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摘 要 传统的政府诚信的研究方法和路径:发现诚信现象,提出诚信问题,解析政府失信原因,提出解决建议。传统方法使得对政府诚信问题的研究陷入僵局。新的研究方法利用帕累托经济学理论,对政府诚信的本质重新下定义,即社会和谐,并论证和谐是政府诚信的总衡量标准。
关键词:政府诚信 诚信邀约 社会和谐
中图分类号:C931文献标识码:A
一直以来,政府诚信与否总是牵动着公众最敏感的神经。近年来随着一些政府的失信事件的发生,公众针对政府诚信的讨论和研究逐渐深入。
公众总是先注意到政府失信的事件发生,从政府失信的方面方开始分析并得到以下类似结论:政府在某某方面,存在体制机制或者制度方面的问题。最后提出建议,试着替政府寻找解决的方法。这是传统的对政府诚信的分析方法和路径。以下是国内学者对于政府诚信的研究觀点。
首先是公共政策制定过程中的诚信问题。诚信是政府的固有品质,但由于受到“道德风险”问题和“内部人控制”现象的双重困扰,政府极易诚信缺失而损害社会民众的利益。尤其在受封建思想影响极深的我国,“官本位”思想严重,长期靠行政命令甚至是长官意志管理社会事务,存在的问题更为突出。建设政府诚信要注意三个方面:(1)确立行政法上的诚实信用原则。(2)制定政府信息公开法,推进政务公开。(3)健全政府诚信的监督制约机制。(4)明确政府不诚信的赔偿和赔偿责任。(5)建立公务员财产申报制度,推进反腐倡廉 。
有的学者则更为细致地分析了政府的失信原因,并提出了详细的建议。
政府失信的原因:传统文化的负面效应是政府失信的文化因素;委托——代理问题是政府失信的制度根源;社会的变迁是政府失信的社会根源;认识偏差是政府失信的公众因素。
实现政府诚信,要完善必要的制度来形成约束:完善监督政府体制;完善私有财产权制度和政府的经济管理职能;完善政务公开制度;完善行政法的诚信原则和国家赔偿制度;完善国家公务员制度;完善与政府合同相关的制度 。
公共政策在执行阶段,问题依然不断,结果往往没有达到政策制定者的预期目标。公共政策执行中的问题,可分为以下三方面:(1)政策执行体制的问题。如公共政策执行主体的单一化;公共政策的制定职能与执行职能的断开;公共政策执行体制的混乱。(2)政策具体执行过程中的问题。主要存在四种现象:机械执行、野蛮执行、扩大执行、中断执行。(3)公共政策评价体制中的问题。评价标准模糊;评价标准偏差;评价主体单一;评价效果无效 。
对政府诚信的传统的分析方法和路径,是从现象出发,提出问题,找到问题对应的政府诚信方面,然后提出建议和对策。衡量政府是否诚信的标准是政府的行为以及行为造成的结果。通过传统途径分析公共政策从制定到执行的整个过程,可以发现,政府的失信现象是由于政府在某方面,诚信机制体制存在问题,从而使政府不当的行为直接引发了政府失信现象。诚信体制的构建和诚信机制运行,无不和人有关,人的因素占支配地位。笔者认为,政府是否诚信不仅仅取决于政府公务员作为社会人的表现——社会人诚信与否,同时也取决于政府作为管理者——管理人的诚信与否。
我们都知道,当问题的主要原因涉及到人的问题,特别是关于素质意识等因素时,问题总会难以在短时间内解决。政策总有一定的超前性,而要求与之相适应的社会公众意识总有相对的滞后性,于是两者之间的一定规模的冲突总会存在。思想素质的提高并与政策相适应等是一个历史过程,而非简单的朝夕之间可以实现。
于是,按照传统的分析方法和路径,对政府诚信的研究陷入在“发现问题—提出方法—执行—新问题”的僵局内。
现在我们换一种方法或者角度来思考这个问题。
公众心中的政府诚信是什么?他们最关心的政府诚信是哪些方面?或者说公众最希望政府诚信能带给他们的是什么?
