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摘 要：三农问题的核心问题是农民增加收入的问题，只有增加收入，才能从根本上提高农民的生活质量。通过系统分析扬州市农民收入来源与特征，解析农民增收的影响因素，提出扬州市农民增收的对策和有效途径。主要结果如下：（1）扬州市的农民收入在不断增加，但是农民的收入结构仍旧不合理。农民增收额中工资性收入比例高，但各县市区之间收入差距较大，农民收入增长仍然滞后于城镇居民。（2）农业比较效益低，生产生活资料价格上涨，耕地资源紧缺，农村劳动力素质偏低，农村保障体系不健全，都是影响扬州市农民持续增收的重要因素。（3）通过提高现有土地要素的利用效益和规模，加大财政投入，加快农业现代化，改革户籍制度，推动农村剩余劳动力要素彻底融入城镇分工体系，加快土地制度改革等可以促进扬州市农民持续增收。
关键词：农民增收；二元结构；农业现代化
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）34-0023-05
三农问题的核心问题是农民增加收入的问题，只有增加收入，才能从根本上提高农民的生活质量。2014年中央农村工作会议明确提出“农业必须强、农村必须美、农民必须富”；坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针。加强农业地位，破除城乡二元结构，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，是中央全面深化农村改革的核心目标。具体来说就是要确保粮食等重要农产品再获丰收，要确保农民收入增长势头不减，继续改善农民的生产生活条件，进一步消除制约农业发展的体制障碍激发农村的发展活力。
江苏作为中国东部沿海发达省份，2013年农民人均纯收入达13 550元，同比增长11%，增幅连续三年超市民，实现“九连快”。但长期以来，江苏农民收入增长主要依赖于体制创新、农产品提价和产量提高、劳动力转移规模扩大等外延型扩大再生产，而在现阶段下，要真正构建出农民收入持续快速增长的长效机制，拓展出多元化的农民增收渠道，尚需寻找新的着力点。因此，江苏三农发展和农民增收问题仍需给予更多关注，着眼江苏，立足扬州，正是基于此考虑。
一、扬州市农民收入的基本情况及其基本特点
（一）扬州市农民收入增长变动的基本情况
扬州，地处江苏省中部，长江下游北岸，江淮平原南端，是上海经济圈和南京都市圈的节点城市。向南接纳苏南、上海等地区经济辐射，向北作为开发苏北的前沿阵地和传导区域，素有“苏北门户”之称。随着农村改革的深入进行，生产迅速发展，扬州市农村居民农民收入结构也随之发生显著变化，不仅表现为收入量的增加和收入速度的变化，更重要的是农村居民收入构成的变化和成功转型。2013年扬州市农村居民人均纯收入14 214元，增长12%；人均消费性支出8 714元，增长11.8%。农民人均住房面积49平方米，百户家庭电话、电脑拥有量分别达341部、57台，农民恩格尔系数为36.5%（见下页图1）。
收入来源逐步由过去那种单靠家庭经营、家庭经营单靠种植业、种植业又单靠粮食的单一结构，向农业和非农产业全面发展、工资性收入为重要组成部分的多元结构转变。收入增长模式也从最初的依靠大幅度提高农产品产量到利用价格杠杆作用来提高收入，再转变到现在的通过大力加强小城镇建设和发展民营企业，实现非农产业收入的快速增长。
（二）扬州市农民增收呈现的新特点
扬州市农民增收在长期发展过程中形成了独特的特征，通过分析这些特征，我们能够为更好地掌握农民增收规律，以及为制定扬州市农民增收的长效机制提供依据和指导作用。
1.农民增收额中工资性收入比例高
随着农产品生产的快速增长，农产品出現供大于求的情况，农产品价格开始回落，导致来自于农业的收入增加减缓。农民为了寻找新的收入来源越来越多的农民开始进城务工来增加收入，这也就直接导致工资性收入增加。根据《扬州统计年鉴》整理得到，农民的人均纯收入增长率的变化总趋势是上升的，工资性收入呈现同步上升的趋势，农民纯收入增长的贡献主要来源于工资性收入的增长，工资性收入的贡献率远远大于经营性收入和转移与财产性收入的贡献率。但是工资性收入对纯收入增长的贡献率（工资性收入贡献率=当年工资性收入的增加值÷当年农民人均纯收入的增加值）从1998年的最高值55.1%开始逐年下降，到2003下降到54.87%，增长的势头回落。2008年扬州市农民人均纯收入增加的绝对值是改革开放三十年中最多的一年。以2011年扬州农民收入为例，农民人均获得的工资性收入为7 042元，比上年增加1 058元，增长15.0%，对纯收入增长的贡献率为60.31%（见表1）。
2.农民收入结构多元化
在工资性收入对纯收入增长的贡献率逐年下降的同时，农民家庭经营性收入对纯收入增长的贡献率（家庭经营性收入贡献率=当年家庭经营性收入的增加值÷当年农民人均纯收入的增加值）却呈逐年上升的势头，农民收入增长中来自于农业的收入从1998年开始逐年下降，来自于农业的收入出现负增长，而同期家庭经营的二、三产业的收入呈现出平稳的增长趋势。但到2003年，农民家庭经营性收入中，来自于农业的收入的增长超过了来自二、三产业的收入。同样，以2011年扬州农民收入为例，家庭经营纯收入人均为3 508元，比上年增加543元。增长 9.07%，对纯收入增长的贡献率为30.96%。在家庭经营纯收入中，农业纯收入2 875.20元，增加259.55元，增长9.92%；林业纯收入42.17元，增加23.76元，增长129%；牧业纯收入363.56元，增加60.54元，增长 19.98%；渔业纯收入802.89元，增加327.42元，增长 68.86%。由于家庭经营二、三产业的迅速发展，农民收入结构也随着农村社会经济的发展而不断变化，由单一走向多元，家庭经营收入是农民收入的主要组成部分和第二大来源。
