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《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。行政审批权是各级政府依法组织和管理公共事务的一项重要公权力，它的科学配置和正当行使，事关政府管理的有效性、廉洁性和合法性。因此，改革和完善行政审批制度，不仅是世界许多国家和地区行政改革的重要课题，也是中国不断深化行政管理体制改革，着力转变政府职能、创新管理方式、规范权力运行、提高行政效能的重要内容。实践证明，行政审批制度改革已成为推动中国行政管理体制改革、转变政府管理职能、构建服务型政府、从源头预防腐败的一个重要突破口。
成立政务服务中心、搭建政务大厅，是近年来各地行政审批制度改革的普遍做法，也是近年来各地深化行政审批制度改革过程中的成功尝试。早在20世纪90年代中期，一些地方政府就尝试引入政务服务中心（以下简称“政务中心”）模式，实行行政审批“一站式”办理。此后，集中行政审批权、实行统一受理办理行政审批事项的做法，得到了《行政许可法》的确认。近年来，不少地方在积极推进政府职能转变、构建法治政府、服务型政府和廉洁政府的过程中，不断探索政务中心的职能定位，创新行政审批管理模式，积累了宝贵经验。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）指出，政务服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台，凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理，充分发挥服务中心作用，统筹推进政务服务体系建设。为此，2015年1月7日召开的国务院常务会议进一步提出，推行“一口受理”，承担行政审批职能的部门全面实行“一个窗口”对外统一受理，申请量大的要安排专门场所，对每一个审批事项都要编制服务指南，列明申请条件、基本流程、示范文本等，不让地方、企业和群众摸不清门、跑累了腿。
从政务服务中心的发展历程看，其运行模式差异较大：有的地方纳入政务中心的审批事项少，大部分审批事项仍需在政府各个部门办理，政务中心基本上流于形式;有的政务中心只管受理申请和发放证照，不能办理，功能上不够完整;有的政务中心则实现了多数审批部门、审批事项进驻，且绝大部分进驻事项均能在大厅办理，政务中心真正成为同级政府的行政审批管理与服务机构。
上述三种政务中心模式中，第一种模式仅在形式上建立了政务中心，基本上是行政审批制度改革的“形象工程”;第二种模式中的政府各部门的审批职能没有调整归并，政务中心只是行政审批材料的收发室和转运站，政府各部门审批职能没有调整归并，基本上是行政审批制度改革的“半拉子工程”。第三种模式则找准了政务中心的功能定位，形成了以政务中心为依托的高效、廉洁、便民的行政审批管理机制。因此，目前全国各地基本都在沿着第三种模式推进政务服务中心的建设，实行行政审批权的集中管理，即将各行政机关内设部门的行政审批权限集中给一个处室、将各行政机关的行政审批权集中到政务服务中心，集中对外行使。
解决绝大多数审批事项的进驻问题，是办好政务中心的前提。在这方面，不少地方都进行了积极探索。如2007年海南省政务中心建立之初，就确立了“一个中心对外、项目应进必进”的原则。2008年中心正式运行后，将省政府34个单位的776项（大项）行政审批事项，集中在省政务中心公开办理。截至2011年9月，海南省43个具有省级行政审批权的部门中，有34个进驻了省政务中心，集中办理的行政审批事项达1240项。审批项目应进必进，迈出了行政审批制度改革的重要一步，为强化政务中心的办事功能，统筹推进行政审批制度改革，科学配置行政审批权，提高政务服务水平，奠定了坚实的基础。2001年至2003年间，重庆全市40个区县（自治县）陆续成立了行政审批服务大厅，部分区县以大厅为中心，初步建立了区（县）、乡镇（街道）、村（社区）三级联动的服务网络，服务职能逐步向基层延伸。各级政府部门创新审批方式，推进“两集中、两到位”改革（即区县政府部门审批职能向一个科室集中，审批科室向大厅集中;审批事项进驻大厅到位，部门对大厅窗口工作人员授权到位）。
强化办事功能，提高公共服务水平，是行政审批制度改革和成立政务中心的目标。为此，海南省政务中心创建了对外“四个一”（一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费）和对内“五到位”（授权到位、机构到位、人员到位、职能到位、监督到位）的行政审批办理模式，推行“一站式服务”，有效落实了政务中心的功能。再如，重庆市部分区县在大厅窗口采用了“首席代表制”，由各部门任命首席代表负责承诺事项的办理和上报办理事项的牵头协调，充分授予其行使本单位办理事项的审批权限。
