早春的料峭中，大自然还难觅绿色，而在我们法律人面前却像是突现一片绿色——《食品安全法》草案被通过、颁布，成为正式法律，并将于今年6月1日取代《食品卫生法》生效实施。
　　一部法律出台，自然是仁者见仁、智者见智，以笔者的行政法专业背景，必当议论其中的许可制度、处罚制度等行政法领域的问题。更何况，已经有人在批评一证分为三证的规定，怀疑其解决问题的“能力”不足，且会产生其他职权交叉的问题，等等。可我特想说点别的东西，说点也许大家忽略看不到的东西吧。
　　其实立法挺难的。难就难在，法代表着公正，公正是法的权威内在的源泉，可立法面对着的却不是一个利益共同体，是诸多的利益方，这些利益方以或大或小的声音表达着自己的意愿，但是立法者却要站在公允的立场，不仅听取较大声音的意见，也要充分考量声音较小的意见甚至没有什么声音的人的利益，尽可能地作出公正的判断和选择。就说《食品安全法》，涉及所有消费者的利益，也涉及食品生产者、食品经营者、食品监管机关的权利义务大小，从地里的蔬菜粮食变成餐桌上的吃食，多少环节就有多少利益者，在立法中哪种利益也不容忽视。
　　与监管有关的法，立法还有一个难处，就是政府机关之间的协调。政府机关就像一部大机器，已经在运转，若想改变其中的部分零件，或者增加什么零件，或者让已有零件之间的关系有所改变或调整，机器不能停下来，也不能空转，要在改变中运转自如，其实也难。再说，政府机关又不同于机器。机器没有思想，怎么设计就按照技术规律运转；但是政府机关是由活生生的人构成的，他们有思想、有感觉、爱面子、趋利避害。有些改变他们比较容易接受，有些改变他们可能不愿意接受、甚至会抵抗——因为原有格局对他们比较有利，改变后的格局可能不利或仅仅是增加了工作的麻烦程度，立法规定意味着固定化，他们当然会力主自己的主张，从而避免这种局面的出现。所以，立法者与执法者们也有一场“博弈”，此消彼长，不断斗争、妥协、磨合。所以有些意见写上去了，因为有别人又对此有意见，这些条文又不见了……如此种种不一而足。能不能写，怎样写，是较力，是博弈，是不断变化的力量对比的一种风向标。
　　


　　是夸张么？不，一点也不夸张。法律是一种共同意志，共同意志是从个体意志升华而来，上述复杂的过程正是集中意志的过程，共同意志在这种过程中萌发、与各种个人意志反复碰撞、磨砺，渐次成熟。
　　立法挺难，还难在还有无数的偶然因素会影响立法的质量。如立法听取意见的时候，也许某些很有资格说道的人不知道此事或者因为忙而未发表意见，许多很好的意见因为只是个别人的意见未被吸纳，有的好意见可能被某一领导的意见所取代，有的不太合理的条文或规定也会因为其他更为重要的焦点条文而被忽略。因为立法要在一定期限内完成，有时候争议太大，无法统一意见的条文也许删去是让争议平息的好办法，但条文删去了问题还在，一旦实施就会发现所谓的法律漏洞。
　　立法挺难，还难在我们国家很大，地区之间发展水平很不平衡，但我们的国体是单一制，不是联邦制，宪法要求法制统一，法制统一与各地的差异是很较劲儿的紧张关系。所以，多年来，立法领域有句著名的口号叫做：宜粗不宜细。可“宜粗不宜细”的框架式立法很难在没有实施细则的情形下直接适用，结果三世同堂、四世同堂甚至五世同堂、六世同堂就出现了。回过头来找教训说，如此辗转怕是走调、跑声在所难免，可国家立法如何能够照顾到不同的各地，又规定得细致周到呢？怕也难吧。
　　立法挺难，还难在无论立法者多么智慧，也无法预估可能发生的一切情形。人们总是事后总结经验教训，立法一定要有实践的先导，从这个方面而论，立法确实是滞后的。这是人类认识事物的规律所决定的。
　　说了那么多“难”，并不是为了挡住对立法的批评，而是表明立法是人定法，人的局限性决定了人定法的局限性。过分的批评、求全责备，实际上是不客观的。就像我们不能要求“完人”一样，我们也不能要求“完美”的人定法。关键是如何认真的维护法律的尊严，认真执行法律，我们可以记录下法律的不足，那是再次修改的理由。但是我们不能在轻慢、随意的批评中，放弃对法律的尊重，将执行法律变成一种选择，那样我们就背弃了生活中最重要的准则。因为法治的好处是人们可以预测自己行为的后果，如果法律仅仅是一个选项，人们生活的明确、可预期的秩序何在？人们的内心将彻底失去依靠和安全感⋯⋯
　　有哲人说过，法律不仅仅是文本意义上的，更重要的是在行动意义上的。法律的实施一点也不比立法本身的意义次要。即使是良法、善法，也还是要靠执行得好才能发挥好作用，反之，岂非形同摆设、徒有具文？这样一说，执法就像立法的接力，执法是执行法律，不可以把法律只当做一个选项。甚至当法律规定落伍不合理时，也不可放弃执行法律，而去执行所谓合理的政策。积极促动修改不合理的立法，如此会形成立法执法的良性循环。
　　《食品安全法》是在多事之秋诞生的。奶粉、牛奶曾经引起轩然大波，甚至影响到国际、波及到海峡那边的台湾——有台独分子不是叫嚷：往小孩子吃的牛奶里掺坏东西的人不能交往，两岸怎么能够谈统一。其实，何止奶粉和牛奶，我们几乎所有食物都或多或少的存在食用安全的问题。难怪《食品卫生法》修法特意加上了“安全”二字。但是食品的安全又非人们所想的能够“毕其功于一役”。《食品安全法》一部法律不可能解决食品安全方面的一切问题。当然，食品安全法是保障食品安全方面最重要的法律，这部法律欲解决问题的各种方案到底可否奏效，其法治环境和配套“设施”是非常重要的。
　　“徒法不可以自行”。执法者的认真执法，少考量部门利益，多考虑社会大局，彼此密切配合，是编织一张恢恢不漏的法网所必须的。还有和其他法律执法部门的配合，如环保机关认真履责会保障耕地菜地不受粉尘、工业废水污染；地方政府追求绿色GDP，放缓盲目建设的步伐会在更大范围内保障食品的安全等。我们在食品安全法出台之初最应当期待的，肯定不是下一次修法，让法律更具合理性；我们最现实的希望应当放到执法者身上。这一点，无论如何强调都不过分。
　　（作者为中国政法大学法学院教授、博士生导师、行政法研究会副会长、《行政法研究》副主编、中国法学会理事、中国监察学会理事 编辑/濯濯）