3.各县市区之间农民收入差距大 在全市农民收入快速增长的同时，不同县市区之间农民收入仍存在着较大差距。以农民人均纯收入最高的邗江区和农民人均纯收入最低的宝应为例，2011年两地农民收入差异比为1.22∶1。在我们调查中，我们发现有大约30%的农民不但收入高，还掌握了约全部农民一半的货币财富，同时，也有约7%的农民人均收入在1 000元以下，大部分分布在贫困地区、山区、边远地区。
4.农民收入增加仍滞后于城镇居民
随着农村改革逐渐深入，农民收入也逐年增加，城乡居民的收入差距随着农民收入增长的变化而变化，20世纪80年代以前城乡居民收入差距小，1990—1995年城乡居民收入差距扩大，1996—1997年城乡居民收入差距减小，1997年农民人均纯收入增长率超过城镇居民可支配收入年均增长率，1998年后差距再次扩大，并逐年扩大，2007年开始农民人均纯收入增长率再次超过城镇居民可支配收入年均增长率。尽管农民收入在不断增加，但仍低于城镇居民。而且以上仅为名义上的城乡收入差距，如果再考虑城乡居民在社会福利上的巨大差距，城乡居民收入的实际差距会更大，因而扬州城乡贫富差距已经扩大到较为严重的地步，增加农民收入、缩小城乡差距是当前的迫切任务。
5.政策性增收支撑农民转移性收入增加
近些年来，由于各项惠农政策的力度加大，“三补”额度的提高，特别是国家首次出台了农业生产资料增支综合直补政策，在很大程度上支撑了农民转移性收人的增加。调查资料显示，2011年农民人均转移性收人达504.71元，比上年增加109.28元，增长27.64%，对当年农民增收的贡献率达13.5%，而在这些新的增收额中，四项补贴的增加额占80%之多。由此可见，正是由于各项政策性补贴的增多，在很大程度上支撑了农民转移性收人的增加，其对农民增收的辅助性作用进一步增强。
二、扬州市农民持续增收的制约因素分析
农民增收困难是我市也是中国全面小康社会建设过程中面临的主要问题。对于中国这样一个农业国来说，农民增收问题不解决，将直接影响全面小康社会的建设。而影响农民增收的因素非常复杂，总体上可以归结如下几个方面：
（一）耕地资源稀缺影响农民持续增收
扬州属于人均耕地资源稀缺的地区。扬州总人口460多万人，人口密度697人/平方公里。耕地面积也只有全国1%不到，但扬州粮食单产水平较高，粮食总产量占全国的近2%。如前文所分析，农业收入一直是扬州农民收入的重要来源，而农产品产量特别是粮食产量对农民收入增长的影响很大。
1978 —2000 年前，在粮食播种面积总体呈下降趋势的同时，扬州粮食产量有较大幅度的增加。2000 年后，由于播种面积减少较多，总产量有所下降，2003 年降到 20 世纪 90 年代以来的最低点。此后扬州粮食播种面积逐步回升，近年一直稳定在全部农作物播种面积的 70%左右，单产更是位于 6 000 吨/千公顷左右的历史高位。由此可见，在现有土地制度下，扬州粮食产量已经接近土地产出的高限，其他非主流农产品可能会有较快增长，但很难从根本上改变农产品总量增长空间不大的现实，现阶段耕地资源对扬州农民增收实际贡献作用相对有限。
（二）农业生产经营风险大影响农民持续增收
1.自然风险
由于农业生产中的劳动对象是有生命的动、植物，寄托于大自然，受控于大自然，一定程度上可以说是“靠天吃饭”。人们对自然现象的可控能力较低，自然灾害的发生不被人为因素所左右和控制。自然界任何一种灾害的发生都会给农业生产者造成损失，农产品产量高低受自然环境的影响。加之现在环境日益恶劣，因而影响农业生产经营的自然风险远远大于一般的制造业。
2.技术风险
农业技术水平越高意味着农业生产力水平越高，现代农业是以引进新技术、新品种，取得的经济效益好为标志，但有时由于研究条件的限制或者研究者缺乏全面系统的考虑，农业生产者文化技术水平普遍较低，在接受新观念、新技术、新品种等方面存在阻碍，在推广和应用某些品种和技术的过程中存在着一定的风险。在大面积推广新技术、新品种后，某些技术或品种可能存在着不完善、不稳定或者不适应性，由于农民的技術水平低、信息不发达、补救不及时，一旦发生其中任何一种情况都会给农民造成损失。
3.市场风险
在农业市场化进程中，农民要面临瞬息万变的大市场，农产品能否顺利地卖出去、个别劳动能否转化为社会劳动均具有不确定性。由于消费者对于农产品的需求弹性较小，加上国际市场上农产品价格受产量左右幅度较大，这使得在市场经济体制中农民收入年际波动很大，这就是农业生产经营中的市场风险和收入风险。而这些风险的存在导致农民在生产经营的决策过程中过于保守，从而影响整体收益的提局。
再者，扬州农村小农经济的思想观念根深蒂固，主要是以分散的农户家庭经营，小规模生产、小市场流通的农业经营模式仍然占据主导地位，农产品“大而不优、小而不特”，“卖难”现象相当突出，增产不增收的情况常见，甚至出现增产减收的现象。
