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摘 要 改革开放以来，我国经济突飞猛进的发展，工业化、城镇化的加速，伴随着人口老龄化的加剧，农村传统养老模式逐渐弱化，威胁了农村地区农民的老年生活。农村养老保险制度是社会保障制度体系中的重要组成部分，本文从湖南省农村养老保险制度现状入手，对问题进行了分析，并提出了相应的改善措施。
关键词 农村 养老保险 法律制度 老龄化
基金项目：本文系2017年湖南省研究生科研创新项目《完善湖南省农村社会保障法律制度研究》的階段性研究成果，项目编号：CX2017B748。
作者简介：余烨，吉首大学法学与公共管理学院硕士研究生，研究方向：民商法学。
中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.019
一、前言
随着经济的快速发展，人们的生活水平逐步提高，传统的农村养老模式面临巨大的挑战，依照国际惯例，当一个国家60岁以上人口达到10%或者65岁以上人口达到7%，则会将这个国家称之为老龄化国家。而我国从2000年开始，就步入了老龄化阶段。中国作为一个农业大国和世界上老龄人口最多的国家，截至2015年低，我国农村人口60346万人，占全国人口总数的43.9%，我国60岁及以上的老年人口22200万人，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口14386万人，占总人口的10.5%。而我国正处于社会主义初级阶段，经济发展水平并不是很高，并不是进入发达阶段以后才进入老龄化阶段，随着城镇化的加快，大量农村劳动力流向城市，导致农村老龄人口比重不断攀升。
二、湖南省农村养老保险法律制度的现状
截至2015年末，湖南省常住人口6783.0万人。其中，农村人口3331.1万人，占全省人口的49.11%，高出全国水平5.21个百分点；60岁及以上人口比重为17.17%，较前一年提高0.45个百分点，且高出全国水平1.07各百分点。为了因地制宜、顺应时代，湖南省农村养老保险经历了“老农保”、“新农保”、“城乡居民养老保险”三步走的阶段。
我国于1992年1月颁布并实施了《县级农村社会养老保险保险基本方案（试行）》（以下简称“老农保”），“老农保”对农村养老保险的基本原则、制度模式、筹资方式、待遇给付等方面做了一系列规范，坚持“自愿存储、自我保障”的原则，实行个人账户的基金积累制，较之前有一个较为完整、范围较广的农村养老机制，使得农村养老问题有章可循，湖南省开始出现农村养老保险的雏形。然而“老农保”的保障水平不尽人意，导致农民参保的积极性不高，但“老农保”的实施在一定程度上为“新农保”的实现打下了坚实的基础。
2009年9月，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称“新农保”），“新农保”坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，较之“老农保”不仅提高了基金的利用率，还让农村居民享受到更多的补贴。永顺县位于湖南省湘西土家族苗族自治州北部，总面积3810平方公里，辖30各乡镇327个行政村（居）委会2772个村民小组，2010年10月30日，永顺县人民政府召开常委会议研究通过了《永顺县新型农村社会养老保险试点工作试行办法》，正式启动“新农保”，全县总人口52.41万人，其中农业人口46.43万人，占总人口的88.59%，农业人口中16-59周岁的有29.31万人，其中符合“新农保”参保缴费条件的20.1万人。2010年-2012年“新农保”缴费人数为151314人、166942人、158753人，参保缴费率分别为75.1%、83.03%、78.9%，60周岁以上领取人数分别为59433人、65126人、67787人，发放金额分别为981.79万元、4163.3万元、4327.85万元。依据中共中央的指示，在湖南省政府的统一领导下，“新农保”在各方面都取得了一定的突破和进展，很大程度上顺应了时代的需求。
2014年2月21日，国务院颁布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将农村社会养老保险和城镇居民的养老保险进行了一次合并，将农民工和城镇非从业居民纳入了社会养老保险的体系之内。截止到2016年底，全县参保缴费136609人，征缴基金1548.71万元，共为72788人发放养老保险待遇7118.5万元。城镇居民养老保险的落实，扩大了社会养老保险的覆盖范围，增强了其公平性，在制度上消除了城乡居民养老保险之间的差距。