在现代民主社会中,人民赋予政府权力。站在人民的角度来看,赋予政府权力的行为初衷,是寄希望于政府,希望政府能集中的运用这大权力,更好的保护人民的权利,实现人民的利益。某种程度上说,这是人民向政府提出的承诺或者诚信邀约。
那么从政府运用人民赋予的权力,开始管理国家事务,调整社会各阶层关系开始,政府便是接受了这承诺邀约。于是,我们就能这样理解,政府从一开始便向人民立下了承诺,可称为始承诺,大承诺。这个政府承诺是否兑现,成为衡量政府是否诚信的最重要标准。这样就可以回答上面的问题:公众希望的政府诚信,是能带给他们权利和利益上的,令公众满意的回报。
在现实生活中,即使身处民主发展比较好的社会中,公众能在权利和利益两方面同时得到满意回报的时候并不多。大多数的时候,公民不得不做出二选一,甚至被动的选择低程度的任一回报,现实结果往往与公众的期望之间有一定差距。差距就是我们所谓的社会问题 。这样看来,政府的承诺并没有真正兑现,政府存在失信于民的现象。
其实,上面的推理,犯了理想主义错误。简单说,如果把公民利益和公民权利看作社会资源的话,那么按照经济学经典理论:帕累托最优现象,来看待所谓的“令公众的满意回报”,那是一种理想的帕累托最优状态。身处在社会中的人,他的利益实现和权利保障必定会影响到另外的人,那么能同时令他和他自身之外的人都满意的几率,只存在于理想之中。所以,我们应该正确看待“令公众满意的回报”的真正含义:是徘徊在帕累托最优状态边缘的回报。
胡锦涛总书记提出的和谐社会的建议与要求。笔者认为,所谓和谐,就是徘徊于这最优状态边缘的那种社会整体满意。
这样来看,政府的承诺应该理解为构建和谐社会。和谐社会的要求是多方面的,如政治和谐,经济和谐,文化和谐等。无论哪方面的要求,人的和谐是分不开的,而人的和谐与否又回归到人的素质和思想觉悟等的因素上来。对比着国际社会形势以及我国历史上的社会状况,现阶段我国虽然仍旧存在一些社会问题,而且新的社会问题总在不断出现,但是总体上呈现和平稳定的社会状态。无论从社会经济,政治,文化,人文等任何一个方面的发展状态来看,现阶段我国公众的素质是与之基本相适应的。
可想而知,随着社会公众各方面素质的提高,对于和谐理念的理解越来越深刻,对社会和谐程度的要求会越来越高,对于实现社会和谐的条件会越来越苛刻。那么,政府势必要审时度势,更新自身观念,努力建设顺应时代潮流,适应社会现状,满足公众要求的和谐社会。我们必须承认,中国政府在这方面做出的努力,即科学主义发展观。
这样来分析政府有无兑现自身承诺的话,答案是肯定。但是现实中,我们如何解释政府的失信现象?
按照传统路径分析的政府诚信失信现象,是从对政府失信行为的研究出发,然后针对政府失信行为造成的结果,这两个标准确定了政府存在失信现象。按照新的分析路径来看,社会和谐现状是和政府各方面的建设行为是分不开的。政府的行为有积极的、消极的,自然,行为的结果出现好的与坏的。当好的行为结果远大于坏的行为结果时,社会公众的普遍满意度便接近了“帕累托理想最优状态”,这时就是我们说的社会和谐现象;而当坏的行为结果或者好的行为却造成了坏的结果时,而且这结果占据了主流时,政府的诚信便存在了大问题,失信现象频发。新的分析路径没有局限于对政府失信现象的研究,而是在整个社会范围内,把政府诚信作为一个整体目标去研究,即以是否实现社会和谐作为衡量政府诚信与否的标准。
总的说,传统的分析方法过分着眼于对政府的失信现象研究,属于“点”的研究,而新的分析方法,通过研究整个社会的公众总体满意度来衡量政府是否诚信,是“面”的研究。这样,我们解释上面的问题。政府对公众的大承诺,是达到社会和谐的状态,而真正的社会和谐并非理想的毫无矛盾和冲突的状态,是包含了一定量的社会问题的状态。政府的失信行为以及造成的结果,包含在这些社会问题中。
(作者:郑州大学公共管理学院行政管理专业硕士)
注释:
赵小芹.政府诚信问题研究.