扬州市的农村市场是一个典型的不完全竞争市场或买方垄断市场，市场不能完全决定粮食价格的变化，如果再加上行政干预因素的影响，则价格波动必定影响预期收益的变动，从而增加农民收益的不确定性。
（三）农资价格持续上涨影响农民持续增收
近年来，中国农资市场上种子、农药、化肥和农用机具等主要农业生产资料的价格普遍上涨。农资的涨价使农民生产性物质投入增加，平均每亩土地的生产成本加大，抵消了粮食价格的上涨带来的部分收入。农业生产资料的假冒伪劣产品和坑农害农的违法行为的发生也增加了农民的生产成本。农资价格的不断上涨，使农民在国家的支农惠农政策中得到的实惠不多，有的地区部分农民甚至发生支出比收入更多的状况，导致扬州市农民种植成本加大。
（四）农业现代化程度低影响农民持续增收 近几年，扬州的农业产业化缺少强有力的产业支撑，农业竞争力总体上还不强，农民进入市场的组织化程度还不高，带动农民增收不明显，公司加农户和协会加农户等模式并未给农民增收带来多少实惠，公司、协会和农民之间还未真正形成紧密的利益联结机制，农民几乎没有在企业或协会的二次分配中获益增收。
（五）城乡二元经济结构影响农民持续增收
城乡分裂的户籍制度和土地制度，是影响农民持续增收的“元凶”。现行的户籍制度使目前已经处在城里的2.6亿农民工以及近4亿的农民根本不能够和城市居民一样享受基本公共服务，不能实现人口的自由迁徙。这些公共服务将包括养老、医疗、教育等方面的内容，从而在实质上扩大了城乡收入差距。改革开放以来，中国推行家庭联产承包责任制，事实上，农村土地，只有承包，根本没有联产。除了国营农场之外，中国广大的农村，都是以家庭为单位，小敲小打，劳动模式，退步到原始的刀耕火种时代，一度盛行的机械化，幾乎被中断。以我们实地调查的汤庄村农村为例，村中的水稻田被以斗（半亩）为单位，分成了上百份，每家的水稻田，都是通过抓拈，优劣搭配，由此，家家户户的农田，都互相分割，推高了经营成本，比如旱季灌溉，每家都得一个小块一个小块地租用抽水机，到了收割季节，亦无法施展收割机。由此，机械化亦无法实现，农业成本高，效益低。另外由于农村土地和城市土地不平权，导致农民土地在征收流转过程中，农民权益受到侵害，进一步抑制了农村土地流转的进程，影响农民财产性收入的持续增长。
三、农民收入持续增长的优化对策
针对扬州农民增收的特点和制约因素，落实国家对农村、农业、农民的“多予、少取、放活”政策，加大对农业的支持和保护，全面推进农民增收工作，做好农民增收的大文章。
（一）提高现有土地要素的利用效益和规模
农业方面的收入是扬州农民收入的重要来源，对面广量大的纯农户，农业更是其家庭收入的基本保证。在耕地资源十分有限且难以大幅度增加的情况下，充分合理利用现有土地资源，进一步提高现有土地的利用效益和规模，更好地发挥土地要素收入贡献作用，是促进扬州农民农业收入稳定增长的现实选择。
1.因地制宜的推动农业适度规模经营
小块土地上的农业小生产，往往投入多，产出少，农民难以获得社会平均利润。因此，要在农民依法自愿有偿的基础上，流转土地或者发展农村土地股份合作，直接形成适度规模的经营大户，也就是农业企业，实现专业化分工，通过合理的农业适度规模经营，实现劳动力、资金、土地、技术等生产要素的优化配置和联合，产业链不断延长，让农民享受到产前、产中和产后等各个产业链环节生成的利润；对于继续由家庭承包经营的小块土地，则通过农民专业合作社等新型社会化服务组织来实现适度的规模经营，小户之间通过合作变成大户，加快了先进农业科技成果的转化应用，降低了农业生产和销售成本，进而提高农业劳动生产率与农业综合竞争力，增加了农民收入。
2.鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转
就目前的家庭农场来看，是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。为促进家庭农场的发展，应做好家庭农场的技术服务工作，把握服务对象和服务内容的变化。一方面，规模化、集约化、商品化是家庭农场生产和经营的主要特点；另一方面，与家庭联产承包经营相比，农业生产和经营已成为农民的固定职业，农业生产和经营成为家庭农场收入的主要来源，农民从事农业生产和经营的意愿更加稳定，积极性也更高，因此他们更希望尽快提高自身的专业素质和科技文化水平。
面对家庭农场带来的变化，农业技术推广服务有很多领域需要实践和探讨，通过创新，促使农业技术推广服务工作适应当前形势的发展需要。就目前而言，应努力做好以下两方面的工作。一是提高农业技术的社会化服务能力和水平。目前中国公益性社会化服务机构建设相对于经营性机构来说发展较慢。如基层农技推广领域，“上面千条线，下面几根针”的状况在部分地区依然存在，基层农技员的工资待遇依然不高。通过基层农业公益性服务体系建设，提升乡镇或区域性农业技术推广、动物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构的服务能力；同时，还要通过创新农业社会化服务方式和手段，培养多元化服务主体，扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会、涉农企业等社会力量，广泛参与农业产前、产中、产后服务，以满足家庭农场发展的需求。搭建区域性农业技术社会化服务综合平台，积极发展农业信息化服务以及农村远程数字化和可视化、农业灾害预警等技术服务。二是针对家庭农场特点，采取积极措施有计划地对农民进行培训，提高他们的专业素质和科技文化水平，特别是要提高农民的品牌意识、农产品精品意识、市场意识、带动意识，使他们成为能生产、懂业务、会经营、有技术的职业农民。
