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摘要：随着国家分税制改革和取消农业税、特产税、“三提五统”， 南安市大部分乡镇财政收支矛盾日益增加，财政赤字激增，财政危机已经严重影响着乡镇政府的正常运行，因此化解乡镇财政危机已经到了迫在眉睫的事了，鉴于篇幅有限，文章简要对当前南安市财政危机的原因进行分析，并提出相应的对策和建议。
关键词：乡镇财政；危机；对策研究
一、当前南安市乡镇财政危机的主要原因
（一）乡镇本级财政收入锐减
1. 乡镇政府在取消收取农业税、特产税、“三提五统”后，就再没有任何行政性收费项目，这是镇财收入锐减的主因。
2. 乡镇“土地财政”的黄金时期已经过去了，靠土地开发、转让获得收入越来越少了。
3. 乡镇政府的财源少，随着八九十年代改革开放的浪潮，乡镇资产、企业转的转，卖的卖，早已经所剩无几了，因此乡镇资产出租收入、企业利润上缴收入等也是少得可怜，甚至有的还要养着大量的老企业退休人员。
（二）乡镇税收任务重，税收分成少
在南安市实行“核定收入基数，超收分成”的办法，即乡镇只有在完成市政府下达的税收征收任务后，再按超完成数提取分成。乡镇要完成每年递加的繁重税收任务已经非常艰巨，要想靠超收分成更是难上加难。比如丰州镇2012年～2014年税收任务分别是1.07亿、1.25亿、1.31亿，分别完成1.01亿元、1.13亿元、1.18亿元，因全部未完成任务而没有得到税收分成，而全市3年税收完成率分别是89.89%、95.39%、83.82%，即绝大部分乡镇都没有得到税收分成。
（三）乡镇财政配套资金项目多、财政投入数额大
目前，南安市要求乡镇资金投入的项目越来越多，这些项目不仅是强制性的，而且跟年终市级的各种考核达标、评优评先相挂钩，让乡镇硬着头皮也得完成。如教育投入必需达到乡镇财政收入的25%，城乡最低生活保障费乡镇投入占支出总额的40%，计划生育、综治、农业、科技等等都有投入规定。另外，上级各种涉农建设项目也往往要求乡镇投入相应的配套资金，近两年连逢年过节慰问费也让乡镇配套，如2014年建军节慰问费市镇各付一半，这对资金筹措艰难的乡镇财政无疑是雪上加霜。
（四）乡镇普遍负债且包袱沉重
由于体制原因、历史原因，当前乡镇因“道路硬化”、“化解农村合作基金会”、“普九教育”等沉淀积累的债务或“形象工程”、“政绩工程”等沉淀积累的债务，少则几佰万元，多则几仟万元，已经严重的影响着乡镇政府的正常运转。
（五）预算经费支出远远低于实际经费支出
1. 人员经费与上级预算相差甚远。各级党委政府大力推行机构改革，精简人员，但乡镇“小政府、大机构”的状况仍然没有得到根本性的改变，不少职能部门为方便其工作实施了垂直管理，并在乡镇政府设立了相应的站所，这些站所由于编制受限制往往人员配备不足，致使“条条的人员管理做不了块块的部门事务”，而乡镇为完成辖区内的工作任务，不得不借调、雇佣大量临时人员，这些人员经费市级财政没有纳入预算，而相应的主管部门也不给予经费补助。比如丰州镇在编的人只有44人，而市直部门就有22人，临时工达到40人，这62人的经费全部由我镇负担。