三、湖南省农村养老保险法律制度存在的问题
（一）立法较为滞后，立法层次较低
纵观世界其他国家的农村养老保险法律制度，大都立法先行，首先会颁布一部专门性法律，然后再在这部法律的指导之下依照各项原则，建立农村养老保险法律制度。我国从上个世纪八十年代开始了对农村养老保险的探索，迄今为止也没有一部专门性的法律对其进行指导，立法工作始终未落到实处，立法严重滞后，无法满足现实的需求。上文所提到的“新农保”、“老农保”以及《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》这一系列规范性法律文件都缺乏实际操作意义。而在我国立法层次相对较高的《宪法》和《中华人民共和老年人权益保护法》中，规定了中华人民共和公民在年老的情况下享有从国家获得物质帮助的权利，国家要建立养老保险制度来保障老年人的基本生活，《社会保险法》中也只是将养老、医疗、生育、失业、工商等几个方面进行一个笼统的规定。
（二）法律监管混乱，有所缺失
从国外发达国家的养老保险制度上来看，政府要应该将农村养老保险的基金通过其下不同的部门来进行征缴、管理和使用，这样就做到了分权的效果，各部门不存在上下级关系，就能做到互相监督、互相制约。虽然城乡居民养老保险的实施，要求将城、乡养老保险基金一同纳入“金保工程”，并将二者合并为以省为单位的信息管理系统，规定了相应的监督管理制度，但是这种监督机制仅仅体现在人社机构的内部，各股室相互监督不明显，上下级的纵向监管作用也不是很大，其他部门例如财政部门、审计部门、司法部门等等，都无法对其进行公开透明的横向监督，极易造成农村养老保险基金被贪污、政府责任不到位，法律监督混乱这个问题不容小觑，会直接影响农民的权利。 （三）基金征缴难度大，统筹层次低，贬值风险大
由于农村养老保险群体庞大且大都分散在广大农村，给保费的征缴带来极大的困难，加上农村留守人员多为老年人，持卡缴费对他们来说有相当大的难度，存在对持卡缴费不太懂、缴费路途远以及缴费意识不高等一系列问题。就永顺县而言，60%都是依赖乡（镇）广大干部的协调才得以实现，批量缴费不仅提高了征收成本，同时也是内控管理隐患问题，加大了监管难度。要促进农村养老保险制度又好又快发展，就一定要实现基金的高投资回报和低运营风险，增强基金的高效性。而近年来据数据显示，全国职工基本养老保险基金都存于财政专户，按照一年期存款计息，每年不到2%，而我国通货膨胀率达到2.22%，在通货膨胀的现状下使得养老保险基金不仅没有达到增值效果，还存在贬值。
（四）政策制度不完善，缺乏有效的救济措施
由于永顺县隶属于全国第二批“新农保”试点县，就造成了多种养老保险制度并行的局面，而因为交接转移制度刚刚建立，人们参保积极性不高，中断缴费现象比较突出，仅2016年中断缴费人数就达到1万多人。由上述问题我们可以看出，参加保险的大都是年纪大、丧失劳动力的老年农村居民，年轻人会选择其他投资项目，这就意味着政府需要支付更多的养老金，会造成支不抵收。如果政府提高缴費金额，又会让之后投保的人们觉得不公平而放弃投保，因此政府又不得不提高缴费金额，如此恶性循环，农民无法通过行政诉讼对社保经办机构进行起诉，也没有具体的、细化的、明晰的、可操作性强的法律法规，这让本就属于弱势群体的农村居民无法争取自身的权益，更加处于弱势地位。
四、完善湖南省农村养老保险法律制度的措施
（一） 立法原则要强、层次要高
任何法律在制定之前都需先确立立法原则，农村养来保险法律制度基本原则的确立，要从农村居民的实际出发，确立保障性原则、统一性原则、强制性原则。保障性原则是指农村养老保险法律制度要保障全体农民的基本生活需求。当前，我国城市居民以及事业单位等养老保险制度逐渐完善，而基数较大的农村居民基本没有有效的生活保障，所以要确保他们的生活保障。统一性原则是指要坚持公平与效率相统一。农村养老保险法律制度要同我国的经济发展水平相适应，保险标准过高不利于调动农民的积极性，过低不利于保障农民的生活水平，因此要兼顾公平和效率，因地制宜，协调发展。强制性原则是指农民对于农村养老保险的参加与否取决于法律的明文规定。在制定法律时应以强制性为原则，将符合条件的农村居民全都纳入体系，最大范围地分担养老风险。
（二） 加强制度的监管