3.发展现代高效农业
推进农业高效化，发展现代化农业，让农民通过提高附加值来增收。现代高效农业具体的讲，就是按照自然规律和市场经济规律，以市场为导向，采用先进科学技术、现代物质装备和现代经营方式，实现各种生产要素的最优组合，最终实现最佳经济、社会、生态综合效益的农业生产经营形式，让生产大宗作物的农户也可以通过改良种植模式，在有限的耕地上来提高效益，是推进农业高效化的关键。
（二）加大财政投入，促进农民增收
无论在哪个国家，农业都属于一种弱势产业，正因为如此，这个国家是否具有远见，正可以从其对待农业的态度上看出来。 在众多国家纷纷抛弃“见效慢”的农业时，作为世界第一强国的美国，却仍然坚守农业。美国每年都给予农业巨大的补贴，因此，在美国搞农业，农民赚钱，而国家并不赚钱。
当前政府投入中的一个问题是，中央和省以及地方各级政府的供给责任没有相关制度或法律的界定，责任的划分依赖上级政府的行文。农村公共物品建设资金是往往是需要下级按比例配套的，分税制后，财权向省特别是向中央高度集中，多数县乡负担沉重财力吃紧，经济薄弱地区更是窘迫。对这些地区来说，中央和省财政的倾斜仍嫌不足，应根据各级财权大小立法立制确定事权，分清责任，增加转移支付。 （三）加快农业现代化，应对农业面临的新挑战
实现农业的现代化，将农业纳入现代产业体系，远比驱赶农民到城市更有远见，也更符合现实。农业本身的现代化，也比工业完全取代农业更为合理，从国家战略来说，亦更容易造就产业结构的均衡，增强抵抗经济动荡的能力。美国不仅是世界第一服务业大国，也是世界重要的工业国，甚至是世界第一农业大国，多层次的产业结构，使美国经济具有巨大的抗击风险能力，具备强大的自我调节能力，这也是美国一直称雄世界的原因之一。
扬州正处于工业化中后期、城镇化加速推进期，农业增加值占地区生产总值的比重虽然不高，但农业的基础地位不仅不会改变，而且会更加突出。能不能不失时机地推进农业现代化，直接关系人民温饱和务农劳动力增收。因此要不断加大对农业农村发展的支持力度，加快转变农业发展方式，加快农业现代化步伐，着力构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系，为促进经济社会又好又快发展提供广阔空间和持久动力。
（四）改革户籍制度，推动农村剩余劳动力要素彻底融入城镇分工体系
近二十年来，农村劳动力要素向非农产业和城镇的持续转移对扬州农民增收起到重要作用。农村剩余劳动力要素的流动，减少了农业人口，促进了劳动力资源的合理配置，引起了城乡社会结构的巨大变化，激发了农村剩余劳动力的增收潜能。在这一过程中，扬州农民就业非农化在吸纳农村剩余劳动力上起到了重要作用，但其使农民徹底转移到城镇的潜力并没有得到充分发挥。根本原因就在于：就业非农化转移出来的农村剩余劳动力要素并未彻底的融入城镇分工体系，进而实现真正意义上的非农就业（从事非农专业化劳动），农村仍然存在大量的兼业人口。大量农民在取得非农收入以提高家庭收入水平后，还拥有土地并从事农业生产，并没有从土地上彻底转移出去。其根本原因在于之前中国的城镇化更多的是体现为以物为主，直接造成了土地城镇化远高过人口城镇化；而人口城镇化中还出现了2.6亿处于夹生层的农民工群体，直接导致了中国的半城镇化现象，这些人尽管生活工作在城里而分享不到城里的公共服务，这种以物为主的城镇化肯定是低质量的也是不可持续的。随着“80后”、“90后”新生代农民工逐渐成为农村劳动力转移的主体，适时进行户籍制度改革，真正消除身份等级的隐性分裂，使这些受过较好教育、生产生活方式已经城镇化的农民工彻底转移到城镇，成为专门从事非农产业的城镇劳动者的机遇已然到来。
（五）加快土地制度改革，从根本上保障农民收入持续稳定增长
土地制度改革是要实现土地增值的合理分配，处理好人地矛盾、农村和城市的矛盾，实现土地增值的合理分配。要进一步提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有所提高、长远生计有保障。目前应在稳定和完善农村基本经营制度和健全严格规范的农村土地管理制度的基础上，进一步深化改革和试点，具体做法是：将农村土地所有权收归国有，将使用权长期有偿转让给农户，对农民实行永佃制。首先把农村集体土地收归国有，根据目前农民承包土地的实际情况，通过法律宣布农地的使用权长期租赁给承包农户，固定不变，彻底实现农地的所有权（田底权）与使用权（田面权）的分离。其次制定土地财产法，明确农户租赁的土地是农民个人财产，农户拥有对土地的永久性占有，使用、处置及所带来的收益权。这有利于切实保护农民的利益，防止乡村集体组织利用对土地的所有权，随意终止合同，无偿收回或非法转让、出租、征用农民己承包的土地，强迫农民以土地入股，干涉农民自主经营，侵害农民的合法土地权利；有利于农民按照“自愿、依法、有偿”的原则进行土地流转，实现土地的规模化经营。同时在城镇和农村取消所有限制农村劳动力流动的政策限制，允许农村劳动力自由选择职业和工作地点。
参考文献：
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[5] 张宏升.江苏省农民收入影响因素分析与对策建议[D].南京：南京农业大学，2010：6.
