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【摘要】高等教育财政体制自20世纪80年代改革以来，取得一定的成就，最终确立了“政府拨款为主，多种渠道筹措高等教育经费”的体制。但是仍然遗留了一些历史性问题：如财政性教育经费不足、预算管理不完善、拨款模式不合理等。本文针对这些问题，对以往文献提出的相应政策建议进行了归纳总结，如保证高等教育经费投入；完善部门预算管理制度；健全法律法规制度等。
【关键词】高等教育；财政体制；体制改革
高等教育担负着培养高级专门人才、发展科学技术文化和促进现代化建设的重大任务，能够极大地促进经济社会发展。同时高等教育具有竞争性的特征，属于准公共物品的范畴，因而我国高等教育财政体制经过改革最终确立了以政府拨款为主，多种渠道筹集教育资金的模式。但是自20世纪80年代改革至今，高等教育财政体制中仍然存在一系列问题，制约着高等教育发展。
一、改革开放以来高等教育财政管理体制变革
高等教育财政体制是国家财政体制下的一个分支，因此高等教育財政管理体制的改革与我国财政管理体制的改革是分不开的。改革开放以来，我国的财政管理体制开始分权化，经历了“分灶吃饭”、“分税制”和“部门预算”三次重要变革，与此相适应，高等教育财政管理体制变革可以划分为三个阶段（杨会良等，2010）：
（一）1978年至1993年“分灶吃饭”财政体制下,政府间分权型高等教育财政体制初步形成
1980年开始实行的对地方政府放权让利的财政包干体制，确立了中央与地方“分灶吃饭”的分权型财政体制。财政用于高等教育的事业费支出也由过去的中央政府独自承担改为了中央与地方各自切块负担、分级管理，即由中央各部委举办和管理的学校仍由财政部拨款，地方高等院校由地方财政拨款，中央不再统一高等教育财政。
1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出高等院校“可以在计划外招收少量的自费生，学生应缴纳一定数量的培养费”等，这意味着政府赋予了高校开展创收活动的权利。1993年，国家颁布了《中国教育改革和发展纲要》，其中明确地规定“在国家和地方预算下达的教育经费之外，学校可依法筹集资金”。自此“中央领导、地方负责、分级管理”的政府间分权型高等教育财政体制初步形成。
（二）1994年至1999年“分税制”财政体制下，分权型高等教育财政体制的深化
从1994年起，国家开始实施“分税制”改革。同一年，国务院下发的《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》提出,“深化高等教育体制改革，建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制，高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制”。1999年颁布实施的《高等教育法》中明确规定，“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”。据此初步形成了国家财政拨款为主，征收用于教育的税费、校办产业收入、社会捐资和设立教育基金等多种渠道筹措高等教育经费的体制。
（三）2000年至今的公共财政体制下,“政府拨款为主、多渠道筹措教育经费”的高等教育财政体制确立
1998年国家提出了构建公共财政体制，国家机构和财政等发生了一系列变革，从而导致中央与地方政府间高等教育支出范围发生调整。与此同时，各高校开始试行部门预算改革，细化高校收入和支出预算，并根据高校部门能够产生的支出效益，通过新的预算编制重新评估其成本和重要程度。因此，随着高校“收费并轨”以及成本分担与成本补偿制度的全面推进，国家财政拨款比例不断下降，学生个人缴费及学校创收等收入的比例不断增大，最终确立了中国“政府拨款为主、多渠道筹措高等教育经费”的财、税、费、产、捐等多元化格局。
二、我国高等教育财政体制仍然存在的问题
自20世纪80年代高等教育财政体制改革至今，最终确立了与社会主义市场经济体制相适应的“政府拨款为主，多渠道筹措高等教育经费”的新体制，实施了成本分担和补偿制度，变革了政府拨款模式。但是在取得上述进展和成就的同时，仍然存在以下不容忽视的问题：
