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摘 要 暴力抗法案件上升趋势凸显城市管理的一些难题，本文分析了暴力抗法案件的主要特征及其导致的不良影响，提出可以从建立利益均衡的城市管理机制、严格执法程序、加强部门协调、引导公众参与城市管理、坚持依法文明执法等七个方面打击防范暴力抗法案件。
关键词 暴力抗法 执法 特征 对策
作者简介：黄欢，广州市花都区人民检察院。
2009年至2012年6月，广州市花都区人民检察院共批准逮捕暴力抗法案件36件49人，其中，妨害公务案件29件42人，故意伤害案6件6人，故意杀人案1件1人。2009年，批准逮捕暴力抗法案件4件6人，2010年批准逮捕暴力抗法案件12件13人，同比上升200%和116%，2011年逮捕15件25人，同比上升25%和92%，2012年上半年逮捕5件7人，同比上升12%和21%。可见，近年来，花都区暴力抗法案件上升速度较快。笔者通过案件实例分析，发现该类暴力抗法案件主要发生在日常城市管理行政执法活动中，涉及“三乱”整治、“五类车”整治、道路交通执法等，针对的对象主要为在城市管理领域执行公务的民警、交警、城管、工商、交通协管、治安、综治委等工作人员。花都区人民检察院批捕的暴力抗法案件中，妨害派出所民警执行公务、交警执法、城管人员执法、工商和交管人员执行公务的分别占48%、18%、21%和7%。此类案件多发，凸显出城市管理的一些难题，应引起有关部门重视与关注。
一、暴力抗法案件的主要特征及其不良影响
（一）执法对象的特殊导致抵触情绪严重
城管执法对象多为下岗职工、失地农民、异地务工人员和残疾人等生活在社会最底层的群体，他们的文化程度普遍较低，以初中文化以下的居多，他们一般没有掌握效益好的工作技能，以体力劳动为主。同时，他们一般无固定职业，难以通过正常渠道获得营运资格或商品买卖场所。所以，这个群体的人就业难度较大，且法制观念比较淡薄，成为暴力抗法的主要人员。结合案件情况看，涉案的犯罪嫌疑人中，文化程度初中以下学历约占72%，外来流动人员约占59%；无固定职业的约占68%。由于这些群体的人多半没有养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障，多数无业人员往往依靠在城市摆摊或非法营运维持生计，当他们赖以生存的手段受到影响时，容易将执法人员作为发泄不满情绪的对象，或为逃避、抗拒执法检查处罚，或因酒后闹事与执法人员纠缠，临时起意使用暴力抗拒正常的执法活动。
（二）执法环境的复杂导致执法难度大
该类案件主要散布在城市道路、交易市场、商铺、学校、出租屋、城中村、大排挡、酒店、歌厅、洗脚城等场所，执法环境较为复杂。在这些场所，人员复杂、人流量大，妨害公务行为种类多样。花都区人民检察院批准逮捕的暴力抗法案件中，涉及整治乱摆摊、占道经营、无证经营等“三乱”现象的约占20.2%；涉及整治电动车、摩托车、残疾人机动轮椅车、人力三轮车、拼（改）装报废车等“五类车”的占19.5%；涉及醉酒闹事的占18.8%；涉及交警处理交通违法的占10.7%；涉及民警处理民事纠纷的占12%；涉及其他执行公务行为的占18.8%。部分群体对抗者常常抱着一种“法不责众”的心理，特别是在一些带头分子恶意煽动之下致使事态迅速恶化，出现集体起哄、围攻执法人员或强行夺取被扣物品等行为，造成车辆堵塞、交通秩序混乱，执法环境更为复杂，甚至升级为群体性事件。
（三）执法保障的缺乏导致执法人员偶有受伤
一是缺乏法律保障。妨害公务罪只适用于妨害国家机关公务人员执行公务的情形，而对于治安员、村治保队员等主体缺乏有效保障。只有当有其他国家机关工作人员在场，上述人员协助执行公务受到伤害时才能对妨害人员定罪。二是缺乏人力保障。执法人员往往2人执法，在专项联合整治行动中，也不过十数人联合执法。面对恶意煽动后情绪激动的数十人甚至几百名群众时，往往难以自保导致受伤。三是缺乏硬件保障。从犯罪嫌疑人的行为看，已从最初阻拦、谩骂、顶撞、肢体接触殴打，逐步发展为使用棍棒、砖头、刀具等暴力手段抗拒执法，甚至出現纵火、自制炸弹等行为。在执法部门相关防备设施没有及时完善的情况下，执法人员由于身份的特殊性，通常无法直接对执法对象的伤害行为进行反抗，导致执法过程中受伤。