2. 公用经费数额巨大，远远超过上级预算拨款。首先，乡镇政府目前面临着“上面千条线、下面一根针”的艰难局面 ，各级各部门都把所能往下推的事尽力往下推，既能省钱省事又能摆脱责任，还动不动就是“一票否决” 、“通报批评” 、“领导约谈” 等等手段让你不得不办，这些事情做起来不仅要耗费大量的人力、物力、财力，而且每件事又都要接受检查验收、评先评优，其间产生的办公费，接待费、“攻关费”也是笔不小的开支。其次，乡镇政府除了要做每年上级各单位、各部门给予的大量的常规任务外，还经常承担着一些临时任务和应付突发事件所发生的费用，如森林防火、防汛、防疫、安全事故等，这些费用有时是难以估量的。比如某年某镇一场山林大火烧了3天，所发生的扑火费用就达十多万元。又如某年某月某日省里主要领导要莅临某乡镇考察，为此该镇在沿途投入的道路整修、绿化、环境整治等费用竟然达到壹佰多万元。第三，上述讲的大量编外人员也耗费了乡镇大量的公用经费。
二、摆脱南安市乡镇财政危机的对策和建议
（一）认真贯彻落实党的十八大五中会议精神：“转化经济发展方式，优化产业结构”
乡镇政府要发挥各自的资源优势，努力盘活乡镇现存有集体企业闲置资产（包括土地、房屋、机械设备），通过拍卖、剥离、资产重组、承包经营、股份制改造等方式进行产权改革，充分盘活低效和闲置的存量资产。要加大招商引资力度，把土地、矿产、旅游等资源推向市场，要充分寻找挖掘各自的地方优势资源，变“死资源”为“活财源”，努力增加财政收入。譬如有旅游资源的有：丰州镇九日山景区、官桥镇蔡氏古民居、石井镇郑成功纪念馆等，应当注重挖掘各自的文化内涵，优化产品 ，加大宣传与开发，主动与周边的大景区联动发展，以做大做强旅游产业带动第三产业的发展，进而激活本地经济，促进经济健康持续增长，增加本级财政收入。
（二）完善分税制改革后省级以下财政体制政策，改革市县级财政与乡镇财政的税收分成机制，增加乡镇的税收分成
譬如可以按照各乡镇当年完成工商税收的实绩给予一定比例的分成，这样不管乡镇是否完成当年下达的税收任务，都可以有所分成，然后在此基础上再按同比增长率、完成序时进度、超额完成幅度等指标制定奖励制度，这既能提高乡镇完成税收任务的主动性和积极性，又能解决乡镇财政困境。
（三）按照财权与事权相统一原则，取消乡镇各种不合理的配套资金投入
国家取消了乡镇政府收取农业税、特产税、“三提五统”，在本质上是取消了乡镇的部分财权，但是相应的事权却没有取消，例如教育投入、计划生育投入本是“三提五统”收取时期规定的，现在没有了收入，支出却不给予取消，这种财权与事权相脱钩的现象在乡镇尤其严重，诸如上级部门下派的各项任务，绝大部分都是只有事权没有财权的。 （四）努力化解债务，降低乡镇财政运转风险
2010年全国教育化债化解了乡镇教育方面的部分负债，但是相对于没有化解的农村道路建设、基金会借款、亚行贷款等总债务来讲却是杯水车薪，对此，上级政府要根据乡镇政府债务形成的原因进行分析研究，对于因政策性原因使乡镇被动造成的债务（如亚行贷款、农村合作基金会借款）应当先停息，然后再多方面设法减债化债。对于乡镇自身造成的债务，乡镇要制定有效的化债方案，逐年逐笔有序化解，同时要严控新债产生。
（五）市政府应当增加乡镇政府的公用经费预算
当前南安市的公用经费安排是“市直机关每人每年10000元，乡镇机关每人每年8000元”。由于乡镇政府既要直接面对人民群众，所涉及事务千头万绪，又要面对上级众多部门繁重的任务下移，所担任的工作任务层出不穷，疑难杂症多，所需要的公用经费远非市直机关可比，常常一次突发性事件一整年的公用经费都不够花。因此必须大幅增加乡镇的公用经费，而且还必须预算一部分应急资金，以应对突发性事件的支出。
（六）改革乡镇机构设置，合理配备人员，减少预算外人员经费支出
1. 市编办应当根据乡镇基层政府的特殊性和实际情况给予乡镇足够的人员编制，以减轻乡镇聘用临时人员的压力。