李刚.论政府诚信与制度约束.
杨明军.我国公共政策执行研究.
陈庆云.公共政策分析. 北京大学出版社,2006.4.
关键词:政府诚信 诚信邀约 社会和谐
中图分类号:C931文献标识码:A
一直以来,政府诚信与否总是牵动着公众最敏感的神经。近年来随着一些政府的失信事件的发生,公众针对政府诚信的讨论和研究逐渐深入。
公众总是先注意到政府失信的事件发生,从政府失信的方面方开始分析并得到以下类似结论:政府在某某方面,存在体制机制或者制度方面的问题。最后提出建议,试着替政府寻找解决的方法。这是传统的对政府诚信的分析方法和路径。以下是国内学者对于政府诚信的研究觀点。
首先是公共政策制定过程中的诚信问题。诚信是政府的固有品质,但由于受到“道德风险”问题和“内部人控制”现象的双重困扰,政府极易诚信缺失而损害社会民众的利益。尤其在受封建思想影响极深的我国,“官本位”思想严重,长期靠行政命令甚至是长官意志管理社会事务,存在的问题更为突出。建设政府诚信要注意三个方面:(1)确立行政法上的诚实信用原则。(2)制定政府信息公开法,推进政务公开。(3)健全政府诚信的监督制约机制。(4)明确政府不诚信的赔偿和赔偿责任。(5)建立公务员财产申报制度,推进反腐倡廉 。
有的学者则更为细致地分析了政府的失信原因,并提出了详细的建议。
政府失信的原因:传统文化的负面效应是政府失信的文化因素;委托——代理问题是政府失信的制度根源;社会的变迁是政府失信的社会根源;认识偏差是政府失信的公众因素。
实现政府诚信,要完善必要的制度来形成约束:完善监督政府体制;完善私有财产权制度和政府的经济管理职能;完善政务公开制度;完善行政法的诚信原则和国家赔偿制度;完善国家公务员制度;完善与政府合同相关的制度 。
公共政策在执行阶段,问题依然不断,结果往往没有达到政策制定者的预期目标。公共政策执行中的问题,可分为以下三方面:(1)政策执行体制的问题。如公共政策执行主体的单一化;公共政策的制定职能与执行职能的断开;公共政策执行体制的混乱。(2)政策具体执行过程中的问题。主要存在四种现象:机械执行、野蛮执行、扩大执行、中断执行。(3)公共政策评价体制中的问题。评价标准模糊;评价标准偏差;评价主体单一;评价效果无效 。
对政府诚信的传统的分析方法和路径,是从现象出发,提出问题,找到问题对应的政府诚信方面,然后提出建议和对策。衡量政府是否诚信的标准是政府的行为以及行为造成的结果。通过传统途径分析公共政策从制定到执行的整个过程,可以发现,政府的失信现象是由于政府在某方面,诚信机制体制存在问题,从而使政府不当的行为直接引发了政府失信现象。诚信体制的构建和诚信机制运行,无不和人有关,人的因素占支配地位。笔者认为,政府是否诚信不仅仅取决于政府公务员作为社会人的表现——社会人诚信与否,同时也取决于政府作为管理者——管理人的诚信与否。
我们都知道,当问题的主要原因涉及到人的问题,特别是关于素质意识等因素时,问题总会难以在短时间内解决。政策总有一定的超前性,而要求与之相适应的社会公众意识总有相对的滞后性,于是两者之间的一定规模的冲突总会存在。思想素质的提高并与政策相适应等是一个历史过程,而非简单的朝夕之间可以实现。
于是,按照传统的分析方法和路径,对政府诚信的研究陷入在“发现问题—提出方法—执行—新问题”的僵局内。
现在我们换一种方法或者角度来思考这个问题。
公众心中的政府诚信是什么?他们最关心的政府诚信是哪些方面?或者说公众最希望政府诚信能带给他们的是什么?