[6] 农业部.关于促进农民增收的政策建议[J].决策参考，2011，（1）：12.
[责任编辑 吴高君]
关键词：农民增收；二元结构；农业现代化
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）34-0023-05
三农问题的核心问题是农民增加收入的问题，只有增加收入，才能从根本上提高农民的生活质量。2014年中央农村工作会议明确提出“农业必须强、农村必须美、农民必须富”；坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针。加强农业地位，破除城乡二元结构，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，是中央全面深化农村改革的核心目标。具体来说就是要确保粮食等重要农产品再获丰收，要确保农民收入增长势头不减，继续改善农民的生产生活条件，进一步消除制约农业发展的体制障碍激发农村的发展活力。
江苏作为中国东部沿海发达省份，2013年农民人均纯收入达13 550元，同比增长11%，增幅连续三年超市民，实现“九连快”。但长期以来，江苏农民收入增长主要依赖于体制创新、农产品提价和产量提高、劳动力转移规模扩大等外延型扩大再生产，而在现阶段下，要真正构建出农民收入持续快速增长的长效机制，拓展出多元化的农民增收渠道，尚需寻找新的着力点。因此，江苏三农发展和农民增收问题仍需给予更多关注，着眼江苏，立足扬州，正是基于此考虑。
一、扬州市农民收入的基本情况及其基本特点
（一）扬州市农民收入增长变动的基本情况
扬州，地处江苏省中部，长江下游北岸，江淮平原南端，是上海经济圈和南京都市圈的节点城市。向南接纳苏南、上海等地区经济辐射，向北作为开发苏北的前沿阵地和传导区域，素有“苏北门户”之称。随着农村改革的深入进行，生产迅速发展，扬州市农村居民农民收入结构也随之发生显著变化，不仅表现为收入量的增加和收入速度的变化，更重要的是农村居民收入构成的变化和成功转型。2013年扬州市农村居民人均纯收入14 214元，增长12%；人均消费性支出8 714元，增长11.8%。农民人均住房面积49平方米，百户家庭电话、电脑拥有量分别达341部、57台，农民恩格尔系数为36.5%（见下页图1）。
收入来源逐步由过去那种单靠家庭经营、家庭经营单靠种植业、种植业又单靠粮食的单一结构，向农业和非农产业全面发展、工资性收入为重要组成部分的多元结构转变。收入增长模式也从最初的依靠大幅度提高农产品产量到利用价格杠杆作用来提高收入，再转变到现在的通过大力加强小城镇建设和发展民营企业，实现非农产业收入的快速增长。
（二）扬州市农民增收呈现的新特点
扬州市农民增收在长期发展过程中形成了独特的特征，通过分析这些特征，我们能够为更好地掌握农民增收规律，以及为制定扬州市农民增收的长效机制提供依据和指导作用。
1.农民增收额中工资性收入比例高
随着农产品生产的快速增长，农产品出現供大于求的情况，农产品价格开始回落，导致来自于农业的收入增加减缓。农民为了寻找新的收入来源越来越多的农民开始进城务工来增加收入，这也就直接导致工资性收入增加。根据《扬州统计年鉴》整理得到，农民的人均纯收入增长率的变化总趋势是上升的，工资性收入呈现同步上升的趋势，农民纯收入增长的贡献主要来源于工资性收入的增长，工资性收入的贡献率远远大于经营性收入和转移与财产性收入的贡献率。但是工资性收入对纯收入增长的贡献率（工资性收入贡献率=当年工资性收入的增加值÷当年农民人均纯收入的增加值）从1998年的最高值55.1%开始逐年下降，到2003下降到54.87%，增长的势头回落。2008年扬州市农民人均纯收入增加的绝对值是改革开放三十年中最多的一年。以2011年扬州农民收入为例，农民人均获得的工资性收入为7 042元，比上年增加1 058元，增长15.0%，对纯收入增长的贡献率为60.31%（见表1）。
2.农民收入结构多元化
在工资性收入对纯收入增长的贡献率逐年下降的同时，农民家庭经营性收入对纯收入增长的贡献率（家庭经营性收入贡献率=当年家庭经营性收入的增加值÷当年农民人均纯收入的增加值）却呈逐年上升的势头，农民收入增长中来自于农业的收入从1998年开始逐年下降，来自于农业的收入出现负增长，而同期家庭经营的二、三产业的收入呈现出平稳的增长趋势。但到2003年，农民家庭经营性收入中，来自于农业的收入的增长超过了来自二、三产业的收入。同样，以2011年扬州农民收入为例，家庭经营纯收入人均为3 508元，比上年增加543元。增长 9.07%，对纯收入增长的贡献率为30.96%。在家庭经营纯收入中，农业纯收入2 875.20元，增加259.55元，增长9.92%；林业纯收入42.17元，增加23.76元，增长129%；牧业纯收入363.56元，增加60.54元，增长 19.98%；渔业纯收入802.89元，增加327.42元，增长 68.86%。由于家庭经营二、三产业的迅速发展，农民收入结构也随着农村社会经济的发展而不断变化，由单一走向多元，家庭经营收入是农民收入的主要组成部分和第二大来源。
