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合理回报措施出台的初衷是想鼓励准营利性民办学校在非营利性的框架下有所回报。为此,就不得不在非营利性的前提下,设置诸多限制性条款,以防止寻利性投资所获得的利润超出合理的限度。
但事实上,合理回报想催生的准营利性民办学校于法理上根本不存在,于实际操作中更是难以规范,因此貌似中庸的姿态极易流为防守与限制。
20世纪80年代以来重新兴起的民办教育,绝大多数都是属于投资办学性质。从《教育法》到《民办教育促进法》以及《民办教育促进法实施条例》(下称实施条例),都出台了关于捐资办学的理念。
现实与法规的差距,导致了当今中国民办教育领域众多引人注目的景观:一面是民办教育举办者抱怨制度环境的苛刻,另一面是民间资本前仆后继进入教育领域;一面是法律对教育非营利性的强制规定,另一面是具体法律条款对“合理回报”的认可;一面是民办教育举办者的逐利诉求,另一面是一部分民办教育举办者对合理回报的主动放弃。
矛盾丛生
一面是关于“非营利性办学定位”的三令五申,一面是“准许自然人办学”与“合理回报”彩旗招展,这种矛盾性的制度设计是民办教育政策尚不成熟的表现。
在我国现行的教育法律中,非营利性是民办教育最基本的制度定位。只有接受非营利性的制度规定,才可以获得办学许可证。非营利性意味着不以营利为目的,不能进行剩余收入(利润)的分配(分红),不得将学校的资产以任何形式转变为私人财产。
对于投资者来说,教育的非营利性意味着捐资办学。不过,目前我国教育法规政策在这方面存在诸多矛盾。
例如，在非营利的制度框架下,只有将民办教育的举办者限定为公益性法人,而不允许自然人举办民办学校,才能从根本上杜绝举办者个人财产与学校财产的相互关联,保证学校的非营利性。但是，根据《宪法》、《民法》等相关法律的规定,自然人有权获得其财产的收益。采用个人或合伙方式(这两种方式属于自然人办学)设立民办非企业单位(民办学校在我国属于民办非企业单位)的个人,并没有放弃对财产的所有权。在法律上,投入资产仍归其所有,在活动期间可能招致的债务和损失由其承担无限责任,若取得财产增值,则连同原值也将归其个人所有。
同样，1999年出台的《民办非企业单位登记暂行办法》第2条规定,民办非企业单位可以由法人、合伙和个体三种形式举办。此外,《社会力量办学条例》第2条、《民办教育促进法》第9条以及实施条例第4条都允许自然人办学。允许自然人办学毫无疑问就等于认可投资办学,从而否认了教育非营利性的前提性规定。而2004年8月18日财政部公布的《民间非营利组织会计制度》则规定,“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权,收支结余不得向出资者分配”,“非营利组织一旦进行清算,清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业”。
一方面,根据《宪法》和《民法》,自然人的财产与学校的财产及其收益是难以分割的,另一方面,根据民办教育的相关法律,作为非营利性机构,举办者不能分配利润,也不拥有产权。这种制度设计上的先天不足如果不加以完善，将成为影响民办教育健康发展的最大障碍。
我国《税法》规定,“凡民办非企业单位都要向国家交纳税款”,按照这一规定,民办学校应在纳税的范围之内,而《民办教育促进法》已把民办学校列入社会公益事业范畴。
为了抵消矛盾,2003年,《民办教育促进法》明确提出投资者可以获得有限的收益权—合理回报。《民办教育促进法》第51条规定,“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。出资人可提取“合理回报”的部分是：在学校的“年度净收益”中扣除“不低于年度净收益25%的比例作为学校发展基金”,再扣除社会捐助、国家资助和按照国家规定必须提取的其他费用后的余额部分。
