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摘要：我国是农业大国，农民养老是我国现代化进程中不可回避的问题。长期以来，我国农村居民的养老保障存在严重缺失的问题，影响了我国农村地区的养老保障水平。我国政府高度重视三农问题，建立新型农村社会养老保险制度，是党的十七大和十七届三中全会提出的重要任务。文章以肥东县新农保试点为例，分析了肥东县新农保试点的现状及其存在的问题，并提出相应的对策和建议，以推动新农保试点工作的完善和顺利开展。
关键词：新农保；肥东县；社会保障；现状分析；对策研究
一、引言
长期以来，农村社会保障水平相对滞后，这严重影响了我国社会保障体系的构建。党的十七大和十七届三中全会把建立新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）制度作为农村工作的重要任务。2009年9月4日，国务院发布新农保试点的指导意见，意见指出，2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
新型农村社会养老保险之所以被称为新农保，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言，过去的老农保主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式。实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。它是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后又一项重大的惠农政策。
二、肥东县新农保试点的现状
肥东县作为国家首批试点县之一，自新农保试点工作开展以来，肥东县政府高度重视新农保试点工作。凭借着“先行先试、竭力争取、艰苦细致”的强力助推，肥东县新农保参保率已达到80%以上，在安徽省12个试点县（市）中位居首位。为了进一步了解肥东县新农保试点情况，文章对肥东县所辖的三个乡（镇）进行了实地调查。
（一）肥东县新农保试点做法
1、肥东县新农保经办机构的职责
（1）肥东县劳动和社会保障部门是实施新农保工作的主管部门。肥东县农村社会养老保险基金管理中心是新农保工作的具体经办机构，负责新农保个人账户的管理及养老保险待遇核发工作。
（2）乡镇劳动保障事务所主要负责本地新农保的宣传发动和组织实施工作。
（3）村级新农保协办员负责新农保的宣传发动和组织参保工作。
2、肥东县新农保经办规程
（1）参保人员持本人户口簿和身份证原件到户籍所在地村（居、社区）委会办理参保登记手续，填写《新型农村社会养老保险参保登记表》（以下简称《参保表》），村协办员负责检查参保人员的相关资料是否齐全，在《参保表》上签字盖章后，于每月20日前连同户口簿、身份证复印件报乡镇事务所。
（2）乡（镇）事务所对参保人员相关材料进行初审无误后，及时将参保登记信息录入新农保信息管理系统，在《参保表》上加盖公章，并于当月25日前将《参保表》、户口簿、身份证复印件等材料一并报县农保中心。
（3）肥东县农保中心对参保人员的相关信息进行复核无误后，对登记信息进行确认，同时为其建立个人账户，及时将有关材料归档备案。肥东县农保中心于每月月末前将当月新增参保人员和需更换银行存折人员的扣款明细信息传递到指定的金融机构，委托金融机构制发《新型农村社会养老保险存折》。
（4）指定金融机构根据县农保中心提供的扣款明细信息从参保人员的银行存折上足额划扣养老保险费（不足额，不扣款），并在扣款的3个工作日内将扣款结果信息、资金到账凭证等反馈给县农保中心。
（二）肥东县新农保试点效果
1、政策宣传效果
经调查发现，在被访者中，有超过70%的居民表示对新农保政策不是很了解；在最容易接受的宣传方式中，选择新农保工作人员入户宣传、讲解的人数占76%，选择发放宣传单所占比例为13.5%。当问及是否知道自己60周岁以后应领取的养老金额时，有54.36%的被访者表示不知道，而在其余知道领取的养老金额的居民中，他们也只能说出养老金额的概数。
2、参保基本情况