（一）政府对教育投入的不足，高等教育资金使用效率低下
现阶段中国的高等教育经费仍然严重不足，这主要源于中国总教育经费的严重不足和高等教育大众化的发展。衡量一个国家教育经费相对规模的标准是看教育经费支出占国内生产总值（GDP）的比例。根据《中国教育统计年鉴》中统计的国家教育支出总额（TEE）、国家财政性教育经费支出（FEE）、高等教育经费支出（HEE）和国内生产总值（GDP）计算了国家教育经费的支持程度，可以看出国家财政性教育经费占国民生产总值的比例仍没有达到4%的目标，高等教育支出占全国教育总支出的30%左右，相同口径与世界上其他国家相比，高等教育支出尚处于较低水平，高等教育经费筹资的主渠道薄弱，使我国高等教育发展面临较大的财政困难。另外，20世纪90年代后期，高等教育规模不断扩大，而高等教育管理体制改革尚未到位，高校内部机构臃肿，高等教育人员经费及行政和后勤支出比例较高，从而造成高等教育资金使用效率低下。
（二）高等教育部门预算改革还不彻底
进入2006年以来，高等教育部门预算改革在教育管理部门和高校两个层次的深入发展遇到了很大的阻力，尤其是在教育管理部门和高校如何落实预算责任制、如何进一步规范和监督高校项目预算编制、如何测量科学的生均培养成本以确定预算定额标准等方面（张炜，2009）。绩效考核和追踪问效制度的缺失使得高等教育财政预算的编制、执行和绩效评价没有形成一个体系。
（三）高等教育拨款依据仍不科学
与教育财政体制改革相适应的高等教育拨款机制也发生了明显的变化：由改革初期的“基数+发展”模式改为“综合定额+专项补助”模式，2002年又发展为“综合+项目支出预算”。它虽然克服了“综合定额+专项补助”拨款模式存在的刺激高校盲目规模化、综合化和上层次等问题。但是从根本上讲，现有的拨款模式改革仍不够彻底，还没有将产出、效率和激励等因素较好地整合起来，仍没有改变我国高等教育“增量拨款”的实质（张炜，2009）。
（四）对多元化筹措教育资金的法律法规制度不完善和政策扶持力度不够
目前，我国多元化筹措高等教育经费的体制已经确立，但是对多元化筹措的高等教育经费管理和利用的法律法规制度仍不健全，政策扶持力度也不够。私人捐赠是国外名校重要的收入来源，而我国的社会捐集资收益用于教育的经费和捐集资收入的比例却都停留在1%的水平上。因此中国高等学校在吸纳私人投资、捐赠、企业投资、社会投资等渠道方面还有较大空间。在国外捐赠之所以能大行其道，除了文化传统等因素外，很重要的原因是政府实行了鼓励捐赠的政策。中国虽然颁布了捐赠法，但在具体税收政策上并没有明确的规定。目前只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额，却没有其他税收优惠以鼓励社会捐赠（王伟同等，2004）。另外，我国专门用于教育的税收收入仍是以教育费附加的形式征收的，以增值税、消费税和营业税的实际征收额为计税基础。因此教育专项收入计税基数较低，收入不稳定。
三、我国高等教育财政体制改革的建议
（一）保证公共财政对高等教育的投入，提高资金使用效率
高等教育虽然是准公共物品，但是它会对某些特定的区域产生正外部性，因此省级地方政府应承担相应的财政支持责任，加大对高等学校经费支持的力度，使高等院校能够获得与其发展规模相适应的公共财政支持，以保证高等教育经费主渠道来源充足。近年来，我国国内生产总值和国家税收收入不断增长，经济基础增强，也为增加教育财政支出提供了坚实的后盾。针对高校资金使用效率低下的问题，应该通过改革高校管理体制，优化高校人员结构，逐步降低高校在行政管理方面的支出的途径进行解决。
（二）改善高等教育部门预算管理制度和预算编制方法
高等教育学校应该建立健全各级经济责任制，落实权、责、利相结合的预算管理措施。一些学者在考察了美国的高等教育预算制度发展历程后，建议我国高等教育预算实行细化会计核算、建立专项绩效预算、建立预算约束等机制（张炜，2009）。绩效预算的核心思想是把预算与结果相挂钩，预算以绩效为依据，高校管理部门应该给高校的每个支出项目设定若干绩效目标指标，根据绩效目标的达成情况进行奖励或惩罚。改革高校财务制度，加强经济运行和成本管理的民主建设，试行由校长每年向全校作包括学校运行与财务状况在内的年度报告制度，满足师生和社会的知情权，并接受师生和社会对办学质量和效益的民主监督与评议。