换言之,民办学校如果当年有办学节余,又没有社会捐助、国家资助和其他国家规定必须提取的费用的情况下,可提取的“合理回报”的最大值是年度净收益的75%。
合理回报如果根据学校运作绩效而定,事实上就是投资者事后的剩余索取,即民办学校剩余利润的事后分配。依据国际非营利性组织划分标准(ICNPO),非营利性意味着办学结余必须全部用于学校滚动发展,举办者、经营者和管理者无权对结余进行分配。
这样,合理回报在事实上已经否定了非营利性的实质—不能用事后的剩余索取权作为学校运作的激励机制。
民办教育专家、浙江大学民办教育研究所所长吴华认为,允许有合理回报,可以看作是政府对当初捐资办学理念的纠偏,也是对投资办学事实的含蓄认可和绥靖。但从法理层面来讲,合理回报的出台相当于划分了民办学校营利性和非营利性的界限。
一枝独“舞”
为了规避政策风险,全国绝大多数民办学校放弃了合理回报。自《民办教育促进法》实施条例颁布以来,民办教育的税收政策依然处于待定状态,成为不折不扣的独舞。
那么,为什么合理回报措施会演变为尴尬独舞呢?合理回报政策所遭遇的尴尬,表面上看来是源于实施过程中的政策歧视,实质上则是源于理念上的混乱。因为合理回报毕竟是在一个既定的“非营利性”框架内行事。
在广东教育学院民办教育研究中心主任张铁明看来,这种“既要鼓励投资办学,又要固守非营利性办学的前提”的“一石二鸟”的意图,必然在实践层面造成两种态势：一、允许投资者获得回报；二、限制其牟取暴利。合理回报措施的出台
营利性民办学校在非营利性的框架下追求的是有所回报。为此,就必须在非营利性的前提下,设置诸多限制性条款,以防止寻利性投资所获得的利润超出合理的限度。
但事实上,由合理回报催生的准营利性民办学校于法理上根本不存在,于实际操作中更是难以规范,因此貌似中庸的姿态极易流为防守与限制。
实施条例把合理回报比例的决定权交给了民办学校,同时规定“民办学校应当根据下列因素确定本校出资人从办学结余中取得回报的比例:收取费用的项目和标准;用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例;办学水平和教育质量。”
而后两者显然需要由政府对民办学校逐一核算测定,不具有可行性。同时,“与同级同类其他民办学校相比较,收取费用高、用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例低,并且办学水平和教育质量低的民办学校,其出资人从办学结余中取得回报的比例不得高于同级同类其他民办学校”,但从民办学校之间进行比较的难度来看,任何一所民办学校都不可能胜任这样一项工作。
而在产权界定这个敏感问题上,《民办教育促进法》及其实施条例均回避了对投资人产权归属及退出机制的安排。在税收问题上,不要求合理回报者“享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”,要求合理回报者的税收优惠政策,则“由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”。这种留有伏笔的表述使得很多教育问题的解决有了更大的不确定性。
2005年4月1日正式启用《中华人民共和国民办学校办学许可证》,同时《中华人民共和国社会力量办学许可证》停止使用。在换证的过程中,为了规避政策风险,全国绝大多数民办学校放弃了合理回报。例如,上海2000多所民办学校、云南1400多所民办学校,无一要求合理回报。
营利式狂欢?