（四）执法能力的贫弱导致执法效果不佳
由于执法队伍构成比较复杂，尤其是辅警、治安协管员队伍素质参差不齐，部分执法人员在执法理念上存在偏差，重管理、轻服务，加上传统的权力行政的惯性，导致作风粗暴、态度蛮横等现象屡禁不绝。同时，由于城管综合执法部门享有的行政处罚权大部分是从其他行政机关划拨过来的，其本身不具有人身执法权，只能进行财物暂扣，一旦与被执法人发生争执，与相关职能部门间出现管辖异议等，容易导致漏管、错管、重管，且执法公信力也容易受到公众质疑，严重影响城市管理职能的有效发挥，甚至诱发暴力抗法事件。
（五）惩治力度的不足导致抗法人员嚣张气焰
由于取证困难和执法力量不足等原因，对暴力抗法的人员进行刑事或治安处罚的只是少数，尤其在一些行政执法文明程度相对欠缺的场合，现场群众往往不支持配合有关部门对抗法的取证；当抗法行为人为少数民族人员时，出于民族政策考虑只能从轻处理，客观上助长了抗法行为人的气焰，导致频频出现暴力抗法事件。
（六）法制宣传的不力导致群众缺乏正确认识
一是对城市管理、交通整治等法律法规宣传不够经常。二是对行政执法的正面宣传力度不够大，一些媒体较多是对行政执法的不规范、不文明方面进行负面报道，从而引起群众对某些行政执法的反感。三是对抗法人员处理的宣传面不够广，较少在社会面进行公开宣判或处理，难以起到有效的震慑作用。
二、打击防范暴力抗法案件的对策建议
1.建立利益均衡的城市管理机制。对于占道经营、无照经营的流动商贩，应适时调整政策，在维护市容市貌、交通秩序与保障弱势群体生存权之间取得平衡。可以根据不同的区域进行分类管理，设定禁止区、限制经营区和开放区。同时，可采取减免租金、管理费、帮助推荐就业和鼓励创业等措施，引导流动商贩入室经营；为符合一定条件的本地低收入者及外来务工人员提供免费就业技能培训，帮助其解决基本的生存问题。
2.推行风险评估，严格执法程序。行政执法部门应当严格按照法律法规规定的条件、程序，实施行政处罚和行政强制，并将执法操作规范向社会公布，接受社会监督。推行重大事项社会稳定风险评估机制，于重大事项实施前，深入细致地做好调查摸底工作，对实施前、中、后可能出现的不稳定因素进行逐项科学分析、准确预测，制定切实可行的风险矛盾化解方案。
3.理顺城市管理职责，完善部门协调机制。完善联席会议制度、共同执法制度、移送案件制度、委派人员驻队制度等，有效强化城管与其他职能部门之间的协调机制。推广数字化协调方式，逐步整合治安、交管、规划、建设、国土房管等部门的基础数据和视频监控资源，建立统一的城市管理基础信息数据库和数字化城市管理平台。
4.引导公众参与城市管理，营造良好执法环境。在城市管理立法、执法层面引入公众参与机制，推行城市管理重大决策、法规出台听证制度、公示制度，落实公众的知情权、参与权、监督权。加强行政执法部门与市民、志愿者、社区和社会团体的互动，把社会各界力量融合到城市管理工作中来。通过媒体宣传，正确引导社会舆论，努力消除市民群众与行政执法部门之间的隔阂和误解，赢得市民群众对城市管理工作的理解和支持。
5.坚持依法文明执法，增加执法公信力。一是执法主体要合法，执法人员要有执法资格，辅助执法队员需由正式执法人员带领执法。二是执法要有依据，要严格依照法律规定的权限和程序执法，一般应两人以上共同进行，跨权限的要会同有关职能部门联合执法。三是执法要强化证据意识，要充分借用监控、照相等手段，注意收集和固定证据，以便出现不服执法的申诉时，有证据证明执法的正当性，从而保障执法的权威和效果。
6.适用宽严相济刑事政策，妥善处理暴力抗法案件。一方面强化公、检、法三机关的协调配合，对须追究刑事责任的暴力抗法事件，依法快查、快捕、快诉、快判，树立法律权威；另一方面对于行为人因一时意气用事实施犯罪，未造成严重后果，事后认罪悔过、积极赔偿损失的，依法从宽处理，避免矛盾激化。