（三）转变高等教育经费拨款依据
借鉴和采用西方国家有效的拨款模式，如多政策参数及与绩效因素相结合的公式拨款法。公式拨款法是一种在综合考虑学校特征和国家政策导向基础上体现多重目标的混合拨款方式，是西方国家高等教育普遍采用的一种拨款模式。它选取一些参数（如高校成本、绩效和国家的政策导向等）采用固定公式来决定拨款的数量, 既能减少拨款过程中的人为因素影响，又能体现拨款的公平、透明和效率原则。另外这种拨款模式要求建立健全高校质量评估机制和绩效评价指标体系，将评估结果与拨款挂钩以确定拨款指数。
（四）建立健全高等教育经费多元化筹措机制的法律法规和制度
完善我国的教育财政法律体系与财政资金分配的民主机制，修改现行的《高等教育法》、《教育预算执行条例》和有关行政规章制度等，使学校通过多种方式取得的教育经费收入可依照相关法律法规进行管理和使用。推进税收法律改革，加大对企业私人捐赠教育的税收优惠，参考西方国家征收用于教育的特定税收，以保证教育经费来源充足。高等学校还应该充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用，充分利用人才优势和科技优势，在全面完成教学和科研工作的基础上，广泛开展各种社会服务，创立校办企业，使学校创收收入稳步增长。国家应该鼓励高校与社会合作创立企业，对与高校合办的企业采取更优惠的税收政策措施。
参考文献
[1]李英.高等教育财政体制改革问题研究综述[J].北京行政学院学报,2009(4).
[2]沈淑红.我国高等教育财政体制改革[J].中国管理信息化,2009(12).
[3]王伟同,张研彦,陈艳利.推进中国高等教育财政改革的战略选择[J].经济研究参考,2004(60).
[4]杨会良,袁树军,陈宓.改革开放以来中国高等教育财政体制的演变、特征与发展对策[J].河北大学学报,2010(3).
[5]张炜.中国高等教育财政改革三十年:成就与展望[J].高等工程教育研究,2009(2).
[6]朱锡平,陈英,唐英.高等教育财政体制改革:国际经验与中国选择[J].重庆工商大学学报,2009(2).
基金项目：县级地方政府预算外教育财政支出差异及其分解研究（編号：M11039）。
作者简介：郝秀宁，女，山东冠县人，南京财经大学财政与税务学院财政学专业硕士研究生，研究方向：教育经济学。
【关键词】高等教育；财政体制；体制改革
高等教育担负着培养高级专门人才、发展科学技术文化和促进现代化建设的重大任务，能够极大地促进经济社会发展。同时高等教育具有竞争性的特征，属于准公共物品的范畴，因而我国高等教育财政体制经过改革最终确立了以政府拨款为主，多种渠道筹集教育资金的模式。但是自20世纪80年代改革至今，高等教育财政体制中仍然存在一系列问题，制约着高等教育发展。
一、改革开放以来高等教育财政管理体制变革
高等教育财政体制是国家财政体制下的一个分支，因此高等教育財政管理体制的改革与我国财政管理体制的改革是分不开的。改革开放以来，我国的财政管理体制开始分权化，经历了“分灶吃饭”、“分税制”和“部门预算”三次重要变革，与此相适应，高等教育财政管理体制变革可以划分为三个阶段（杨会良等，2010）：
（一）1978年至1993年“分灶吃饭”财政体制下,政府间分权型高等教育财政体制初步形成
1980年开始实行的对地方政府放权让利的财政包干体制，确立了中央与地方“分灶吃饭”的分权型财政体制。财政用于高等教育的事业费支出也由过去的中央政府独自承担改为了中央与地方各自切块负担、分级管理，即由中央各部委举办和管理的学校仍由财政部拨款，地方高等院校由地方财政拨款，中央不再统一高等教育财政。
1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出高等院校“可以在计划外招收少量的自费生，学生应缴纳一定数量的培养费”等，这意味着政府赋予了高校开展创收活动的权利。1993年，国家颁布了《中国教育改革和发展纲要》，其中明确地规定“在国家和地方预算下达的教育经费之外，学校可依法筹集资金”。自此“中央领导、地方负责、分级管理”的政府间分权型高等教育财政体制初步形成。
（二）1994年至1999年“分税制”财政体制下，分权型高等教育财政体制的深化