首先，要强化制度控制。建立完善的养老保险内部控制制度，做到事前制度控制、事中复核控制和事后检查控制，形成各部门、岗位相互联系、相互配合、相互制约的工作体系。其次，加强日常稽核工作。完善业务的经办程序，严格要求，确保基金到账和数据显示的一致性，加强监控，确保基金安全。最后，强化财务管理和基金监管控制。实行采取业务对账制度，财务股与各业务股定期核对有关养老保险基金收入、支出、结存，建立内审制度，坚持每半年接受一次内审，对落实情况进行监督。同时要建立专门的管理委员会，监督各项政策法规的执行，逐步形成制度化、规范化，加强横向监督。
（三） 提高基金统筹层次，实现基金增值
我国《社会保险法》对养老金的投资运作作出了原则性的规定，但并没有明确、细化，需要各地区根据不同情况具体规范，由于我国金融体系还不完善，且投资方式过于单一，常年的通货膨胀会导致保险基金大幅贬值，风险大，应当放款投资渠道，多管齐下，把握投资方向，运用委托信贷、不动产投资等一系列组合投资，分散投资风险，提高投资收益。另外，还要加强基金专户管理，进行合理调度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监督，实行收支两条线管理，单独记账核算，专款专用。农村养老保险涉及广大农民的切身利益，不得有半点马虎，确保基金的安全性和流动性，促使基金增值，保障农民的权利，是确保农村养老保险的效率性的最好体现。
（四） 完善政策制度，实施切实有效的救济措施
传统的城乡二元化的社会保障体系无法覆盖全体农村居民，随着农村人口龄化的加剧，农村人口对于养老保险的依赖性增强。由于我国的社保体系一直存在“重城镇、轻乡村”的错误理念，应当转变态度，加大对农村的补贴力度，在法律制度中明确规定政府对于农村养老保险的具体补贴比例，将老年福利和老年救助纳入养老保险体系之中，提高养老保障水平。同时增强社会的互济性，整合社会的共有资源，分配和再分配一律注重公平，让慈善组织、非盈利性机构积极投入到农村养老保险事业中，实现基本公共服务公平化，积极实施有效的救济措施，使农村居民的养老保障水平高于其生活保障水平，农村养老保险制度尤其存在的积极意义。
参考文献：
[1]贾毅.浅析我国农村养老保险法律制度的完善.兰州：兰州大学.2015.
[2]田莉.完善湖南农村养老保险公共政策的对策研究.湖南：湖南师范大学.2015.
[3]谢茜.我国农村社会养老保险法律制度研究.北京：首都经济贸易大学.2014.
[4]凌湘国.湖南农村养老状况研究.调研世界.2013（6）.
[5]唐自政.对当前我国农村养老保险法律制度完善的思考.法学杂志.2010（3）.
关键词 农村 养老保险 法律制度 老龄化
基金项目：本文系2017年湖南省研究生科研创新项目《完善湖南省农村社会保障法律制度研究》的階段性研究成果，项目编号：CX2017B748。
作者简介：余烨，吉首大学法学与公共管理学院硕士研究生，研究方向：民商法学。
中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.019
一、前言
随着经济的快速发展，人们的生活水平逐步提高，传统的农村养老模式面临巨大的挑战，依照国际惯例，当一个国家60岁以上人口达到10%或者65岁以上人口达到7%，则会将这个国家称之为老龄化国家。而我国从2000年开始，就步入了老龄化阶段。中国作为一个农业大国和世界上老龄人口最多的国家，截至2015年低，我国农村人口60346万人，占全国人口总数的43.9%，我国60岁及以上的老年人口22200万人，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口14386万人，占总人口的10.5%。而我国正处于社会主义初级阶段，经济发展水平并不是很高，并不是进入发达阶段以后才进入老龄化阶段，随着城镇化的加快，大量农村劳动力流向城市，导致农村老龄人口比重不断攀升。
二、湖南省农村养老保险法律制度的现状
截至2015年末，湖南省常住人口6783.0万人。其中，农村人口3331.1万人，占全省人口的49.11%，高出全国水平5.21个百分点；60岁及以上人口比重为17.17%，较前一年提高0.45个百分点，且高出全国水平1.07各百分点。为了因地制宜、顺应时代，湖南省农村养老保险经历了“老农保”、“新农保”、“城乡居民养老保险”三步走的阶段。
我国于1992年1月颁布并实施了《县级农村社会养老保险保险基本方案（试行）》（以下简称“老农保”），“老农保”对农村养老保险的基本原则、制度模式、筹资方式、待遇给付等方面做了一系列规范，坚持“自愿存储、自我保障”的原则，实行个人账户的基金积累制，较之前有一个较为完整、范围较广的农村养老机制，使得农村养老问题有章可循，湖南省开始出现农村养老保险的雏形。然而“老农保”的保障水平不尽人意，导致农民参保的积极性不高，但“老农保”的实施在一定程度上为“新农保”的实现打下了坚实的基础。