2. 乡镇政府要尽量按照市编办设置的人员编制安排相应的岗位，尽量避免“脱岗”。当前南安市有很多乡镇存在人员分配与实际工作不对口的现象，特别是“三员”（驾驶员、打字员、炊事员）很多都不干本职工作了，而他们的工作绝大部分都是聘用临时工来代替，这是乡镇存在大量临时工的原因之一。
3. 对事权在上级业务主管部门的科室、站、所，其人员经费按谁主管谁出钱的原则承担相应的人员经费，其产生的公务运转经费主管部门也要条条负责，足额拨付给乡镇或实行包干，不给乡镇增加负担。
4. 加强机关绩效考评和效能监察。十八大以来，各级纪委监察部门对“滥发奖金、津补贴”查处更为严厉，这使许多干部不能“多劳多得”，因此，要建立有效的激励机制，鼓励中青年干部职工担当一人多岗多职，以因弥补编制不足聘用临时工的问题，对那些一人多岗、身兼数职的干部在评优、评先、评聘职称等方面务必给予优先考虑。同时要加强效能监察，改变临近退休干部、妇女干部少干事、不干事的惯例，减少能者干得半死，庸懒者闲得要死的现象。
（七）进一步厉行节约，控制“三公”经费及其他支出
党的十八大以来，“八项规定”、“六项禁令”、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等相关规定条例使乡镇的经费支出大幅度的减少，但是作为最基层的一级政府，面对着上级众多部门和众多事务，公务接待仍然是一大支出，尤其是沿海乡镇、交通便利乡镇更是不堪重负，而且接待已由酒店、餐馆转入机关食堂，其超标准、超规格容易被隐蔽、转化，所以要厉行节约，反对浪费，减少乡镇支出压力，就应该在乡镇实行零接待，对于上级下乡的不管是处级干部、科级干部，还是普通干部，不管是指导、参观还是检查、督查，一律与乡镇机关干部同在食堂吃普通饭菜，不另外招待。当然要求这些权力部门、权力官员“受委屈”、拉下面子不是一朝一夕的事，而是一个漫长的改革过程。
（作者单位：福建省南安市丰州镇人民政府）
关键词：乡镇财政；危机；对策研究
一、当前南安市乡镇财政危机的主要原因
（一）乡镇本级财政收入锐减
1. 乡镇政府在取消收取农业税、特产税、“三提五统”后，就再没有任何行政性收费项目，这是镇财收入锐减的主因。
2. 乡镇“土地财政”的黄金时期已经过去了，靠土地开发、转让获得收入越来越少了。
3. 乡镇政府的财源少，随着八九十年代改革开放的浪潮，乡镇资产、企业转的转，卖的卖，早已经所剩无几了，因此乡镇资产出租收入、企业利润上缴收入等也是少得可怜，甚至有的还要养着大量的老企业退休人员。
（二）乡镇税收任务重，税收分成少
在南安市实行“核定收入基数，超收分成”的办法，即乡镇只有在完成市政府下达的税收征收任务后，再按超完成数提取分成。乡镇要完成每年递加的繁重税收任务已经非常艰巨，要想靠超收分成更是难上加难。比如丰州镇2012年～2014年税收任务分别是1.07亿、1.25亿、1.31亿，分别完成1.01亿元、1.13亿元、1.18亿元，因全部未完成任务而没有得到税收分成，而全市3年税收完成率分别是89.89%、95.39%、83.82%，即绝大部分乡镇都没有得到税收分成。
（三）乡镇财政配套资金项目多、财政投入数额大
目前，南安市要求乡镇资金投入的项目越来越多，这些项目不仅是强制性的，而且跟年终市级的各种考核达标、评优评先相挂钩，让乡镇硬着头皮也得完成。如教育投入必需达到乡镇财政收入的25%，城乡最低生活保障费乡镇投入占支出总额的40%，计划生育、综治、农业、科技等等都有投入规定。另外，上级各种涉农建设项目也往往要求乡镇投入相应的配套资金，近两年连逢年过节慰问费也让乡镇配套，如2014年建军节慰问费市镇各付一半，这对资金筹措艰难的乡镇财政无疑是雪上加霜。