从1994年起，国家开始实施“分税制”改革。同一年，国务院下发的《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》提出,“深化高等教育体制改革，建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制，高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制”。1999年颁布实施的《高等教育法》中明确规定，“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”。据此初步形成了国家财政拨款为主，征收用于教育的税费、校办产业收入、社会捐资和设立教育基金等多种渠道筹措高等教育经费的体制。
（三）2000年至今的公共财政体制下,“政府拨款为主、多渠道筹措教育经费”的高等教育财政体制确立
1998年国家提出了构建公共财政体制，国家机构和财政等发生了一系列变革，从而导致中央与地方政府间高等教育支出范围发生调整。与此同时，各高校开始试行部门预算改革，细化高校收入和支出预算，并根据高校部门能够产生的支出效益，通过新的预算编制重新评估其成本和重要程度。因此，随着高校“收费并轨”以及成本分担与成本补偿制度的全面推进，国家财政拨款比例不断下降，学生个人缴费及学校创收等收入的比例不断增大，最终确立了中国“政府拨款为主、多渠道筹措高等教育经费”的财、税、费、产、捐等多元化格局。
二、我国高等教育财政体制仍然存在的问题
自20世纪80年代高等教育财政体制改革至今，最终确立了与社会主义市场经济体制相适应的“政府拨款为主，多渠道筹措高等教育经费”的新体制，实施了成本分担和补偿制度，变革了政府拨款模式。但是在取得上述进展和成就的同时，仍然存在以下不容忽视的问题：
（一）政府对教育投入的不足，高等教育资金使用效率低下
现阶段中国的高等教育经费仍然严重不足，这主要源于中国总教育经费的严重不足和高等教育大众化的发展。衡量一个国家教育经费相对规模的标准是看教育经费支出占国内生产总值（GDP）的比例。根据《中国教育统计年鉴》中统计的国家教育支出总额（TEE）、国家财政性教育经费支出（FEE）、高等教育经费支出（HEE）和国内生产总值（GDP）计算了国家教育经费的支持程度，可以看出国家财政性教育经费占国民生产总值的比例仍没有达到4%的目标，高等教育支出占全国教育总支出的30%左右，相同口径与世界上其他国家相比，高等教育支出尚处于较低水平，高等教育经费筹资的主渠道薄弱，使我国高等教育发展面临较大的财政困难。另外，20世纪90年代后期，高等教育规模不断扩大，而高等教育管理体制改革尚未到位，高校内部机构臃肿，高等教育人员经费及行政和后勤支出比例较高，从而造成高等教育资金使用效率低下。
（二）高等教育部门预算改革还不彻底
进入2006年以来，高等教育部门预算改革在教育管理部门和高校两个层次的深入发展遇到了很大的阻力，尤其是在教育管理部门和高校如何落实预算责任制、如何进一步规范和监督高校项目预算编制、如何测量科学的生均培养成本以确定预算定额标准等方面（张炜，2009）。绩效考核和追踪问效制度的缺失使得高等教育财政预算的编制、执行和绩效评价没有形成一个体系。
（三）高等教育拨款依据仍不科学
与教育财政体制改革相适应的高等教育拨款机制也发生了明显的变化：由改革初期的“基数+发展”模式改为“综合定额+专项补助”模式，2002年又发展为“综合+项目支出预算”。它虽然克服了“综合定额+专项补助”拨款模式存在的刺激高校盲目规模化、综合化和上层次等问题。但是从根本上讲，现有的拨款模式改革仍不够彻底，还没有将产出、效率和激励等因素较好地整合起来，仍没有改变我国高等教育“增量拨款”的实质（张炜，2009）。
（四）对多元化筹措教育资金的法律法规制度不完善和政策扶持力度不够