（1）参保率。经过调查，了解到肥东县部分乡（镇）的参保情况，具体如下：肥东县撮镇农业人口53638人，符合参保条件的有44118人，累计参保人数37657人，其参保率为85.36%；肥东县桥头集镇农业人口41594人，符合参保条件的有24775人，累计参保人数21206人，其参保率为85.59%；肥东县民族乡农业人口42367人，符合参保条件的有26174人，累计参保人数20133人，其参保率为76.92%。
（2）缴费档次。肥东县大多数调查对象选择100元的缴费档次，在被调查者中，这一比例达到了69.80%，其次是500元的缴费档次，所占比例为15.44%。其中800元和300元的缴费档次所占比例较小，1000元的缴费档次的比例也达到了4.03%。100元缴费档次居高的原因除部分经济困难的农户，可能是因为新农保还处于试点阶段，大多数老百姓对新农保政策还不够了解，有的农民感觉政策周期长，怕有风险，对新农保持观望态度。
（3）居民满意度分析。在被调查者中，有75.12%的居民认为新农保的养老金不能够解决养老问题；只有9.95%的人表示能够解决其养老问题。从目前肥东县农村的生活水平看，单纯依靠新农保的养老金额是不能够解决广大居民的养老问题的，但能够起到一定的帮助作用。虽然大多数人认为新农保养老金不能够解决其要老问题，但是绝大多数老百姓对新农保政策呈满意的态度，只有5%的群众对新农保政策表示不太满意。由此表明，大多数农民对国家推行的新农保政策表示满意。
三、肥东县新农保试点存在的问题及原因分析
（一）盲目追求参保率
经调查发现，肥东县在新农保工作上把新农保的参保率作为新农保工作考核的标准之一，这是一个不合时宜的做法。由于肥东县每年每人要补贴60元，过于追求参保率会给地方财政带来巨大的财政负担。当农民还没有完全看清一个新政策的利益所在时，不能用行政手段强制农民参保，而要用制度的优越性吸引越来越多的农民自愿参保。坚持农民自愿参保的试点原则，树立政府服务而不是替代、包办的观念，让农民更多地关心、参与新农保制度的建设。
（二）管理难度大
肥东县拥有百万人口，新农保试点对于肥东县来说是一项巨大的任务，其在试点过程中存在诸多管理上的难题，主要有两种：一是准确甄别新农保政策覆盖对象。肥东县因靠近省会合肥、外出务工人员众多，部分农民工参加了城镇职工养老保险，有的农村老人被子女接到城市供养，并参加了当地的社会保险。如果这两类人群再参加新农保，对于其他农民就不够公平。二是要处理好新农保与其他养老保险间的衔接问题，如农民工离城返乡后，其在城市参加的城镇职工养老保险与新农保如何衔接；农民离开农村进城后，其在农村参加的新农保又该如何与城镇职工养老保险相衔接。
（三）相关配套法律法规不健全
肥东县新农保办法基本上是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏规范性，使新农保存在一定的不稳定性。此外，因为新农保目前仍实行的是县级统筹管理，各省市的制度设计方案千差万别，地方色彩鲜明，呈现出明显的“碎片化”状态，这对提高新农保的统筹层次带来了一定的不利因素。农村实行新农保制度，有利于破解城乡二元结构，有利于农村人口享有更多更为平等的社会权利，而农民普惠式养老政策，仍需要相关法律的保驾护航。
四、完善新农保试点工作的几点对策和建议
（一）加大宣传力度，逐步扩大覆盖面
结合肥东县农村养老所面临的实际情况，加强宣传解释工作，让农民充分认识到参加新农保的好处。虽然国家为防止人们的短视效应，保障社会稳定等目标，规定养老保险必须采取立法强制形式，而新农保作为一项新的社会养老保险政策还处于试点阶段，所以不应搞强制命令，不片面追求参保率，要循序渐进地提高参保率，逐步扩大新农保在肥东县的覆盖范围。
加大新农保的宣传力度，尤其要发挥村级农保协管员的作用。当前，要向农民宣传社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民清楚地认识到新农保政策能给自己带来实惠。在制度推进过程当中，要强调组织动员、优化新农保的管理和服务，通过各种方式向广大农民充分展示新农保制度的优越性，提升并稳定农民的参保意愿，通过制度和管理机制带来的优越性来吸引越来越多的农民自愿参保。
（二）强化政府主导意识，加强新农保组织建设