7.加大法制宣传力度，有效震慑违法犯罪。要引导和加强新闻媒体对城市管理等执法行为的正面宣传报道，开展形式多样的经常性法制宣传，加深群众对城市综合执法的了解；应利用公开宣判会、逮捕会、张贴判决书等形式，对暴力抗法的典型案件公开曝光，震慑犯罪分子。
关键词 暴力抗法 执法 特征 对策
作者简介：黄欢，广州市花都区人民检察院。
2009年至2012年6月，广州市花都区人民检察院共批准逮捕暴力抗法案件36件49人，其中，妨害公务案件29件42人，故意伤害案6件6人，故意杀人案1件1人。2009年，批准逮捕暴力抗法案件4件6人，2010年批准逮捕暴力抗法案件12件13人，同比上升200%和116%，2011年逮捕15件25人，同比上升25%和92%，2012年上半年逮捕5件7人，同比上升12%和21%。可见，近年来，花都区暴力抗法案件上升速度较快。笔者通过案件实例分析，发现该类暴力抗法案件主要发生在日常城市管理行政执法活动中，涉及“三乱”整治、“五类车”整治、道路交通执法等，针对的对象主要为在城市管理领域执行公务的民警、交警、城管、工商、交通协管、治安、综治委等工作人员。花都区人民检察院批捕的暴力抗法案件中，妨害派出所民警执行公务、交警执法、城管人员执法、工商和交管人员执行公务的分别占48%、18%、21%和7%。此类案件多发，凸显出城市管理的一些难题，应引起有关部门重视与关注。
一、暴力抗法案件的主要特征及其不良影响
（一）执法对象的特殊导致抵触情绪严重
城管执法对象多为下岗职工、失地农民、异地务工人员和残疾人等生活在社会最底层的群体，他们的文化程度普遍较低，以初中文化以下的居多，他们一般没有掌握效益好的工作技能，以体力劳动为主。同时，他们一般无固定职业，难以通过正常渠道获得营运资格或商品买卖场所。所以，这个群体的人就业难度较大，且法制观念比较淡薄，成为暴力抗法的主要人员。结合案件情况看，涉案的犯罪嫌疑人中，文化程度初中以下学历约占72%，外来流动人员约占59%；无固定职业的约占68%。由于这些群体的人多半没有养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障，多数无业人员往往依靠在城市摆摊或非法营运维持生计，当他们赖以生存的手段受到影响时，容易将执法人员作为发泄不满情绪的对象，或为逃避、抗拒执法检查处罚，或因酒后闹事与执法人员纠缠，临时起意使用暴力抗拒正常的执法活动。
（二）执法环境的复杂导致执法难度大
该类案件主要散布在城市道路、交易市场、商铺、学校、出租屋、城中村、大排挡、酒店、歌厅、洗脚城等场所，执法环境较为复杂。在这些场所，人员复杂、人流量大，妨害公务行为种类多样。花都区人民检察院批准逮捕的暴力抗法案件中，涉及整治乱摆摊、占道经营、无证经营等“三乱”现象的约占20.2%；涉及整治电动车、摩托车、残疾人机动轮椅车、人力三轮车、拼（改）装报废车等“五类车”的占19.5%；涉及醉酒闹事的占18.8%；涉及交警处理交通违法的占10.7%；涉及民警处理民事纠纷的占12%；涉及其他执行公务行为的占18.8%。部分群体对抗者常常抱着一种“法不责众”的心理，特别是在一些带头分子恶意煽动之下致使事态迅速恶化，出现集体起哄、围攻执法人员或强行夺取被扣物品等行为，造成车辆堵塞、交通秩序混乱，执法环境更为复杂，甚至升级为群体性事件。
（三）执法保障的缺乏导致执法人员偶有受伤
一是缺乏法律保障。妨害公务罪只适用于妨害国家机关公务人员执行公务的情形，而对于治安员、村治保队员等主体缺乏有效保障。只有当有其他国家机关工作人员在场，上述人员协助执行公务受到伤害时才能对妨害人员定罪。二是缺乏人力保障。执法人员往往2人执法，在专项联合整治行动中，也不过十数人联合执法。面对恶意煽动后情绪激动的数十人甚至几百名群众时，往往难以自保导致受伤。三是缺乏硬件保障。从犯罪嫌疑人的行为看，已从最初阻拦、谩骂、顶撞、肢体接触殴打，逐步发展为使用棍棒、砖头、刀具等暴力手段抗拒执法，甚至出現纵火、自制炸弹等行为。在执法部门相关防备设施没有及时完善的情况下，执法人员由于身份的特殊性，通常无法直接对执法对象的伤害行为进行反抗，导致执法过程中受伤。