目前，我国多元化筹措高等教育经费的体制已经确立，但是对多元化筹措的高等教育经费管理和利用的法律法规制度仍不健全，政策扶持力度也不够。私人捐赠是国外名校重要的收入来源，而我国的社会捐集资收益用于教育的经费和捐集资收入的比例却都停留在1%的水平上。因此中国高等学校在吸纳私人投资、捐赠、企业投资、社会投资等渠道方面还有较大空间。在国外捐赠之所以能大行其道，除了文化传统等因素外，很重要的原因是政府实行了鼓励捐赠的政策。中国虽然颁布了捐赠法，但在具体税收政策上并没有明确的规定。目前只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额，却没有其他税收优惠以鼓励社会捐赠（王伟同等，2004）。另外，我国专门用于教育的税收收入仍是以教育费附加的形式征收的，以增值税、消费税和营业税的实际征收额为计税基础。因此教育专项收入计税基数较低，收入不稳定。
三、我国高等教育财政体制改革的建议
（一）保证公共财政对高等教育的投入，提高资金使用效率
高等教育虽然是准公共物品，但是它会对某些特定的区域产生正外部性，因此省级地方政府应承担相应的财政支持责任，加大对高等学校经费支持的力度，使高等院校能够获得与其发展规模相适应的公共财政支持，以保证高等教育经费主渠道来源充足。近年来，我国国内生产总值和国家税收收入不断增长，经济基础增强，也为增加教育财政支出提供了坚实的后盾。针对高校资金使用效率低下的问题，应该通过改革高校管理体制，优化高校人员结构，逐步降低高校在行政管理方面的支出的途径进行解决。
（二）改善高等教育部门预算管理制度和预算编制方法
高等教育学校应该建立健全各级经济责任制，落实权、责、利相结合的预算管理措施。一些学者在考察了美国的高等教育预算制度发展历程后，建议我国高等教育预算实行细化会计核算、建立专项绩效预算、建立预算约束等机制（张炜，2009）。绩效预算的核心思想是把预算与结果相挂钩，预算以绩效为依据，高校管理部门应该给高校的每个支出项目设定若干绩效目标指标，根据绩效目标的达成情况进行奖励或惩罚。改革高校财务制度，加强经济运行和成本管理的民主建设，试行由校长每年向全校作包括学校运行与财务状况在内的年度报告制度，满足师生和社会的知情权，并接受师生和社会对办学质量和效益的民主监督与评议。
（三）转变高等教育经费拨款依据
借鉴和采用西方国家有效的拨款模式，如多政策参数及与绩效因素相结合的公式拨款法。公式拨款法是一种在综合考虑学校特征和国家政策导向基础上体现多重目标的混合拨款方式，是西方国家高等教育普遍采用的一种拨款模式。它选取一些参数（如高校成本、绩效和国家的政策导向等）采用固定公式来决定拨款的数量, 既能减少拨款过程中的人为因素影响，又能体现拨款的公平、透明和效率原则。另外这种拨款模式要求建立健全高校质量评估机制和绩效评价指标体系，将评估结果与拨款挂钩以确定拨款指数。
（四）建立健全高等教育经费多元化筹措机制的法律法规和制度
完善我国的教育财政法律体系与财政资金分配的民主机制，修改现行的《高等教育法》、《教育预算执行条例》和有关行政规章制度等，使学校通过多种方式取得的教育经费收入可依照相关法律法规进行管理和使用。推进税收法律改革，加大对企业私人捐赠教育的税收优惠，参考西方国家征收用于教育的特定税收，以保证教育经费来源充足。高等学校还应该充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用，充分利用人才优势和科技优势，在全面完成教学和科研工作的基础上，广泛开展各种社会服务，创立校办企业，使学校创收收入稳步增长。国家应该鼓励高校与社会合作创立企业，对与高校合办的企业采取更优惠的税收政策措施。
参考文献
[1]李英.高等教育财政体制改革问题研究综述[J].北京行政学院学报,2009(4).
[2]沈淑红.我国高等教育财政体制改革[J].中国管理信息化,2009(12).
[3]王伟同,张研彦,陈艳利.推进中国高等教育财政改革的战略选择[J].经济研究参考,2004(60).
[4]杨会良,袁树军,陈宓.改革开放以来中国高等教育财政体制的演变、特征与发展对策[J].河北大学学报,2010(3).
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[6]朱锡平,陈英,唐英.高等教育财政体制改革:国际经验与中国选择[J].重庆工商大学学报,2009(2).
基金项目：县级地方政府预算外教育财政支出差异及其分解研究（編号：M11039）。
作者简介：郝秀宁，女，山东冠县人，南京财经大学财政与税务学院财政学专业硕士研究生，研究方向：教育经济学。