3.各县市区之间农民收入差距大 在全市农民收入快速增长的同时，不同县市区之间农民收入仍存在着较大差距。以农民人均纯收入最高的邗江区和农民人均纯收入最低的宝应为例，2011年两地农民收入差异比为1.22∶1。在我们调查中，我们发现有大约30%的农民不但收入高，还掌握了约全部农民一半的货币财富，同时，也有约7%的农民人均收入在1 000元以下，大部分分布在贫困地区、山区、边远地区。
4.农民收入增加仍滞后于城镇居民
随着农村改革逐渐深入，农民收入也逐年增加，城乡居民的收入差距随着农民收入增长的变化而变化，20世纪80年代以前城乡居民收入差距小，1990—1995年城乡居民收入差距扩大，1996—1997年城乡居民收入差距减小，1997年农民人均纯收入增长率超过城镇居民可支配收入年均增长率，1998年后差距再次扩大，并逐年扩大，2007年开始农民人均纯收入增长率再次超过城镇居民可支配收入年均增长率。尽管农民收入在不断增加，但仍低于城镇居民。而且以上仅为名义上的城乡收入差距，如果再考虑城乡居民在社会福利上的巨大差距，城乡居民收入的实际差距会更大，因而扬州城乡贫富差距已经扩大到较为严重的地步，增加农民收入、缩小城乡差距是当前的迫切任务。
5.政策性增收支撑农民转移性收入增加
近些年来，由于各项惠农政策的力度加大，“三补”额度的提高，特别是国家首次出台了农业生产资料增支综合直补政策，在很大程度上支撑了农民转移性收人的增加。调查资料显示，2011年农民人均转移性收人达504.71元，比上年增加109.28元，增长27.64%，对当年农民增收的贡献率达13.5%，而在这些新的增收额中，四项补贴的增加额占80%之多。由此可见，正是由于各项政策性补贴的增多，在很大程度上支撑了农民转移性收人的增加，其对农民增收的辅助性作用进一步增强。
二、扬州市农民持续增收的制约因素分析
农民增收困难是我市也是中国全面小康社会建设过程中面临的主要问题。对于中国这样一个农业国来说，农民增收问题不解决，将直接影响全面小康社会的建设。而影响农民增收的因素非常复杂，总体上可以归结如下几个方面：
（一）耕地资源稀缺影响农民持续增收
扬州属于人均耕地资源稀缺的地区。扬州总人口460多万人，人口密度697人/平方公里。耕地面积也只有全国1%不到，但扬州粮食单产水平较高，粮食总产量占全国的近2%。如前文所分析，农业收入一直是扬州农民收入的重要来源，而农产品产量特别是粮食产量对农民收入增长的影响很大。
1978 —2000 年前，在粮食播种面积总体呈下降趋势的同时，扬州粮食产量有较大幅度的增加。2000 年后，由于播种面积减少较多，总产量有所下降，2003 年降到 20 世纪 90 年代以来的最低点。此后扬州粮食播种面积逐步回升，近年一直稳定在全部农作物播种面积的 70%左右，单产更是位于 6 000 吨/千公顷左右的历史高位。由此可见，在现有土地制度下，扬州粮食产量已经接近土地产出的高限，其他非主流农产品可能会有较快增长，但很难从根本上改变农产品总量增长空间不大的现实，现阶段耕地资源对扬州农民增收实际贡献作用相对有限。
（二）农业生产经营风险大影响农民持续增收
1.自然风险
由于农业生产中的劳动对象是有生命的动、植物，寄托于大自然，受控于大自然，一定程度上可以说是“靠天吃饭”。人们对自然现象的可控能力较低，自然灾害的发生不被人为因素所左右和控制。自然界任何一种灾害的发生都会给农业生产者造成损失，农产品产量高低受自然环境的影响。加之现在环境日益恶劣，因而影响农业生产经营的自然风险远远大于一般的制造业。
2.技术风险
农业技术水平越高意味着农业生产力水平越高，现代农业是以引进新技术、新品种，取得的经济效益好为标志，但有时由于研究条件的限制或者研究者缺乏全面系统的考虑，农业生产者文化技术水平普遍较低，在接受新观念、新技术、新品种等方面存在阻碍，在推广和应用某些品种和技术的过程中存在着一定的风险。在大面积推广新技术、新品种后，某些技术或品种可能存在着不完善、不稳定或者不适应性，由于农民的技術水平低、信息不发达、补救不及时，一旦发生其中任何一种情况都会给农民造成损失。
3.市场风险
在农业市场化进程中，农民要面临瞬息万变的大市场，农产品能否顺利地卖出去、个别劳动能否转化为社会劳动均具有不确定性。由于消费者对于农产品的需求弹性较小，加上国际市场上农产品价格受产量左右幅度较大，这使得在市场经济体制中农民收入年际波动很大，这就是农业生产经营中的市场风险和收入风险。而这些风险的存在导致农民在生产经营的决策过程中过于保守，从而影响整体收益的提局。
再者，扬州农村小农经济的思想观念根深蒂固，主要是以分散的农户家庭经营，小规模生产、小市场流通的农业经营模式仍然占据主导地位，农产品“大而不优、小而不特”，“卖难”现象相当突出，增产不增收的情况常见，甚至出现增产减收的现象。
扬州市的农村市场是一个典型的不完全竞争市场或买方垄断市场，市场不能完全决定粮食价格的变化，如果再加上行政干预因素的影响，则价格波动必定影响预期收益的变动，从而增加农民收益的不确定性。
（三）农资价格持续上涨影响农民持续增收