新农保是农村社会保障体系建设的重要组成部分，是构建和谐社会和建设社会主义新农村的核心内容。必须由政府牵头，统一政令，加大财政投入力度，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。此外，肥东县应大力加强农村社会保障组织建设，合理设定农村社会养老保险经办机构的编制，配备与其业务相适应的管理和经办人员。在大力推进新农保试点的同时，各级政府也应该重视新农保经办机构建设与管理工作。机构建设和制度建设只有同步进行，才能确保新农保工作的持续开展。而在基层机构建设中，人才建设是核心，要重视培养会精算、懂操作的技术人员，也要重视培养能够适应农村工作特点的业务人员。
（三）积极总结其他试点地区经验教训，及时完善和修正方案
首批新农保试点在全国10%的地区开展，这些地区经济发展水平不同，新农保制度的实施具体方法各异。目前，新农保正处于试点阶段，制度尚未定型，制度完善仍有空间。肥东县农保部门应建立调查研究机制，在研究本地区经验教训的基础上，紧密关注各地试点状况，及时总结其经验教训，并完善和修正肥东县新农保工作方案。
（四）加快新农保配套法律法规的立法进度
我国农村人口老龄化具有未富先老、持续时间长的特点。在推进新农保制度时，不仅要解决现实中各个群体之间利益差别和历史遗留问题，而且要为应对未来农村人口老年化的高峰做好准备，这就要求新农保制度不仅要具有前瞻性，而且要具有可持续性。加快新农保立法进程，是关系到新农保可持续性的一个根本性问题。在国家层面上，应以法律形式明确新农保制度应遵守的原则、管理体制、支付标准、基金的运营情况、监督及相关部门的责任等。各地应根据当地农村发展的实际情况，在国家制定的相关法律的基础上，制定具体的农村社会养老保险办法，为新农保事业的顺利推进提供良好的法制环境。
参考文献：
1、肥东县新型农村社会养老保险试点实施细则[DB/OL].肥东县劳动与社会保障网.
2、肥东县新型农村社会养老保险试点实施办法[DB/OL].肥东县劳动与社会保障网.
3、韩俊江.建立新型农村社会养老保险制度的思考[EB/OL].http://www.cnss.cn/new/bjzm/xjj/201001/t20100112_245277.htm.
4、仇建国.建立和完善我国新型农村社会养老保险制度——试点阶段问题探析[EB/OL].http://www.cnss.cn/new/bjzm/xjj/200910/t20091029_243569.htm,2009-10-29.
5、穆怀中.社会保障国际比较(第二版)[M].中国劳动社会保障出版社,2007.
＊本文属安徽大学第四批大学生创新实验项目“新型农村社会养老保险问题研究——基于肥东县新农保试点的调研”阶段性成果，项目编号：40089。
（作者单位：安徽大学管理学院）
关键词：新农保；肥东县；社会保障；现状分析；对策研究
一、引言
长期以来，农村社会保障水平相对滞后，这严重影响了我国社会保障体系的构建。党的十七大和十七届三中全会把建立新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）制度作为农村工作的重要任务。2009年9月4日，国务院发布新农保试点的指导意见，意见指出，2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
新型农村社会养老保险之所以被称为新农保，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言，过去的老农保主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式。实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。它是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后又一项重大的惠农政策。
二、肥东县新农保试点的现状
肥东县作为国家首批试点县之一，自新农保试点工作开展以来，肥东县政府高度重视新农保试点工作。凭借着“先行先试、竭力争取、艰苦细致”的强力助推，肥东县新农保参保率已达到80%以上，在安徽省12个试点县（市）中位居首位。为了进一步了解肥东县新农保试点情况，文章对肥东县所辖的三个乡（镇）进行了实地调查。
（一）肥东县新农保试点做法
1、肥东县新农保经办机构的职责
（1）肥东县劳动和社会保障部门是实施新农保工作的主管部门。肥东县农村社会养老保险基金管理中心是新农保工作的具体经办机构，负责新农保个人账户的管理及养老保险待遇核发工作。
（2）乡镇劳动保障事务所主要负责本地新农保的宣传发动和组织实施工作。