在现代民主社会中,人民赋予政府权力。站在人民的角度来看,赋予政府权力的行为初衷,是寄希望于政府,希望政府能集中的运用这大权力,更好的保护人民的权利,实现人民的利益。某种程度上说,这是人民向政府提出的承诺或者诚信邀约。
那么从政府运用人民赋予的权力,开始管理国家事务,调整社会各阶层关系开始,政府便是接受了这承诺邀约。于是,我们就能这样理解,政府从一开始便向人民立下了承诺,可称为始承诺,大承诺。这个政府承诺是否兑现,成为衡量政府是否诚信的最重要标准。这样就可以回答上面的问题:公众希望的政府诚信,是能带给他们权利和利益上的,令公众满意的回报。
在现实生活中,即使身处民主发展比较好的社会中,公众能在权利和利益两方面同时得到满意回报的时候并不多。大多数的时候,公民不得不做出二选一,甚至被动的选择低程度的任一回报,现实结果往往与公众的期望之间有一定差距。差距就是我们所谓的社会问题 。这样看来,政府的承诺并没有真正兑现,政府存在失信于民的现象。
其实,上面的推理,犯了理想主义错误。简单说,如果把公民利益和公民权利看作社会资源的话,那么按照经济学经典理论:帕累托最优现象,来看待所谓的“令公众的满意回报”,那是一种理想的帕累托最优状态。身处在社会中的人,他的利益实现和权利保障必定会影响到另外的人,那么能同时令他和他自身之外的人都满意的几率,只存在于理想之中。所以,我们应该正确看待“令公众满意的回报”的真正含义:是徘徊在帕累托最优状态边缘的回报。
胡锦涛总书记提出的和谐社会的建议与要求。笔者认为,所谓和谐,就是徘徊于这最优状态边缘的那种社会整体满意。
这样来看,政府的承诺应该理解为构建和谐社会。和谐社会的要求是多方面的,如政治和谐,经济和谐,文化和谐等。无论哪方面的要求,人的和谐是分不开的,而人的和谐与否又回归到人的素质和思想觉悟等的因素上来。对比着国际社会形势以及我国历史上的社会状况,现阶段我国虽然仍旧存在一些社会问题,而且新的社会问题总在不断出现,但是总体上呈现和平稳定的社会状态。无论从社会经济,政治,文化,人文等任何一个方面的发展状态来看,现阶段我国公众的素质是与之基本相适应的。
可想而知,随着社会公众各方面素质的提高,对于和谐理念的理解越来越深刻,对社会和谐程度的要求会越来越高,对于实现社会和谐的条件会越来越苛刻。那么,政府势必要审时度势,更新自身观念,努力建设顺应时代潮流,适应社会现状,满足公众要求的和谐社会。我们必须承认,中国政府在这方面做出的努力,即科学主义发展观。
这样来分析政府有无兑现自身承诺的话,答案是肯定。但是现实中,我们如何解释政府的失信现象?
按照传统路径分析的政府诚信失信现象,是从对政府失信行为的研究出发,然后针对政府失信行为造成的结果,这两个标准确定了政府存在失信现象。按照新的分析路径来看,社会和谐现状是和政府各方面的建设行为是分不开的。政府的行为有积极的、消极的,自然,行为的结果出现好的与坏的。当好的行为结果远大于坏的行为结果时,社会公众的普遍满意度便接近了“帕累托理想最优状态”,这时就是我们说的社会和谐现象;而当坏的行为结果或者好的行为却造成了坏的结果时,而且这结果占据了主流时,政府的诚信便存在了大问题,失信现象频发。新的分析路径没有局限于对政府失信现象的研究,而是在整个社会范围内,把政府诚信作为一个整体目标去研究,即以是否实现社会和谐作为衡量政府诚信与否的标准。
总的说,传统的分析方法过分着眼于对政府的失信现象研究,属于“点”的研究,而新的分析方法,通过研究整个社会的公众总体满意度来衡量政府是否诚信,是“面”的研究。这样,我们解释上面的问题。政府对公众的大承诺,是达到社会和谐的状态,而真正的社会和谐并非理想的毫无矛盾和冲突的状态,是包含了一定量的社会问题的状态。政府的失信行为以及造成的结果,包含在这些社会问题中。
(作者:郑州大学公共管理学院行政管理专业硕士)
注释:
赵小芹.政府诚信问题研究.
李刚.论政府诚信与制度约束.
杨明军.我国公共政策执行研究.
陈庆云.公共政策分析. 北京大学出版社,2006.4.