论文部分内容阅读
[摘要] 集体建设用地是农村集体土地的重要组成部分,它在我国经济发展过程中扮演着十分重要的角色,它合理利用与否与农村经济发展以及农民的利益息息相关。学者对于集體建设用地使用权流转问题的研究颇多,也取得了一些卓有成效的成果,但在流转模式领域的研究较少,而且此前对此问题的研究也多局限于仅就某一试点分析单一流转模式,因而得出的结论合理性和普遍性不足,因此对不同的流转模式进行比较研究显得十分必要。
[关键词]集体建设用地使用权 流转模式比较研究
2008年召开的十七届三中全会做出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,首次提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,让农村集体经营性建设用地市场化出让。虽然这一指导方针出台已有两年多,但国家层面并没有实质性配套设施。至于像浙江、重庆、山东、天津等省市的试点,尽管也制定了地方性的流转规则,但操作模式却是千差万别,到底哪种流转模式更加适合在中国推广,怎样构建一个兼具合法性、合理性和普遍性的流转规则,是迫切需要我们解决的问题。
一、集体建设用地使用权流转问题已成为社会主义新农村建设的瓶颈
随着我国城市化和工业化进程的加速,城市建设用地的供求矛盾已经超越了资本等其他生产要素。未来城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平;推进城乡统筹和区域一体化发展也将拉动区域性基础设施用地的进一步增长;建设社会主义新农村,同样需要一定规模的新增建设用地周转支撑。据估计,2020年我国的城市化率将达到60%,需要增加1.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地红线下,将会出现1.2亿亩的城市建设用地缺口。如何弥补这一缺口是摆在我们面前的一大难题。而在现行法律框架下,我国农村土地和城市土地由分立的机构和法规进行管理,集体土地要进入城市必须首先由政府进行强制征用,然后通过不同的方式配置给城市用地者。这样的制度框架使农民守着大量土地却无法充分分享土地的增值收益。因此,要繁荣农村经济,使农民真正富裕起来,就要拓宽农业投资融资渠道,使集体建设用地使用权得到有效地流转。基于这样背景,对我国集体建设用地使用权流转问题进行研究,探索立足于保护农民权益的流转模式,已经成为增加农民收入、发展社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会的重要议题。
二、集体建设用地流转模式的完善关乎城市的长远良性发展
部分学者一直期待集体建设用地使用权自由流转能缓解用地紧张局面,进而降低楼市价格。也有一部分人认为,这样做会导致新一轮的囤地风波,对楼价而言是火上浇油。笔者个人认为部分人的担忧并不是没有道理。正如摩莱里所说的“平静的溪流由于受到轻率建成的堤坝的拦截而暴涨,溪水溢出了堤外,变成了汹涌澎湃的大海,不得不利用规章和告诫来堵塞堤上经常存在的漏洞”。改革开放三十多年来,我国的城市有着长足的发展,甚至在很多方面超过了很多发达国家,但这并不代表我们的城市取得了长远的和健康的发展。在房地问题上,一方面表现于囤地现象与供地紧张并存,炒房与住房困难并存;另一方面更表现在城市的无效增长方式:由于现在可以人为低价从农村获得土地,助长了更为粗放利用土地的投资方式,也就越发刺激了土地的无效利用,最突出的表现就是过分强调城市的外延扩张,而不是对现有空间的更有效利用。所以新的集体建设用地流转模式不能仅仅标榜可以缓解城市供地紧张的局面,更应该充分考虑当下房地产市场的泡沫成分,从城市的长远发展出发,既要有效补足城市用地的短缺,又要避免无效的铺张浪费,不能因为集体土地市场的放开而助长城市的粗放发展。如何在这两者之间寻找平衡是目前多种流转模式普遍面临的问题。
三、集体建设用地使用权流转方面的法律制度严重滞后于流转实践的发展
尽管现行法律对集体建设用地使用权流转进行严格的限制,但超越法律界限自发入市流转的现象却从来没有停止。在城乡结合部,以及一些地理区位较好、非农产业发达的区域,大量的集体建设用地突破法律法规制约,以多样化的形式自发入市流转,形成了交易活跃的灰色土地市场。在这一过程中由于缺乏明确的法律规制,交易中公然规避或违背法律的现象频频发生,不仅严重地损害了广大农民的利益,更造成了土地资源的严重浪费。这与国家最初严格控制土地用途、限制流转以保护耕地和保障农民权益的立法目的截然相反,面对立法与实践之间的这种矛盾,该怎样进行制度构建,是迫切需要解决的问题。
四、集体建设用地使用权流转模式的研究有待进一步的补充和深入
针对上述状况,国家一直在积极酝酿新一轮的土地调控政策,2008年召开的十七届三中全会做出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,首次提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,让农村集体经营性建设用地市场化出让。虽然这一指导方针出台已有两年多,但国家层面并没有实质性配套设施。至于像浙江、重庆、山东、天津等省市的试点,尽管也制定了地方性的流转规则,但由于这些文件效力级别低、权威性差、合理性和可操作性不足等原因,其合法性颇受争议。而在具体的操作方式上,不同地方的流转模式更是千差万别。到底哪种流转模式更加适合在中国推广,如何解决这些流转模式中出现的问题,怎样构建一个兼具合法性、合理性和普遍性的流转规则,这些问题都有待回答。