近年来，中国农资市场上种子、农药、化肥和农用机具等主要农业生产资料的价格普遍上涨。农资的涨价使农民生产性物质投入增加，平均每亩土地的生产成本加大，抵消了粮食价格的上涨带来的部分收入。农业生产资料的假冒伪劣产品和坑农害农的违法行为的发生也增加了农民的生产成本。农资价格的不断上涨，使农民在国家的支农惠农政策中得到的实惠不多，有的地区部分农民甚至发生支出比收入更多的状况，导致扬州市农民种植成本加大。
（四）农业现代化程度低影响农民持续增收 近几年，扬州的农业产业化缺少强有力的产业支撑，农业竞争力总体上还不强，农民进入市场的组织化程度还不高，带动农民增收不明显，公司加农户和协会加农户等模式并未给农民增收带来多少实惠，公司、协会和农民之间还未真正形成紧密的利益联结机制，农民几乎没有在企业或协会的二次分配中获益增收。
（五）城乡二元经济结构影响农民持续增收
城乡分裂的户籍制度和土地制度，是影响农民持续增收的“元凶”。现行的户籍制度使目前已经处在城里的2.6亿农民工以及近4亿的农民根本不能够和城市居民一样享受基本公共服务，不能实现人口的自由迁徙。这些公共服务将包括养老、医疗、教育等方面的内容，从而在实质上扩大了城乡收入差距。改革开放以来，中国推行家庭联产承包责任制，事实上，农村土地，只有承包，根本没有联产。除了国营农场之外，中国广大的农村，都是以家庭为单位，小敲小打，劳动模式，退步到原始的刀耕火种时代，一度盛行的机械化，幾乎被中断。以我们实地调查的汤庄村农村为例，村中的水稻田被以斗（半亩）为单位，分成了上百份，每家的水稻田，都是通过抓拈，优劣搭配，由此，家家户户的农田，都互相分割，推高了经营成本，比如旱季灌溉，每家都得一个小块一个小块地租用抽水机，到了收割季节，亦无法施展收割机。由此，机械化亦无法实现，农业成本高，效益低。另外由于农村土地和城市土地不平权，导致农民土地在征收流转过程中，农民权益受到侵害，进一步抑制了农村土地流转的进程，影响农民财产性收入的持续增长。
三、农民收入持续增长的优化对策
针对扬州农民增收的特点和制约因素，落实国家对农村、农业、农民的“多予、少取、放活”政策，加大对农业的支持和保护，全面推进农民增收工作，做好农民增收的大文章。
（一）提高现有土地要素的利用效益和规模
农业方面的收入是扬州农民收入的重要来源，对面广量大的纯农户，农业更是其家庭收入的基本保证。在耕地资源十分有限且难以大幅度增加的情况下，充分合理利用现有土地资源，进一步提高现有土地的利用效益和规模，更好地发挥土地要素收入贡献作用，是促进扬州农民农业收入稳定增长的现实选择。
1.因地制宜的推动农业适度规模经营
小块土地上的农业小生产，往往投入多，产出少，农民难以获得社会平均利润。因此，要在农民依法自愿有偿的基础上，流转土地或者发展农村土地股份合作，直接形成适度规模的经营大户，也就是农业企业，实现专业化分工，通过合理的农业适度规模经营，实现劳动力、资金、土地、技术等生产要素的优化配置和联合，产业链不断延长，让农民享受到产前、产中和产后等各个产业链环节生成的利润；对于继续由家庭承包经营的小块土地，则通过农民专业合作社等新型社会化服务组织来实现适度的规模经营，小户之间通过合作变成大户，加快了先进农业科技成果的转化应用，降低了农业生产和销售成本，进而提高农业劳动生产率与农业综合竞争力，增加了农民收入。
2.鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转
就目前的家庭农场来看，是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。为促进家庭农场的发展，应做好家庭农场的技术服务工作，把握服务对象和服务内容的变化。一方面，规模化、集约化、商品化是家庭农场生产和经营的主要特点；另一方面，与家庭联产承包经营相比，农业生产和经营已成为农民的固定职业，农业生产和经营成为家庭农场收入的主要来源，农民从事农业生产和经营的意愿更加稳定，积极性也更高，因此他们更希望尽快提高自身的专业素质和科技文化水平。
面对家庭农场带来的变化，农业技术推广服务有很多领域需要实践和探讨，通过创新，促使农业技术推广服务工作适应当前形势的发展需要。就目前而言，应努力做好以下两方面的工作。一是提高农业技术的社会化服务能力和水平。目前中国公益性社会化服务机构建设相对于经营性机构来说发展较慢。如基层农技推广领域，“上面千条线，下面几根针”的状况在部分地区依然存在，基层农技员的工资待遇依然不高。通过基层农业公益性服务体系建设，提升乡镇或区域性农业技术推广、动物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构的服务能力；同时，还要通过创新农业社会化服务方式和手段，培养多元化服务主体，扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会、涉农企业等社会力量，广泛参与农业产前、产中、产后服务，以满足家庭农场发展的需求。搭建区域性农业技术社会化服务综合平台，积极发展农业信息化服务以及农村远程数字化和可视化、农业灾害预警等技术服务。二是针对家庭农场特点，采取积极措施有计划地对农民进行培训，提高他们的专业素质和科技文化水平，特别是要提高农民的品牌意识、农产品精品意识、市场意识、带动意识，使他们成为能生产、懂业务、会经营、有技术的职业农民。