在某种程度上,这种架空法规的行为可以被看成一种辛酸的生存智慧。民办教育办学者于法规边界的游走,使法规始于文本终于文本。
尽管同情弱者的心理使我们为民办教育举办者打抱不平,但事实证明,相当部分民办教育举办者同时也是精明的投资者和经营者。他们放弃了合理回报的诉求,但同时又实实在在地获得合理甚至不合理的回报。他们以非营利的面目出现,却进行营利式的狂欢(享受税收、土地征用、银行贷款等优惠)。
很多专家谈到,含糊性是制度设计的大忌。于监管方来说,究竟以何种方式来对待游走于营利与非营利之间的民办学校?对于放弃合理回报的民办学校,究竟是视之为营利性机构加以管理,不使税收流失,还是归类于非营利机构加以鼓励?这种立法者绕过的问题,无疑会成为执法者无法回避的难题。
事实上,民办教育的重兴与发展过程,伴随的是我国从计划经济向市场经济的转型。社会转型在某种程度上重塑了国民心态，从过去的权力至上,到今日财富与权力并肩成为成功的标志,这不是国民性问题,而是所有社会正在转型的国家都会出现的现象。
而社会转型无法催生出大量的慈善资本,与市场经济一起发育的民办教育大多带着投资办学的胎记。据悉,目前我国民办教育的资金来源中,捐资性投入仅占民办教育总资金的10.8%,而投资性投入近90%。
在运行了十多年后,山西临县龙头水村的小额扶贫贷款在2005年由慈善模式改为商业模式。改变的原因在于慈善模式难以推广,只有商业模式才能够吸引大量民间资本进入农村。但如果一开始就是商业运作,则会被指责为用高利贷赚穷人的钱。
对此,经济学者茅于轼指出,社会对赚钱有很大的误解,以为赚钱的都是坏事,慈善才是好事。其实赚钱是财富的创造,而慈善只是财富的转移。而不论是慈善性质或商业营利性质,农民享受的服务是一样的。
将这一理念移植到民办教育领域,同样惊人的贴切。如果我们的目光不仅仅局限于民办教育投资者赚钱问题,而放眼于更好地满足民众教育需求上面,那么将会发现,捐资办学无疑值得尊重,而投资办学未必就低人一等,后者就满足民众需求而言甚至比前者更具有发展的后劲。
从世界范围来看,私立学校以非营利性为主,而在我国,将在相当长的一段时间内保持以营利性民办学校为主的状况。我国慈善事业尚处于起步阶段,非营利性民办学校的后续资金问题无法回避。须知农村义务教育、中西部教育将是今后教育财政投入的重点,同时公办高校的银行贷款已达2500亿人民币,如果政府在今后较长的一段时期内无法对民办非营利学校以实质性的稳定的投入,那么,维持以营利性民办学校为主的状况则既是可行之举,也是不得已之举。
分而治之
与其囿于非营利性的框架左右掣肘,不如厘清两者,开创追求长期利益的稳定预期和重复博弈的制度环境。
既然现阶段我国没有理由拒绝投资办学,那么不如按投入来源(投资或捐资)把民办学校进行营利和非营利的区分,对两者分而治之,从而化解政策法规之间的抵牾。
张铁明认为,这种区分的最大意义在于,与其囿于非营利性的框架左右掣肘,不如厘清两者,开创追求长期利益的稳定预期和重复博弈的制度环境。如此,无论是投资方还是监管方,都将有规可循。
那么接下来的问题就是,如何进行营利与非营利的制度设计,使这种划分真正达到促进的目的?
专门考察过国外民办教育的厦门大学高等教育研究所邬大光指出,即使同样是投资办学,在我国也很难采取西方国家有关营利性学校的教育法律政策和制度安排。其原因不仅仅是缺乏理论上的认同,关键在于我国的市场经济制度还不够健全,民办学校并不完全具备在市场经济中的营利能力,现有的教育消费能力也没有西方国家那样大的营利空间。
英国近代著名思想家曼德维尔在其名著《蜜蜂的寓言》中指出,国家的繁荣和人民的普遍幸福,只有顺应人的利己本性才能得以实现。“私人的恶德若经过老练政治家的妥善处理,可能被转变为公众的利益。”
笔者认为,这种“私利公益”意味着制度设计须充分考虑和尊重个人利益,将目标与执行者的切身利益最大限度地联系在一起。因此,通过制定合理的制度来协调个人私利与公共利益的关系,将个人追求私利之行为最终导向实现个人私利与增进社会公益的双赢,是最切合的途径。
从私利公益的制度设计理念来看,无论是从社会转型期民办学校有限的营利能力和狭小的营利空间,还是转型期的国民心理,都决定了即使是投资办学也可能没有举办者选择营利性的模式。
在这个意义上说,我国的投资办学,在理论上可以将其划入营利性的范畴,但在实践层面,还只能以非营利性制度进行安排,它应该是与西方营利性私立教育不同的一种制度安排。两者的最大区别在于,对营利性民办学校是否“以礼待之”。具体体现为,营利性民办学校和非营利性民办学校两者除了在税收、回报和产权方面有所区分之外,在其他一切方面都享受同等待遇。甚至对营利性民办学校的税收,也应考虑到教育行业的特殊性而加以优惠(如免征营业税)。
