本，如国际能源署预测，自目前到2030年之间，预计将有1.3万亿美元投资燃煤电厂，这些工厂的生命周期大约为40—50年；以及相关产品在国际市场的竞争强度等。（3）谈判难度和参与程度。具体包括行业集中度，即行业中大企业的个数及其市场份额比重；企业对减排的接受程度；产品的同质性，如水泥行业具有高度同质性，产品标准以及生产工艺高度类似，而电厂恰恰相反，异质性很强，不同国家之间燃料比例大不相同；易于检测管理；具有单一的行业特点等。
目前大部分分析认为比较适合采用行业方案减排的行业包括：铝业，该行业2004年排放占全球份额0.9%，10个最大的生产企业占全球市场份额54%；水泥行业，2005年排放占全球份额4.6%，10个最大的生产企业占全球市场份额25%；钢铁行业，2005年直接排放部分占全球份额5.22%，10个最大生产企业占全球市场份额26%，20个最大生产企业占全球市场份额35%。
四、几点建议
第一，当前发达国家推动行业减排主要出于环境和经济的双重考虑。环境方面的目标是扩大参与减排国家的范围，压发展中国家、特别是新兴经济体参与减排，经济方面的主要考虑是要减轻本国企业实施强制减排后所面临的相对成本压力，避免竞争优势下降。目前欧盟在具体设计行业额度减排方式时，仍在上述两个目标之间犹豫不定。若把重点放在环境目标上，就必须加大对发展中国家和企业的激励强度，但若如此，又将使发达国家企业在竞争中处于不利地位，反过来影响其经济目标的实现。今后我国在参与行业减排谈判时，可以充分利用发达国家面临的这一基本矛盾，促进国际行业减排机制设计向有利于发展中国家的方向发展。
第二，目前发达国家在行业减排具体机制设计上存在不同。日本方案的主要目标是在发达国家内部分担减排压力，重点在于从分析减排潜力出发，确定减排对象，由于美国、欧盟在能效潜力方面大于日本，这一方案对美、欧不利，因此美、欧不能接受日本方案。美国方案的基础是不设置强制目标的自愿减排，这是欧盟反对其方案的主要原因，欧盟认为自愿减排不能有效实现应对气候变化的目标。欧盟方案的重点在于向全球推出以碳市场为基础的减排模式，美国目前不能接受强制减排，因此也不能接受这一方案。
第三，国际行业减排谈判可以成为我国企业获取行业内有关减排经验、数据和技术的平台，促进我国企业实现节能减排和产业升级目标，我国企业可充分利用这一机会。如果国际行业减排谈判朝不利于我国整体利益的方向发展，发达国家迫我作出减排承诺的压力加大时，我国企业可根据形势发展选择退出谈判，维护我国整体利益。
第四，行业减排方案是自下而上产生的，企业是国际行业减排的直接利益方，为切实维护我国整体利益并有效保护企业利益，在国际行业减排谈判过程中，应加强政企对话。政府应积极引导，敦促企业协会变被动为主动，全面研究现有各种行业减排方案，提出有利于我国企业的相关建议，推动行业减排机制设计向有利于我国整体利益的方向发展。在此过程中，加强政府在行业节能减排监管等方面的能力建设，为实现我国发展经济和改善环境双重目标奠定基础。
（国家发展改革委外事司供稿）