3.发展现代高效农业
推进农业高效化，发展现代化农业，让农民通过提高附加值来增收。现代高效农业具体的讲，就是按照自然规律和市场经济规律，以市场为导向，采用先进科学技术、现代物质装备和现代经营方式，实现各种生产要素的最优组合，最终实现最佳经济、社会、生态综合效益的农业生产经营形式，让生产大宗作物的农户也可以通过改良种植模式，在有限的耕地上来提高效益，是推进农业高效化的关键。
（二）加大财政投入，促进农民增收
无论在哪个国家，农业都属于一种弱势产业，正因为如此，这个国家是否具有远见，正可以从其对待农业的态度上看出来。 在众多国家纷纷抛弃“见效慢”的农业时，作为世界第一强国的美国，却仍然坚守农业。美国每年都给予农业巨大的补贴，因此，在美国搞农业，农民赚钱，而国家并不赚钱。
当前政府投入中的一个问题是，中央和省以及地方各级政府的供给责任没有相关制度或法律的界定，责任的划分依赖上级政府的行文。农村公共物品建设资金是往往是需要下级按比例配套的，分税制后，财权向省特别是向中央高度集中，多数县乡负担沉重财力吃紧，经济薄弱地区更是窘迫。对这些地区来说，中央和省财政的倾斜仍嫌不足，应根据各级财权大小立法立制确定事权，分清责任，增加转移支付。 （三）加快农业现代化，应对农业面临的新挑战
实现农业的现代化，将农业纳入现代产业体系，远比驱赶农民到城市更有远见，也更符合现实。农业本身的现代化，也比工业完全取代农业更为合理，从国家战略来说，亦更容易造就产业结构的均衡，增强抵抗经济动荡的能力。美国不仅是世界第一服务业大国，也是世界重要的工业国，甚至是世界第一农业大国，多层次的产业结构，使美国经济具有巨大的抗击风险能力，具备强大的自我调节能力，这也是美国一直称雄世界的原因之一。
扬州正处于工业化中后期、城镇化加速推进期，农业增加值占地区生产总值的比重虽然不高，但农业的基础地位不仅不会改变，而且会更加突出。能不能不失时机地推进农业现代化，直接关系人民温饱和务农劳动力增收。因此要不断加大对农业农村发展的支持力度，加快转变农业发展方式，加快农业现代化步伐，着力构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系，为促进经济社会又好又快发展提供广阔空间和持久动力。
（四）改革户籍制度，推动农村剩余劳动力要素彻底融入城镇分工体系
近二十年来，农村劳动力要素向非农产业和城镇的持续转移对扬州农民增收起到重要作用。农村剩余劳动力要素的流动，减少了农业人口，促进了劳动力资源的合理配置，引起了城乡社会结构的巨大变化，激发了农村剩余劳动力的增收潜能。在这一过程中，扬州农民就业非农化在吸纳农村剩余劳动力上起到了重要作用，但其使农民徹底转移到城镇的潜力并没有得到充分发挥。根本原因就在于：就业非农化转移出来的农村剩余劳动力要素并未彻底的融入城镇分工体系，进而实现真正意义上的非农就业（从事非农专业化劳动），农村仍然存在大量的兼业人口。大量农民在取得非农收入以提高家庭收入水平后，还拥有土地并从事农业生产，并没有从土地上彻底转移出去。其根本原因在于之前中国的城镇化更多的是体现为以物为主，直接造成了土地城镇化远高过人口城镇化；而人口城镇化中还出现了2.6亿处于夹生层的农民工群体，直接导致了中国的半城镇化现象，这些人尽管生活工作在城里而分享不到城里的公共服务，这种以物为主的城镇化肯定是低质量的也是不可持续的。随着“80后”、“90后”新生代农民工逐渐成为农村劳动力转移的主体，适时进行户籍制度改革，真正消除身份等级的隐性分裂，使这些受过较好教育、生产生活方式已经城镇化的农民工彻底转移到城镇，成为专门从事非农产业的城镇劳动者的机遇已然到来。
（五）加快土地制度改革，从根本上保障农民收入持续稳定增长
土地制度改革是要实现土地增值的合理分配，处理好人地矛盾、农村和城市的矛盾，实现土地增值的合理分配。要进一步提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有所提高、长远生计有保障。目前应在稳定和完善农村基本经营制度和健全严格规范的农村土地管理制度的基础上，进一步深化改革和试点，具体做法是：将农村土地所有权收归国有，将使用权长期有偿转让给农户，对农民实行永佃制。首先把农村集体土地收归国有，根据目前农民承包土地的实际情况，通过法律宣布农地的使用权长期租赁给承包农户，固定不变，彻底实现农地的所有权（田底权）与使用权（田面权）的分离。其次制定土地财产法，明确农户租赁的土地是农民个人财产，农户拥有对土地的永久性占有，使用、处置及所带来的收益权。这有利于切实保护农民的利益，防止乡村集体组织利用对土地的所有权，随意终止合同，无偿收回或非法转让、出租、征用农民己承包的土地，强迫农民以土地入股，干涉农民自主经营，侵害农民的合法土地权利；有利于农民按照“自愿、依法、有偿”的原则进行土地流转，实现土地的规模化经营。同时在城镇和农村取消所有限制农村劳动力流动的政策限制，允许农村劳动力自由选择职业和工作地点。
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[责任编辑 吴高君]