（四）执法能力的贫弱导致执法效果不佳
由于执法队伍构成比较复杂，尤其是辅警、治安协管员队伍素质参差不齐，部分执法人员在执法理念上存在偏差，重管理、轻服务，加上传统的权力行政的惯性，导致作风粗暴、态度蛮横等现象屡禁不绝。同时，由于城管综合执法部门享有的行政处罚权大部分是从其他行政机关划拨过来的，其本身不具有人身执法权，只能进行财物暂扣，一旦与被执法人发生争执，与相关职能部门间出现管辖异议等，容易导致漏管、错管、重管，且执法公信力也容易受到公众质疑，严重影响城市管理职能的有效发挥，甚至诱发暴力抗法事件。
（五）惩治力度的不足导致抗法人员嚣张气焰
由于取证困难和执法力量不足等原因，对暴力抗法的人员进行刑事或治安处罚的只是少数，尤其在一些行政执法文明程度相对欠缺的场合，现场群众往往不支持配合有关部门对抗法的取证；当抗法行为人为少数民族人员时，出于民族政策考虑只能从轻处理，客观上助长了抗法行为人的气焰，导致频频出现暴力抗法事件。
（六）法制宣传的不力导致群众缺乏正确认识
一是对城市管理、交通整治等法律法规宣传不够经常。二是对行政执法的正面宣传力度不够大，一些媒体较多是对行政执法的不规范、不文明方面进行负面报道，从而引起群众对某些行政执法的反感。三是对抗法人员处理的宣传面不够广，较少在社会面进行公开宣判或处理，难以起到有效的震慑作用。
二、打击防范暴力抗法案件的对策建议
1.建立利益均衡的城市管理机制。对于占道经营、无照经营的流动商贩，应适时调整政策，在维护市容市貌、交通秩序与保障弱势群体生存权之间取得平衡。可以根据不同的区域进行分类管理，设定禁止区、限制经营区和开放区。同时，可采取减免租金、管理费、帮助推荐就业和鼓励创业等措施，引导流动商贩入室经营；为符合一定条件的本地低收入者及外来务工人员提供免费就业技能培训，帮助其解决基本的生存问题。
2.推行风险评估，严格执法程序。行政执法部门应当严格按照法律法规规定的条件、程序，实施行政处罚和行政强制，并将执法操作规范向社会公布，接受社会监督。推行重大事项社会稳定风险评估机制，于重大事项实施前，深入细致地做好调查摸底工作，对实施前、中、后可能出现的不稳定因素进行逐项科学分析、准确预测，制定切实可行的风险矛盾化解方案。
3.理顺城市管理职责，完善部门协调机制。完善联席会议制度、共同执法制度、移送案件制度、委派人员驻队制度等，有效强化城管与其他职能部门之间的协调机制。推广数字化协调方式，逐步整合治安、交管、规划、建设、国土房管等部门的基础数据和视频监控资源，建立统一的城市管理基础信息数据库和数字化城市管理平台。
4.引导公众参与城市管理，营造良好执法环境。在城市管理立法、执法层面引入公众参与机制，推行城市管理重大决策、法规出台听证制度、公示制度，落实公众的知情权、参与权、监督权。加强行政执法部门与市民、志愿者、社区和社会团体的互动，把社会各界力量融合到城市管理工作中来。通过媒体宣传，正确引导社会舆论，努力消除市民群众与行政执法部门之间的隔阂和误解，赢得市民群众对城市管理工作的理解和支持。
5.坚持依法文明执法，增加执法公信力。一是执法主体要合法，执法人员要有执法资格，辅助执法队员需由正式执法人员带领执法。二是执法要有依据，要严格依照法律规定的权限和程序执法，一般应两人以上共同进行，跨权限的要会同有关职能部门联合执法。三是执法要强化证据意识，要充分借用监控、照相等手段，注意收集和固定证据，以便出现不服执法的申诉时，有证据证明执法的正当性，从而保障执法的权威和效果。
6.适用宽严相济刑事政策，妥善处理暴力抗法案件。一方面强化公、检、法三机关的协调配合，对须追究刑事责任的暴力抗法事件，依法快查、快捕、快诉、快判，树立法律权威；另一方面对于行为人因一时意气用事实施犯罪，未造成严重后果，事后认罪悔过、积极赔偿损失的，依法从宽处理，避免矛盾激化。
7.加大法制宣传力度，有效震慑违法犯罪。要引导和加强新闻媒体对城市管理等执法行为的正面宣传报道，开展形式多样的经常性法制宣传，加深群众对城市综合执法的了解；应利用公开宣判会、逮捕会、张贴判决书等形式，对暴力抗法的典型案件公开曝光，震慑犯罪分子。