政务中心的职责定位，事关行政审批制度改革的具体成效。如果政务中心只是为各部门提供办公的场所、设施和条件，而不从根本上明确职责定位、改变行政审批流程、提升政务服务水平，那它将变为行政审批业务的“集贸市场”。目前，比较成功的做法，如海南、宁波等地，政务中心的核心职能是负责对政府各部门进驻、委托事项办理的组织协调、监督管理和指导服务，对进驻窗口工作人员进行管理培训和日常考核，依法为公众提供高效便民服务。
这样看来，推行政务服务中心的工作机制有几大优点。首先，有助于有效监督行政审批权。从实行审批权集中的地方实践看，改革前，各项审批权力过分集中于各单位一把手或分管领导手中，他们大权在握，办事拖拉或个别人直接对审批工作进行干预，形成领导自己审批、自己监督的局面，容易滋生腐败和权力滥用。而强化政务服务中心，有助于解决审批权监管虚置的问题。在原有体制下，审批权的行使由各委厅局掌握，外部监督无法深入审批过程内部，因此，各部门之间产生相互推诿扯皮的现象难以避免。集中到政务服务中心后，大多数审批权从各单位一把手或分管领导手中移交给了审批办主任（首席代表），把审批权推向窗口统一行使，接受多层监督;实行“谁审批，谁负责”，各单位一把手或分管领导对被授权的审批办主任实行监督。在不改变行政审批权既有归属的前提下，通过集中审批权，依法科学配置权力，统一管理监督等措施，有序推动了行政审批制度改革，提高了行政审批水平，加强了行政审批廉政建设。
其次，有助于提升政务服务水平。实践中，有的地方行政审批项目虽大幅削减，但人们却并没有感受到行政审批更加方便、透明，办事成本没有明显降低，其原因是行政审批工作规范化程度低。一个项目有时需跑多个地方、多个机关，甚至在一个机关内部还要跑多个处室，历时数月，盖无数个公章办理一个项目的事例屡见不鲜。由于缺乏一次性告知制度，许多当事人办理审批事务时不得不“跑断腿、舍尽脸、花金钱、耗时间”。为了解决这一问题，宁波早在2010年5月就出台了《关于深化行政审批制度改革，推进行政审批服务标准化建设的实施意见》，启动了行政审批服务标准化建设工作，力求充分发挥行政服务中心综合平台的集聚优势，大力推进行政审批服务标准化和联合审批运作机制建设，化解行政审批领域政府内部条块隔阂，政策法规脱节，审批标准不够细化、条件互为前置等问题。
总之，简政放权、改革行政审批制度，不仅仅要清理和削减行政审批事项，把那些政府不该管、管不了的事项交还给市场和社会，更要让公众和企业感受到行政审批的快捷、高效。因此，就必须借助政务服务中心，让行政审批权运行更加规范，推进政务服务水平提升。
（作者为中国社会科学院法学研究所研究员）
成立政务服务中心、搭建政务大厅，是近年来各地行政审批制度改革的普遍做法，也是近年来各地深化行政审批制度改革过程中的成功尝试。早在20世纪90年代中期，一些地方政府就尝试引入政务服务中心（以下简称“政务中心”）模式，实行行政审批“一站式”办理。此后，集中行政审批权、实行统一受理办理行政审批事项的做法，得到了《行政许可法》的确认。近年来，不少地方在积极推进政府职能转变、构建法治政府、服务型政府和廉洁政府的过程中，不断探索政务中心的职能定位，创新行政审批管理模式，积累了宝贵经验。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）指出，政务服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台，凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理，充分发挥服务中心作用，统筹推进政务服务体系建设。为此，2015年1月7日召开的国务院常务会议进一步提出，推行“一口受理”，承担行政审批职能的部门全面实行“一个窗口”对外统一受理，申请量大的要安排专门场所，对每一个审批事项都要编制服务指南，列明申请条件、基本流程、示范文本等，不让地方、企业和群众摸不清门、跑累了腿。
从政务服务中心的发展历程看，其运行模式差异较大：有的地方纳入政务中心的审批事项少，大部分审批事项仍需在政府各个部门办理，政务中心基本上流于形式;有的政务中心只管受理申请和发放证照，不能办理，功能上不够完整;有的政务中心则实现了多数审批部门、审批事项进驻，且绝大部分进驻事项均能在大厅办理，政务中心真正成为同级政府的行政审批管理与服务机构。