（四）乡镇普遍负债且包袱沉重
由于体制原因、历史原因，当前乡镇因“道路硬化”、“化解农村合作基金会”、“普九教育”等沉淀积累的债务或“形象工程”、“政绩工程”等沉淀积累的债务，少则几佰万元，多则几仟万元，已经严重的影响着乡镇政府的正常运转。
（五）预算经费支出远远低于实际经费支出
1. 人员经费与上级预算相差甚远。各级党委政府大力推行机构改革，精简人员，但乡镇“小政府、大机构”的状况仍然没有得到根本性的改变，不少职能部门为方便其工作实施了垂直管理，并在乡镇政府设立了相应的站所，这些站所由于编制受限制往往人员配备不足，致使“条条的人员管理做不了块块的部门事务”，而乡镇为完成辖区内的工作任务，不得不借调、雇佣大量临时人员，这些人员经费市级财政没有纳入预算，而相应的主管部门也不给予经费补助。比如丰州镇在编的人只有44人，而市直部门就有22人，临时工达到40人，这62人的经费全部由我镇负担。
2. 公用经费数额巨大，远远超过上级预算拨款。首先，乡镇政府目前面临着“上面千条线、下面一根针”的艰难局面 ，各级各部门都把所能往下推的事尽力往下推，既能省钱省事又能摆脱责任，还动不动就是“一票否决” 、“通报批评” 、“领导约谈” 等等手段让你不得不办，这些事情做起来不仅要耗费大量的人力、物力、财力，而且每件事又都要接受检查验收、评先评优，其间产生的办公费，接待费、“攻关费”也是笔不小的开支。其次，乡镇政府除了要做每年上级各单位、各部门给予的大量的常规任务外，还经常承担着一些临时任务和应付突发事件所发生的费用，如森林防火、防汛、防疫、安全事故等，这些费用有时是难以估量的。比如某年某镇一场山林大火烧了3天，所发生的扑火费用就达十多万元。又如某年某月某日省里主要领导要莅临某乡镇考察，为此该镇在沿途投入的道路整修、绿化、环境整治等费用竟然达到壹佰多万元。第三，上述讲的大量编外人员也耗费了乡镇大量的公用经费。
二、摆脱南安市乡镇财政危机的对策和建议
（一）认真贯彻落实党的十八大五中会议精神：“转化经济发展方式，优化产业结构”
乡镇政府要发挥各自的资源优势，努力盘活乡镇现存有集体企业闲置资产（包括土地、房屋、机械设备），通过拍卖、剥离、资产重组、承包经营、股份制改造等方式进行产权改革，充分盘活低效和闲置的存量资产。要加大招商引资力度，把土地、矿产、旅游等资源推向市场，要充分寻找挖掘各自的地方优势资源，变“死资源”为“活财源”，努力增加财政收入。譬如有旅游资源的有：丰州镇九日山景区、官桥镇蔡氏古民居、石井镇郑成功纪念馆等，应当注重挖掘各自的文化内涵，优化产品 ，加大宣传与开发，主动与周边的大景区联动发展，以做大做强旅游产业带动第三产业的发展，进而激活本地经济，促进经济健康持续增长，增加本级财政收入。
（二）完善分税制改革后省级以下财政体制政策，改革市县级财政与乡镇财政的税收分成机制，增加乡镇的税收分成
譬如可以按照各乡镇当年完成工商税收的实绩给予一定比例的分成，这样不管乡镇是否完成当年下达的税收任务，都可以有所分成，然后在此基础上再按同比增长率、完成序时进度、超额完成幅度等指标制定奖励制度，这既能提高乡镇完成税收任务的主动性和积极性，又能解决乡镇财政困境。
（三）按照财权与事权相统一原则，取消乡镇各种不合理的配套资金投入