而从全局来看,相对于民间资本介入所产生的巨大教育资源增加、国家人力资本水平的提升,以及由此带来的社会政治安定这些社会效益,一小部分人从举办教育中获取的利润,实在是微不足道。对两者进行区分,同时不人为制造差距,正是基于中国国情并以求达成私利公益目标的选择。
既不能照搬市场经济制度环境成熟的西方模式,也没有现成的制度可用,以上设计要从理念转变为现实操作,必然要借助于中央政府与地方政府的合力。
《民办教育促进法》第8条规定:“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作”。同时,《民办教育促进法》对于中央政府和地方政府的权限并未做出明确的规定。
因此,中央政府要做的是进行原则性纲要性的界定,而由地方政府根据本地实际出台相关细则, 从而使国家法律的作用最大化。
那么,在市场经济制度环境有待完善的条件下,这种制度设计是否会导致新一轮的投机行为呢?吴华认为答案是否定的。首先,政府在制度执行过程中,必须严格制定非营利性民办学校的准入机制；其次,政府的着力点应该是保证对民办学校的监管,确保教育质量，同时,要制定各级各类教育标准,及时进行评估和监督。
陕西省社会力量办学中心主任李维民认为,任何制度设计不能仅仅囿于民办教育的内部关系调整。在教育的生态系统中,同样作为(准)公共产品提供者的民办教育,究竟是作为游离在公办教育体系外的特殊群体,还是与公办教育同台竞争相互促进,政府必须对此进行认真的思考。
民办学校营利性的界定与当前民办教育中存在的诸多问题密切相关,但它不是全部,更不是问题的根本。对此,真正的解决之道应该在于营造一个客观公正的竞争环境,这是一个逐步推进的过程,也是民办教育地位提升与公办教育体制改革并举的过程。
但事实上,合理回报想催生的准营利性民办学校于法理上根本不存在,于实际操作中更是难以规范,因此貌似中庸的姿态极易流为防守与限制。
20世纪80年代以来重新兴起的民办教育,绝大多数都是属于投资办学性质。从《教育法》到《民办教育促进法》以及《民办教育促进法实施条例》(下称实施条例),都出台了关于捐资办学的理念。
现实与法规的差距,导致了当今中国民办教育领域众多引人注目的景观:一面是民办教育举办者抱怨制度环境的苛刻,另一面是民间资本前仆后继进入教育领域;一面是法律对教育非营利性的强制规定,另一面是具体法律条款对“合理回报”的认可;一面是民办教育举办者的逐利诉求,另一面是一部分民办教育举办者对合理回报的主动放弃。
矛盾丛生
一面是关于“非营利性办学定位”的三令五申,一面是“准许自然人办学”与“合理回报”彩旗招展,这种矛盾性的制度设计是民办教育政策尚不成熟的表现。
在我国现行的教育法律中,非营利性是民办教育最基本的制度定位。只有接受非营利性的制度规定,才可以获得办学许可证。非营利性意味着不以营利为目的,不能进行剩余收入(利润)的分配(分红),不得将学校的资产以任何形式转变为私人财产。
对于投资者来说,教育的非营利性意味着捐资办学。不过,目前我国教育法规政策在这方面存在诸多矛盾。
例如，在非营利的制度框架下,只有将民办教育的举办者限定为公益性法人,而不允许自然人举办民办学校,才能从根本上杜绝举办者个人财产与学校财产的相互关联,保证学校的非营利性。但是，根据《宪法》、《民法》等相关法律的规定,自然人有权获得其财产的收益。采用个人或合伙方式(这两种方式属于自然人办学)设立民办非企业单位(民办学校在我国属于民办非企业单位)的个人,并没有放弃对财产的所有权。在法律上,投入资产仍归其所有,在活动期间可能招致的债务和损失由其承担无限责任,若取得财产增值,则连同原值也将归其个人所有。
同样，1999年出台的《民办非企业单位登记暂行办法》第2条规定,民办非企业单位可以由法人、合伙和个体三种形式举办。此外,《社会力量办学条例》第2条、《民办教育促进法》第9条以及实施条例第4条都允许自然人办学。允许自然人办学毫无疑问就等于认可投资办学,从而否认了教育非营利性的前提性规定。而2004年8月18日财政部公布的《民间非营利组织会计制度》则规定,“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权,收支结余不得向出资者分配”,“非营利组织一旦进行清算,清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业”。