上述三种政务中心模式中，第一种模式仅在形式上建立了政务中心，基本上是行政审批制度改革的“形象工程”;第二种模式中的政府各部门的审批职能没有调整归并，政务中心只是行政审批材料的收发室和转运站，政府各部门审批职能没有调整归并，基本上是行政审批制度改革的“半拉子工程”。第三种模式则找准了政务中心的功能定位，形成了以政务中心为依托的高效、廉洁、便民的行政审批管理机制。因此，目前全国各地基本都在沿着第三种模式推进政务服务中心的建设，实行行政审批权的集中管理，即将各行政机关内设部门的行政审批权限集中给一个处室、将各行政机关的行政审批权集中到政务服务中心，集中对外行使。
解决绝大多数审批事项的进驻问题，是办好政务中心的前提。在这方面，不少地方都进行了积极探索。如2007年海南省政务中心建立之初，就确立了“一个中心对外、项目应进必进”的原则。2008年中心正式运行后，将省政府34个单位的776项（大项）行政审批事项，集中在省政务中心公开办理。截至2011年9月，海南省43个具有省级行政审批权的部门中，有34个进驻了省政务中心，集中办理的行政审批事项达1240项。审批项目应进必进，迈出了行政审批制度改革的重要一步，为强化政务中心的办事功能，统筹推进行政审批制度改革，科学配置行政审批权，提高政务服务水平，奠定了坚实的基础。2001年至2003年间，重庆全市40个区县（自治县）陆续成立了行政审批服务大厅，部分区县以大厅为中心，初步建立了区（县）、乡镇（街道）、村（社区）三级联动的服务网络，服务职能逐步向基层延伸。各级政府部门创新审批方式，推进“两集中、两到位”改革（即区县政府部门审批职能向一个科室集中，审批科室向大厅集中;审批事项进驻大厅到位，部门对大厅窗口工作人员授权到位）。
强化办事功能，提高公共服务水平，是行政审批制度改革和成立政务中心的目标。为此，海南省政务中心创建了对外“四个一”（一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费）和对内“五到位”（授权到位、机构到位、人员到位、职能到位、监督到位）的行政审批办理模式，推行“一站式服务”，有效落实了政务中心的功能。再如，重庆市部分区县在大厅窗口采用了“首席代表制”，由各部门任命首席代表负责承诺事项的办理和上报办理事项的牵头协调，充分授予其行使本单位办理事项的审批权限。
政务中心的职责定位，事关行政审批制度改革的具体成效。如果政务中心只是为各部门提供办公的场所、设施和条件，而不从根本上明确职责定位、改变行政审批流程、提升政务服务水平，那它将变为行政审批业务的“集贸市场”。目前，比较成功的做法，如海南、宁波等地，政务中心的核心职能是负责对政府各部门进驻、委托事项办理的组织协调、监督管理和指导服务，对进驻窗口工作人员进行管理培训和日常考核，依法为公众提供高效便民服务。
这样看来，推行政务服务中心的工作机制有几大优点。首先，有助于有效监督行政审批权。从实行审批权集中的地方实践看，改革前，各项审批权力过分集中于各单位一把手或分管领导手中，他们大权在握，办事拖拉或个别人直接对审批工作进行干预，形成领导自己审批、自己监督的局面，容易滋生腐败和权力滥用。而强化政务服务中心，有助于解决审批权监管虚置的问题。在原有体制下，审批权的行使由各委厅局掌握，外部监督无法深入审批过程内部，因此，各部门之间产生相互推诿扯皮的现象难以避免。集中到政务服务中心后，大多数审批权从各单位一把手或分管领导手中移交给了审批办主任（首席代表），把审批权推向窗口统一行使，接受多层监督;实行“谁审批，谁负责”，各单位一把手或分管领导对被授权的审批办主任实行监督。在不改变行政审批权既有归属的前提下，通过集中审批权，依法科学配置权力，统一管理监督等措施，有序推动了行政审批制度改革，提高了行政审批水平，加强了行政审批廉政建设。
其次，有助于提升政务服务水平。实践中，有的地方行政审批项目虽大幅削减，但人们却并没有感受到行政审批更加方便、透明，办事成本没有明显降低，其原因是行政审批工作规范化程度低。一个项目有时需跑多个地方、多个机关，甚至在一个机关内部还要跑多个处室，历时数月，盖无数个公章办理一个项目的事例屡见不鲜。由于缺乏一次性告知制度，许多当事人办理审批事务时不得不“跑断腿、舍尽脸、花金钱、耗时间”。为了解决这一问题，宁波早在2010年5月就出台了《关于深化行政审批制度改革，推进行政审批服务标准化建设的实施意见》，启动了行政审批服务标准化建设工作，力求充分发挥行政服务中心综合平台的集聚优势，大力推进行政审批服务标准化和联合审批运作机制建设，化解行政审批领域政府内部条块隔阂，政策法规脱节，审批标准不够细化、条件互为前置等问题。
总之，简政放权、改革行政审批制度，不仅仅要清理和削减行政审批事项，把那些政府不该管、管不了的事项交还给市场和社会，更要让公众和企业感受到行政审批的快捷、高效。因此，就必须借助政务服务中心，让行政审批权运行更加规范，推进政务服务水平提升。
（作者为中国社会科学院法学研究所研究员）