基于这些问题,笔者认为,集体建设用地流转模式的选择问题要防止盲目照搬照抄,更要防止一刀切搞单一模式,要在综合考虑经济实力强弱、社会保障制度完善程度、农村土地市场发育程度等因素的前提下,具体问题具体分析,要在自愿、合法、有偿的前提下引导流转和集中,结合时代背景和当地的经济发展状况,针对不同模式特点和问题进行相关模式的构建与完善。
[作者简介]丁小亮,山东建筑大学。
[关键词]集体建设用地使用权 流转模式比较研究
2008年召开的十七届三中全会做出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,首次提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,让农村集体经营性建设用地市场化出让。虽然这一指导方针出台已有两年多,但国家层面并没有实质性配套设施。至于像浙江、重庆、山东、天津等省市的试点,尽管也制定了地方性的流转规则,但操作模式却是千差万别,到底哪种流转模式更加适合在中国推广,怎样构建一个兼具合法性、合理性和普遍性的流转规则,是迫切需要我们解决的问题。
一、集体建设用地使用权流转问题已成为社会主义新农村建设的瓶颈
随着我国城市化和工业化进程的加速,城市建设用地的供求矛盾已经超越了资本等其他生产要素。未来城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平;推进城乡统筹和区域一体化发展也将拉动区域性基础设施用地的进一步增长;建设社会主义新农村,同样需要一定规模的新增建设用地周转支撑。据估计,2020年我国的城市化率将达到60%,需要增加1.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地红线下,将会出现1.2亿亩的城市建设用地缺口。如何弥补这一缺口是摆在我们面前的一大难题。而在现行法律框架下,我国农村土地和城市土地由分立的机构和法规进行管理,集体土地要进入城市必须首先由政府进行强制征用,然后通过不同的方式配置给城市用地者。这样的制度框架使农民守着大量土地却无法充分分享土地的增值收益。因此,要繁荣农村经济,使农民真正富裕起来,就要拓宽农业投资融资渠道,使集体建设用地使用权得到有效地流转。基于这样背景,对我国集体建设用地使用权流转问题进行研究,探索立足于保护农民权益的流转模式,已经成为增加农民收入、发展社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会的重要议题。
二、集体建设用地流转模式的完善关乎城市的长远良性发展
部分学者一直期待集体建设用地使用权自由流转能缓解用地紧张局面,进而降低楼市价格。也有一部分人认为,这样做会导致新一轮的囤地风波,对楼价而言是火上浇油。笔者个人认为部分人的担忧并不是没有道理。正如摩莱里所说的“平静的溪流由于受到轻率建成的堤坝的拦截而暴涨,溪水溢出了堤外,变成了汹涌澎湃的大海,不得不利用规章和告诫来堵塞堤上经常存在的漏洞”。改革开放三十多年来,我国的城市有着长足的发展,甚至在很多方面超过了很多发达国家,但这并不代表我们的城市取得了长远的和健康的发展。在房地问题上,一方面表现于囤地现象与供地紧张并存,炒房与住房困难并存;另一方面更表现在城市的无效增长方式:由于现在可以人为低价从农村获得土地,助长了更为粗放利用土地的投资方式,也就越发刺激了土地的无效利用,最突出的表现就是过分强调城市的外延扩张,而不是对现有空间的更有效利用。所以新的集体建设用地流转模式不能仅仅标榜可以缓解城市供地紧张的局面,更应该充分考虑当下房地产市场的泡沫成分,从城市的长远发展出发,既要有效补足城市用地的短缺,又要避免无效的铺张浪费,不能因为集体土地市场的放开而助长城市的粗放发展。如何在这两者之间寻找平衡是目前多种流转模式普遍面临的问题。
三、集体建设用地使用权流转方面的法律制度严重滞后于流转实践的发展
尽管现行法律对集体建设用地使用权流转进行严格的限制,但超越法律界限自发入市流转的现象却从来没有停止。在城乡结合部,以及一些地理区位较好、非农产业发达的区域,大量的集体建设用地突破法律法规制约,以多样化的形式自发入市流转,形成了交易活跃的灰色土地市场。在这一过程中由于缺乏明确的法律规制,交易中公然规避或违背法律的现象频频发生,不仅严重地损害了广大农民的利益,更造成了土地资源的严重浪费。这与国家最初严格控制土地用途、限制流转以保护耕地和保障农民权益的立法目的截然相反,面对立法与实践之间的这种矛盾,该怎样进行制度构建,是迫切需要解决的问题。
四、集体建设用地使用权流转模式的研究有待进一步的补充和深入
针对上述状况,国家一直在积极酝酿新一轮的土地调控政策,2008年召开的十七届三中全会做出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,首次提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,让农村集体经营性建设用地市场化出让。虽然这一指导方针出台已有两年多,但国家层面并没有实质性配套设施。至于像浙江、重庆、山东、天津等省市的试点,尽管也制定了地方性的流转规则,但由于这些文件效力级别低、权威性差、合理性和可操作性不足等原因,其合法性颇受争议。而在具体的操作方式上,不同地方的流转模式更是千差万别。到底哪种流转模式更加适合在中国推广,如何解决这些流转模式中出现的问题,怎样构建一个兼具合法性、合理性和普遍性的流转规则,这些问题都有待回答。
基于这些问题,笔者认为,集体建设用地流转模式的选择问题要防止盲目照搬照抄,更要防止一刀切搞单一模式,要在综合考虑经济实力强弱、社会保障制度完善程度、农村土地市场发育程度等因素的前提下,具体问题具体分析,要在自愿、合法、有偿的前提下引导流转和集中,结合时代背景和当地的经济发展状况,针对不同模式特点和问题进行相关模式的构建与完善。
[作者简介]丁小亮,山东建筑大学。