一方面,根据《宪法》和《民法》,自然人的财产与学校的财产及其收益是难以分割的,另一方面,根据民办教育的相关法律,作为非营利性机构,举办者不能分配利润,也不拥有产权。这种制度设计上的先天不足如果不加以完善，将成为影响民办教育健康发展的最大障碍。
我国《税法》规定,“凡民办非企业单位都要向国家交纳税款”,按照这一规定,民办学校应在纳税的范围之内,而《民办教育促进法》已把民办学校列入社会公益事业范畴。
为了抵消矛盾,2003年,《民办教育促进法》明确提出投资者可以获得有限的收益权—合理回报。《民办教育促进法》第51条规定,“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。出资人可提取“合理回报”的部分是：在学校的“年度净收益”中扣除“不低于年度净收益25%的比例作为学校发展基金”,再扣除社会捐助、国家资助和按照国家规定必须提取的其他费用后的余额部分。
换言之,民办学校如果当年有办学节余,又没有社会捐助、国家资助和其他国家规定必须提取的费用的情况下,可提取的“合理回报”的最大值是年度净收益的75%。
合理回报如果根据学校运作绩效而定,事实上就是投资者事后的剩余索取,即民办学校剩余利润的事后分配。依据国际非营利性组织划分标准(ICNPO),非营利性意味着办学结余必须全部用于学校滚动发展,举办者、经营者和管理者无权对结余进行分配。
这样,合理回报在事实上已经否定了非营利性的实质—不能用事后的剩余索取权作为学校运作的激励机制。
民办教育专家、浙江大学民办教育研究所所长吴华认为,允许有合理回报,可以看作是政府对当初捐资办学理念的纠偏,也是对投资办学事实的含蓄认可和绥靖。但从法理层面来讲,合理回报的出台相当于划分了民办学校营利性和非营利性的界限。
一枝独“舞”
为了规避政策风险,全国绝大多数民办学校放弃了合理回报。自《民办教育促进法》实施条例颁布以来,民办教育的税收政策依然处于待定状态,成为不折不扣的独舞。
那么,为什么合理回报措施会演变为尴尬独舞呢?合理回报政策所遭遇的尴尬,表面上看来是源于实施过程中的政策歧视,实质上则是源于理念上的混乱。因为合理回报毕竟是在一个既定的“非营利性”框架内行事。
在广东教育学院民办教育研究中心主任张铁明看来,这种“既要鼓励投资办学,又要固守非营利性办学的前提”的“一石二鸟”的意图,必然在实践层面造成两种态势：一、允许投资者获得回报；二、限制其牟取暴利。合理回报措施的出台
营利性民办学校在非营利性的框架下追求的是有所回报。为此,就必须在非营利性的前提下,设置诸多限制性条款,以防止寻利性投资所获得的利润超出合理的限度。
但事实上,由合理回报催生的准营利性民办学校于法理上根本不存在,于实际操作中更是难以规范,因此貌似中庸的姿态极易流为防守与限制。
实施条例把合理回报比例的决定权交给了民办学校,同时规定“民办学校应当根据下列因素确定本校出资人从办学结余中取得回报的比例:收取费用的项目和标准;用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例;办学水平和教育质量。”
而后两者显然需要由政府对民办学校逐一核算测定,不具有可行性。同时,“与同级同类其他民办学校相比较,收取费用高、用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例低,并且办学水平和教育质量低的民办学校,其出资人从办学结余中取得回报的比例不得高于同级同类其他民办学校”,但从民办学校之间进行比较的难度来看,任何一所民办学校都不可能胜任这样一项工作。
而在产权界定这个敏感问题上,《民办教育促进法》及其实施条例均回避了对投资人产权归属及退出机制的安排。在税收问题上,不要求合理回报者“享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”,要求合理回报者的税收优惠政策,则“由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”。这种留有伏笔的表述使得很多教育问题的解决有了更大的不确定性。
2005年4月1日正式启用《中华人民共和国民办学校办学许可证》,同时《中华人民共和国社会力量办学许可证》停止使用。在换证的过程中,为了规避政策风险,全国绝大多数民办学校放弃了合理回报。例如,上海2000多所民办学校、云南1400多所民办学校,无一要求合理回报。
营利式狂欢?