国家取消了乡镇政府收取农业税、特产税、“三提五统”，在本质上是取消了乡镇的部分财权，但是相应的事权却没有取消，例如教育投入、计划生育投入本是“三提五统”收取时期规定的，现在没有了收入，支出却不给予取消，这种财权与事权相脱钩的现象在乡镇尤其严重，诸如上级部门下派的各项任务，绝大部分都是只有事权没有财权的。 （四）努力化解债务，降低乡镇财政运转风险
2010年全国教育化债化解了乡镇教育方面的部分负债，但是相对于没有化解的农村道路建设、基金会借款、亚行贷款等总债务来讲却是杯水车薪，对此，上级政府要根据乡镇政府债务形成的原因进行分析研究，对于因政策性原因使乡镇被动造成的债务（如亚行贷款、农村合作基金会借款）应当先停息，然后再多方面设法减债化债。对于乡镇自身造成的债务，乡镇要制定有效的化债方案，逐年逐笔有序化解，同时要严控新债产生。
（五）市政府应当增加乡镇政府的公用经费预算
当前南安市的公用经费安排是“市直机关每人每年10000元，乡镇机关每人每年8000元”。由于乡镇政府既要直接面对人民群众，所涉及事务千头万绪，又要面对上级众多部门繁重的任务下移，所担任的工作任务层出不穷，疑难杂症多，所需要的公用经费远非市直机关可比，常常一次突发性事件一整年的公用经费都不够花。因此必须大幅增加乡镇的公用经费，而且还必须预算一部分应急资金，以应对突发性事件的支出。
（六）改革乡镇机构设置，合理配备人员，减少预算外人员经费支出
1. 市编办应当根据乡镇基层政府的特殊性和实际情况给予乡镇足够的人员编制，以减轻乡镇聘用临时人员的压力。
2. 乡镇政府要尽量按照市编办设置的人员编制安排相应的岗位，尽量避免“脱岗”。当前南安市有很多乡镇存在人员分配与实际工作不对口的现象，特别是“三员”（驾驶员、打字员、炊事员）很多都不干本职工作了，而他们的工作绝大部分都是聘用临时工来代替，这是乡镇存在大量临时工的原因之一。
3. 对事权在上级业务主管部门的科室、站、所，其人员经费按谁主管谁出钱的原则承担相应的人员经费，其产生的公务运转经费主管部门也要条条负责，足额拨付给乡镇或实行包干，不给乡镇增加负担。
4. 加强机关绩效考评和效能监察。十八大以来，各级纪委监察部门对“滥发奖金、津补贴”查处更为严厉，这使许多干部不能“多劳多得”，因此，要建立有效的激励机制，鼓励中青年干部职工担当一人多岗多职，以因弥补编制不足聘用临时工的问题，对那些一人多岗、身兼数职的干部在评优、评先、评聘职称等方面务必给予优先考虑。同时要加强效能监察，改变临近退休干部、妇女干部少干事、不干事的惯例，减少能者干得半死，庸懒者闲得要死的现象。
（七）进一步厉行节约，控制“三公”经费及其他支出
党的十八大以来，“八项规定”、“六项禁令”、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等相关规定条例使乡镇的经费支出大幅度的减少，但是作为最基层的一级政府，面对着上级众多部门和众多事务，公务接待仍然是一大支出，尤其是沿海乡镇、交通便利乡镇更是不堪重负，而且接待已由酒店、餐馆转入机关食堂，其超标准、超规格容易被隐蔽、转化，所以要厉行节约，反对浪费，减少乡镇支出压力，就应该在乡镇实行零接待，对于上级下乡的不管是处级干部、科级干部，还是普通干部，不管是指导、参观还是检查、督查，一律与乡镇机关干部同在食堂吃普通饭菜，不另外招待。当然要求这些权力部门、权力官员“受委屈”、拉下面子不是一朝一夕的事，而是一个漫长的改革过程。
（作者单位：福建省南安市丰州镇人民政府）