（3）村级新农保协办员负责新农保的宣传发动和组织参保工作。
2、肥东县新农保经办规程
（1）参保人员持本人户口簿和身份证原件到户籍所在地村（居、社区）委会办理参保登记手续，填写《新型农村社会养老保险参保登记表》（以下简称《参保表》），村协办员负责检查参保人员的相关资料是否齐全，在《参保表》上签字盖章后，于每月20日前连同户口簿、身份证复印件报乡镇事务所。
（2）乡（镇）事务所对参保人员相关材料进行初审无误后，及时将参保登记信息录入新农保信息管理系统，在《参保表》上加盖公章，并于当月25日前将《参保表》、户口簿、身份证复印件等材料一并报县农保中心。
（3）肥东县农保中心对参保人员的相关信息进行复核无误后，对登记信息进行确认，同时为其建立个人账户，及时将有关材料归档备案。肥东县农保中心于每月月末前将当月新增参保人员和需更换银行存折人员的扣款明细信息传递到指定的金融机构，委托金融机构制发《新型农村社会养老保险存折》。
（4）指定金融机构根据县农保中心提供的扣款明细信息从参保人员的银行存折上足额划扣养老保险费（不足额，不扣款），并在扣款的3个工作日内将扣款结果信息、资金到账凭证等反馈给县农保中心。
（二）肥东县新农保试点效果
1、政策宣传效果
经调查发现，在被访者中，有超过70%的居民表示对新农保政策不是很了解；在最容易接受的宣传方式中，选择新农保工作人员入户宣传、讲解的人数占76%，选择发放宣传单所占比例为13.5%。当问及是否知道自己60周岁以后应领取的养老金额时，有54.36%的被访者表示不知道，而在其余知道领取的养老金额的居民中，他们也只能说出养老金额的概数。
2、参保基本情况
（1）参保率。经过调查，了解到肥东县部分乡（镇）的参保情况，具体如下：肥东县撮镇农业人口53638人，符合参保条件的有44118人，累计参保人数37657人，其参保率为85.36%；肥东县桥头集镇农业人口41594人，符合参保条件的有24775人，累计参保人数21206人，其参保率为85.59%；肥东县民族乡农业人口42367人，符合参保条件的有26174人，累计参保人数20133人，其参保率为76.92%。
（2）缴费档次。肥东县大多数调查对象选择100元的缴费档次，在被调查者中，这一比例达到了69.80%，其次是500元的缴费档次，所占比例为15.44%。其中800元和300元的缴费档次所占比例较小，1000元的缴费档次的比例也达到了4.03%。100元缴费档次居高的原因除部分经济困难的农户，可能是因为新农保还处于试点阶段，大多数老百姓对新农保政策还不够了解，有的农民感觉政策周期长，怕有风险，对新农保持观望态度。
（3）居民满意度分析。在被调查者中，有75.12%的居民认为新农保的养老金不能够解决养老问题；只有9.95%的人表示能够解决其养老问题。从目前肥东县农村的生活水平看，单纯依靠新农保的养老金额是不能够解决广大居民的养老问题的，但能够起到一定的帮助作用。虽然大多数人认为新农保养老金不能够解决其要老问题，但是绝大多数老百姓对新农保政策呈满意的态度，只有5%的群众对新农保政策表示不太满意。由此表明，大多数农民对国家推行的新农保政策表示满意。
三、肥东县新农保试点存在的问题及原因分析
（一）盲目追求参保率
经调查发现，肥东县在新农保工作上把新农保的参保率作为新农保工作考核的标准之一，这是一个不合时宜的做法。由于肥东县每年每人要补贴60元，过于追求参保率会给地方财政带来巨大的财政负担。当农民还没有完全看清一个新政策的利益所在时，不能用行政手段强制农民参保，而要用制度的优越性吸引越来越多的农民自愿参保。坚持农民自愿参保的试点原则，树立政府服务而不是替代、包办的观念，让农民更多地关心、参与新农保制度的建设。
（二）管理难度大
肥东县拥有百万人口，新农保试点对于肥东县来说是一项巨大的任务，其在试点过程中存在诸多管理上的难题，主要有两种：一是准确甄别新农保政策覆盖对象。肥东县因靠近省会合肥、外出务工人员众多，部分农民工参加了城镇职工养老保险，有的农村老人被子女接到城市供养，并参加了当地的社会保险。如果这两类人群再参加新农保，对于其他农民就不够公平。二是要处理好新农保与其他养老保险间的衔接问题，如农民工离城返乡后，其在城市参加的城镇职工养老保险与新农保如何衔接；农民离开农村进城后，其在农村参加的新农保又该如何与城镇职工养老保险相衔接。
（三）相关配套法律法规不健全