在某种程度上,这种架空法规的行为可以被看成一种辛酸的生存智慧。民办教育办学者于法规边界的游走,使法规始于文本终于文本。
尽管同情弱者的心理使我们为民办教育举办者打抱不平,但事实证明,相当部分民办教育举办者同时也是精明的投资者和经营者。他们放弃了合理回报的诉求,但同时又实实在在地获得合理甚至不合理的回报。他们以非营利的面目出现,却进行营利式的狂欢(享受税收、土地征用、银行贷款等优惠)。
很多专家谈到,含糊性是制度设计的大忌。于监管方来说,究竟以何种方式来对待游走于营利与非营利之间的民办学校?对于放弃合理回报的民办学校,究竟是视之为营利性机构加以管理,不使税收流失,还是归类于非营利机构加以鼓励?这种立法者绕过的问题,无疑会成为执法者无法回避的难题。
事实上,民办教育的重兴与发展过程,伴随的是我国从计划经济向市场经济的转型。社会转型在某种程度上重塑了国民心态，从过去的权力至上,到今日财富与权力并肩成为成功的标志,这不是国民性问题,而是所有社会正在转型的国家都会出现的现象。
而社会转型无法催生出大量的慈善资本,与市场经济一起发育的民办教育大多带着投资办学的胎记。据悉,目前我国民办教育的资金来源中,捐资性投入仅占民办教育总资金的10.8%,而投资性投入近90%。
在运行了十多年后,山西临县龙头水村的小额扶贫贷款在2005年由慈善模式改为商业模式。改变的原因在于慈善模式难以推广,只有商业模式才能够吸引大量民间资本进入农村。但如果一开始就是商业运作,则会被指责为用高利贷赚穷人的钱。
对此,经济学者茅于轼指出,社会对赚钱有很大的误解,以为赚钱的都是坏事,慈善才是好事。其实赚钱是财富的创造,而慈善只是财富的转移。而不论是慈善性质或商业营利性质,农民享受的服务是一样的。
将这一理念移植到民办教育领域,同样惊人的贴切。如果我们的目光不仅仅局限于民办教育投资者赚钱问题,而放眼于更好地满足民众教育需求上面,那么将会发现,捐资办学无疑值得尊重,而投资办学未必就低人一等,后者就满足民众需求而言甚至比前者更具有发展的后劲。
从世界范围来看,私立学校以非营利性为主,而在我国,将在相当长的一段时间内保持以营利性民办学校为主的状况。我国慈善事业尚处于起步阶段,非营利性民办学校的后续资金问题无法回避。须知农村义务教育、中西部教育将是今后教育财政投入的重点,同时公办高校的银行贷款已达2500亿人民币,如果政府在今后较长的一段时期内无法对民办非营利学校以实质性的稳定的投入,那么,维持以营利性民办学校为主的状况则既是可行之举,也是不得已之举。
分而治之
与其囿于非营利性的框架左右掣肘,不如厘清两者,开创追求长期利益的稳定预期和重复博弈的制度环境。
既然现阶段我国没有理由拒绝投资办学,那么不如按投入来源(投资或捐资)把民办学校进行营利和非营利的区分,对两者分而治之,从而化解政策法规之间的抵牾。
张铁明认为,这种区分的最大意义在于,与其囿于非营利性的框架左右掣肘,不如厘清两者,开创追求长期利益的稳定预期和重复博弈的制度环境。如此,无论是投资方还是监管方,都将有规可循。
那么接下来的问题就是,如何进行营利与非营利的制度设计,使这种划分真正达到促进的目的?