2009年9月，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称“新农保”），“新农保”坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，较之“老农保”不仅提高了基金的利用率，还让农村居民享受到更多的补贴。永顺县位于湖南省湘西土家族苗族自治州北部，总面积3810平方公里，辖30各乡镇327个行政村（居）委会2772个村民小组，2010年10月30日，永顺县人民政府召开常委会议研究通过了《永顺县新型农村社会养老保险试点工作试行办法》，正式启动“新农保”，全县总人口52.41万人，其中农业人口46.43万人，占总人口的88.59%，农业人口中16-59周岁的有29.31万人，其中符合“新农保”参保缴费条件的20.1万人。2010年-2012年“新农保”缴费人数为151314人、166942人、158753人，参保缴费率分别为75.1%、83.03%、78.9%，60周岁以上领取人数分别为59433人、65126人、67787人，发放金额分别为981.79万元、4163.3万元、4327.85万元。依据中共中央的指示，在湖南省政府的统一领导下，“新农保”在各方面都取得了一定的突破和进展，很大程度上顺应了时代的需求。
2014年2月21日，国务院颁布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将农村社会养老保险和城镇居民的养老保险进行了一次合并，将农民工和城镇非从业居民纳入了社会养老保险的体系之内。截止到2016年底，全县参保缴费136609人，征缴基金1548.71万元，共为72788人发放养老保险待遇7118.5万元。城镇居民养老保险的落实，扩大了社会养老保险的覆盖范围，增强了其公平性，在制度上消除了城乡居民养老保险之间的差距。
三、湖南省农村养老保险法律制度存在的问题
（一）立法较为滞后，立法层次较低
纵观世界其他国家的农村养老保险法律制度，大都立法先行，首先会颁布一部专门性法律，然后再在这部法律的指导之下依照各项原则，建立农村养老保险法律制度。我国从上个世纪八十年代开始了对农村养老保险的探索，迄今为止也没有一部专门性的法律对其进行指导，立法工作始终未落到实处，立法严重滞后，无法满足现实的需求。上文所提到的“新农保”、“老农保”以及《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》这一系列规范性法律文件都缺乏实际操作意义。而在我国立法层次相对较高的《宪法》和《中华人民共和老年人权益保护法》中，规定了中华人民共和公民在年老的情况下享有从国家获得物质帮助的权利，国家要建立养老保险制度来保障老年人的基本生活，《社会保险法》中也只是将养老、医疗、生育、失业、工商等几个方面进行一个笼统的规定。
（二）法律监管混乱，有所缺失
从国外发达国家的养老保险制度上来看，政府要应该将农村养老保险的基金通过其下不同的部门来进行征缴、管理和使用，这样就做到了分权的效果，各部门不存在上下级关系，就能做到互相监督、互相制约。虽然城乡居民养老保险的实施，要求将城、乡养老保险基金一同纳入“金保工程”，并将二者合并为以省为单位的信息管理系统，规定了相应的监督管理制度，但是这种监督机制仅仅体现在人社机构的内部，各股室相互监督不明显，上下级的纵向监管作用也不是很大，其他部门例如财政部门、审计部门、司法部门等等，都无法对其进行公开透明的横向监督，极易造成农村养老保险基金被贪污、政府责任不到位，法律监督混乱这个问题不容小觑，会直接影响农民的权利。 （三）基金征缴难度大，统筹层次低，贬值风险大
由于农村养老保险群体庞大且大都分散在广大农村，给保费的征缴带来极大的困难，加上农村留守人员多为老年人，持卡缴费对他们来说有相当大的难度，存在对持卡缴费不太懂、缴费路途远以及缴费意识不高等一系列问题。就永顺县而言，60%都是依赖乡（镇）广大干部的协调才得以实现，批量缴费不仅提高了征收成本，同时也是内控管理隐患问题，加大了监管难度。要促进农村养老保险制度又好又快发展，就一定要实现基金的高投资回报和低运营风险，增强基金的高效性。而近年来据数据显示，全国职工基本养老保险基金都存于财政专户，按照一年期存款计息，每年不到2%，而我国通货膨胀率达到2.22%，在通货膨胀的现状下使得养老保险基金不仅没有达到增值效果，还存在贬值。