肥东县新农保办法基本上是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏规范性，使新农保存在一定的不稳定性。此外，因为新农保目前仍实行的是县级统筹管理，各省市的制度设计方案千差万别，地方色彩鲜明，呈现出明显的“碎片化”状态，这对提高新农保的统筹层次带来了一定的不利因素。农村实行新农保制度，有利于破解城乡二元结构，有利于农村人口享有更多更为平等的社会权利，而农民普惠式养老政策，仍需要相关法律的保驾护航。
四、完善新农保试点工作的几点对策和建议
（一）加大宣传力度，逐步扩大覆盖面
结合肥东县农村养老所面临的实际情况，加强宣传解释工作，让农民充分认识到参加新农保的好处。虽然国家为防止人们的短视效应，保障社会稳定等目标，规定养老保险必须采取立法强制形式，而新农保作为一项新的社会养老保险政策还处于试点阶段，所以不应搞强制命令，不片面追求参保率，要循序渐进地提高参保率，逐步扩大新农保在肥东县的覆盖范围。
加大新农保的宣传力度，尤其要发挥村级农保协管员的作用。当前，要向农民宣传社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民清楚地认识到新农保政策能给自己带来实惠。在制度推进过程当中，要强调组织动员、优化新农保的管理和服务，通过各种方式向广大农民充分展示新农保制度的优越性，提升并稳定农民的参保意愿，通过制度和管理机制带来的优越性来吸引越来越多的农民自愿参保。
（二）强化政府主导意识，加强新农保组织建设
新农保是农村社会保障体系建设的重要组成部分，是构建和谐社会和建设社会主义新农村的核心内容。必须由政府牵头，统一政令，加大财政投入力度，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。此外，肥东县应大力加强农村社会保障组织建设，合理设定农村社会养老保险经办机构的编制，配备与其业务相适应的管理和经办人员。在大力推进新农保试点的同时，各级政府也应该重视新农保经办机构建设与管理工作。机构建设和制度建设只有同步进行，才能确保新农保工作的持续开展。而在基层机构建设中，人才建设是核心，要重视培养会精算、懂操作的技术人员，也要重视培养能够适应农村工作特点的业务人员。
（三）积极总结其他试点地区经验教训，及时完善和修正方案
首批新农保试点在全国10%的地区开展，这些地区经济发展水平不同，新农保制度的实施具体方法各异。目前，新农保正处于试点阶段，制度尚未定型，制度完善仍有空间。肥东县农保部门应建立调查研究机制，在研究本地区经验教训的基础上，紧密关注各地试点状况，及时总结其经验教训，并完善和修正肥东县新农保工作方案。
（四）加快新农保配套法律法规的立法进度
我国农村人口老龄化具有未富先老、持续时间长的特点。在推进新农保制度时，不仅要解决现实中各个群体之间利益差别和历史遗留问题，而且要为应对未来农村人口老年化的高峰做好准备，这就要求新农保制度不仅要具有前瞻性，而且要具有可持续性。加快新农保立法进程，是关系到新农保可持续性的一个根本性问题。在国家层面上，应以法律形式明确新农保制度应遵守的原则、管理体制、支付标准、基金的运营情况、监督及相关部门的责任等。各地应根据当地农村发展的实际情况，在国家制定的相关法律的基础上，制定具体的农村社会养老保险办法，为新农保事业的顺利推进提供良好的法制环境。
参考文献：
1、肥东县新型农村社会养老保险试点实施细则[DB/OL].肥东县劳动与社会保障网.
2、肥东县新型农村社会养老保险试点实施办法[DB/OL].肥东县劳动与社会保障网.
3、韩俊江.建立新型农村社会养老保险制度的思考[EB/OL].http://www.cnss.cn/new/bjzm/xjj/201001/t20100112_245277.htm.
4、仇建国.建立和完善我国新型农村社会养老保险制度——试点阶段问题探析[EB/OL].http://www.cnss.cn/new/bjzm/xjj/200910/t20091029_243569.htm,2009-10-29.
5、穆怀中.社会保障国际比较(第二版)[M].中国劳动社会保障出版社,2007.
＊本文属安徽大学第四批大学生创新实验项目“新型农村社会养老保险问题研究——基于肥东县新农保试点的调研”阶段性成果，项目编号：40089。
（作者单位：安徽大学管理学院）