专门考察过国外民办教育的厦门大学高等教育研究所邬大光指出,即使同样是投资办学,在我国也很难采取西方国家有关营利性学校的教育法律政策和制度安排。其原因不仅仅是缺乏理论上的认同,关键在于我国的市场经济制度还不够健全,民办学校并不完全具备在市场经济中的营利能力,现有的教育消费能力也没有西方国家那样大的营利空间。
英国近代著名思想家曼德维尔在其名著《蜜蜂的寓言》中指出,国家的繁荣和人民的普遍幸福,只有顺应人的利己本性才能得以实现。“私人的恶德若经过老练政治家的妥善处理,可能被转变为公众的利益。”
笔者认为,这种“私利公益”意味着制度设计须充分考虑和尊重个人利益,将目标与执行者的切身利益最大限度地联系在一起。因此,通过制定合理的制度来协调个人私利与公共利益的关系,将个人追求私利之行为最终导向实现个人私利与增进社会公益的双赢,是最切合的途径。
从私利公益的制度设计理念来看,无论是从社会转型期民办学校有限的营利能力和狭小的营利空间,还是转型期的国民心理,都决定了即使是投资办学也可能没有举办者选择营利性的模式。
在这个意义上说,我国的投资办学,在理论上可以将其划入营利性的范畴,但在实践层面,还只能以非营利性制度进行安排,它应该是与西方营利性私立教育不同的一种制度安排。两者的最大区别在于,对营利性民办学校是否“以礼待之”。具体体现为,营利性民办学校和非营利性民办学校两者除了在税收、回报和产权方面有所区分之外,在其他一切方面都享受同等待遇。甚至对营利性民办学校的税收,也应考虑到教育行业的特殊性而加以优惠(如免征营业税)。
而从全局来看,相对于民间资本介入所产生的巨大教育资源增加、国家人力资本水平的提升,以及由此带来的社会政治安定这些社会效益,一小部分人从举办教育中获取的利润,实在是微不足道。对两者进行区分,同时不人为制造差距,正是基于中国国情并以求达成私利公益目标的选择。
既不能照搬市场经济制度环境成熟的西方模式,也没有现成的制度可用,以上设计要从理念转变为现实操作,必然要借助于中央政府与地方政府的合力。
《民办教育促进法》第8条规定:“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作”。同时,《民办教育促进法》对于中央政府和地方政府的权限并未做出明确的规定。
因此,中央政府要做的是进行原则性纲要性的界定,而由地方政府根据本地实际出台相关细则, 从而使国家法律的作用最大化。
那么,在市场经济制度环境有待完善的条件下,这种制度设计是否会导致新一轮的投机行为呢?吴华认为答案是否定的。首先,政府在制度执行过程中,必须严格制定非营利性民办学校的准入机制；其次,政府的着力点应该是保证对民办学校的监管,确保教育质量，同时,要制定各级各类教育标准,及时进行评估和监督。
陕西省社会力量办学中心主任李维民认为,任何制度设计不能仅仅囿于民办教育的内部关系调整。在教育的生态系统中,同样作为(准)公共产品提供者的民办教育,究竟是作为游离在公办教育体系外的特殊群体,还是与公办教育同台竞争相互促进,政府必须对此进行认真的思考。
民办学校营利性的界定与当前民办教育中存在的诸多问题密切相关,但它不是全部,更不是问题的根本。对此,真正的解决之道应该在于营造一个客观公正的竞争环境,这是一个逐步推进的过程,也是民办教育地位提升与公办教育体制改革并举的过程。