（四）政策制度不完善，缺乏有效的救济措施
由于永顺县隶属于全国第二批“新农保”试点县，就造成了多种养老保险制度并行的局面，而因为交接转移制度刚刚建立，人们参保积极性不高，中断缴费现象比较突出，仅2016年中断缴费人数就达到1万多人。由上述问题我们可以看出，参加保险的大都是年纪大、丧失劳动力的老年农村居民，年轻人会选择其他投资项目，这就意味着政府需要支付更多的养老金，会造成支不抵收。如果政府提高缴費金额，又会让之后投保的人们觉得不公平而放弃投保，因此政府又不得不提高缴费金额，如此恶性循环，农民无法通过行政诉讼对社保经办机构进行起诉，也没有具体的、细化的、明晰的、可操作性强的法律法规，这让本就属于弱势群体的农村居民无法争取自身的权益，更加处于弱势地位。
四、完善湖南省农村养老保险法律制度的措施
（一） 立法原则要强、层次要高
任何法律在制定之前都需先确立立法原则，农村养来保险法律制度基本原则的确立，要从农村居民的实际出发，确立保障性原则、统一性原则、强制性原则。保障性原则是指农村养老保险法律制度要保障全体农民的基本生活需求。当前，我国城市居民以及事业单位等养老保险制度逐渐完善，而基数较大的农村居民基本没有有效的生活保障，所以要确保他们的生活保障。统一性原则是指要坚持公平与效率相统一。农村养老保险法律制度要同我国的经济发展水平相适应，保险标准过高不利于调动农民的积极性，过低不利于保障农民的生活水平，因此要兼顾公平和效率，因地制宜，协调发展。强制性原则是指农民对于农村养老保险的参加与否取决于法律的明文规定。在制定法律时应以强制性为原则，将符合条件的农村居民全都纳入体系，最大范围地分担养老风险。
（二） 加强制度的监管
首先，要强化制度控制。建立完善的养老保险内部控制制度，做到事前制度控制、事中复核控制和事后检查控制，形成各部门、岗位相互联系、相互配合、相互制约的工作体系。其次，加强日常稽核工作。完善业务的经办程序，严格要求，确保基金到账和数据显示的一致性，加强监控，确保基金安全。最后，强化财务管理和基金监管控制。实行采取业务对账制度，财务股与各业务股定期核对有关养老保险基金收入、支出、结存，建立内审制度，坚持每半年接受一次内审，对落实情况进行监督。同时要建立专门的管理委员会，监督各项政策法规的执行，逐步形成制度化、规范化，加强横向监督。
（三） 提高基金统筹层次，实现基金增值
我国《社会保险法》对养老金的投资运作作出了原则性的规定，但并没有明确、细化，需要各地区根据不同情况具体规范，由于我国金融体系还不完善，且投资方式过于单一，常年的通货膨胀会导致保险基金大幅贬值，风险大，应当放款投资渠道，多管齐下，把握投资方向，运用委托信贷、不动产投资等一系列组合投资，分散投资风险，提高投资收益。另外，还要加强基金专户管理，进行合理调度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监督，实行收支两条线管理，单独记账核算，专款专用。农村养老保险涉及广大农民的切身利益，不得有半点马虎，确保基金的安全性和流动性，促使基金增值，保障农民的权利，是确保农村养老保险的效率性的最好体现。
（四） 完善政策制度，实施切实有效的救济措施
传统的城乡二元化的社会保障体系无法覆盖全体农村居民，随着农村人口龄化的加剧，农村人口对于养老保险的依赖性增强。由于我国的社保体系一直存在“重城镇、轻乡村”的错误理念，应当转变态度，加大对农村的补贴力度，在法律制度中明确规定政府对于农村养老保险的具体补贴比例，将老年福利和老年救助纳入养老保险体系之中，提高养老保障水平。同时增强社会的互济性，整合社会的共有资源，分配和再分配一律注重公平，让慈善组织、非盈利性机构积极投入到农村养老保险事业中，实现基本公共服务公平化，积极实施有效的救济措施，使农村居民的养老保障水平高于其生活保障水平，农村养老保险制度尤其存在的积极意义。
参考文献：
[1]贾毅.浅析我国农村养老保险法律制度的完善.兰州：兰州大学.2015.
[2]田莉.完善湖南农村养老保险公共政策的对策研究.湖南：湖南师范大学.2015.
[3]谢茜.我国农村社会养老保险法律制度研究.北京：首都经济贸易大学.2014.
[4]凌湘国.湖南农村养老状况研究.调研世界.2013（6）.
[5]唐自政.对当前我国农村养老保险法律制度完善的思考.法学杂志.2010（3）.