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摘要：近年来，全国各地加大力度建设公共租赁房（以下简称公租房），一大批城市中低收入群体住房困难群众的住房条件得到改善，取得了良好的经济、社会效益，但是，公租房发展时间较短，在公租房大力发展的同时，相关的制度和法律还不够完善，导致公租房在建设和管理过程中面临一些困难，本文就从公租房发展面临的困难出发，探索在依法行政的体系之下公租房建设和管理的制度构建和法律保障。
关键词：公共租赁;住房发展;制度构建;法律保障
一、对公租房的概述
公租房作为政策性保障房，是在法律规定的情况下，主要由各级政府或其授权组织、国有企业负责开发建设，在设计上遵循限定面积和限定户型的原则，收取低于市场一般租赁水平的租金，严格准入保障对象，主要针对城市中低收入家庭而提供的住房。其主要面向刚毕业的大学生、外来务工人员等人群，他们买不起高价的商品房，因此由政府建立社会保障房，解决这一社会“夹心层”的住房问题。
二、我国现行公租房法律制度存在的问题
（一）未能制定统一的住房保障基本法
到目前为止，我国尚无一部统一的综合性住房保障法律。各地在设定公租房的建设和管理运行方式也不一致，导致了各自为政的多种形式，执行的效果不甚理想。重庆、上海、深圳等地都出台了公租房管理办法，但是各地对保障对象、准入标准、监督机制等的规定都不统一，难以形成全国的整合机制，保障流动性人口享受统一标准的公共租赁权。
（二）未能明确地方政府建设公租房的法律责任
在国家对保障性住房日益重视的情况下，全国各地都在大规模开展公租房建设，重庆、上海等地建设较多，重庆市累计开工建设并投用公租房22.5万套;上海市累计开工建设5800万平方米保障性住房。我们可以看出，积极进行公租房建设的只是几个特大城市，而其他许多中小城市对于建设公租房并不积极，究其原因除了资金筹措等困难外，地方政府更多倾向于将土地用于商品房开发，赚取土地出让金，不愿进行公租房等保障性住房建设。从行政学角度分析，政府职能不明确，缺乏能够统一指挥的政府部门，由此可见，公租房的建设不能仅依靠地方政府的自觉性，更需要在法律制度上明确地方政府承担公租房建设的法律责任。
（三）缺乏新型融资机制保障公租房融资
我国公租房建设资金方面存在的问题是主要依靠政府出资，社会资金参与度不高。尽管政府采取了鼓励保障房建设投资基金和社保基金参与融资以及出台鼓励民间资本参与投资公租房的规范性文件等措施，但是由于公租房的融资机制不健全，未能合理协调投资者的利益诉求，特别是没有将制度规定提升到法律层面，公租房的融资渠道拓展问题难以得到国家法律制度的有力保障。
（四）公租房行政处罚缺少法律规定
目前，对于承租户违反合同约定的情形，法律未能明确查处违反公租房约定的执法主体，同时哪些情形需要作出处罚，也没有法律作出规定。而在现实中，公租房管理机构与承租户之间发生纠纷，一是有关公租房的申请核准和配租的纠纷，二是有关公租房承租和购买的合同纠纷，公租房管理机构与承租户之间究竟是民事法律关系还是行政法律关系，法律未能明确，导致人民法院在涉及公租房纠纷案件的司法审判中遇到重重困难。除此，公租房管理机构未成立专门的执法部门行使行政处罚权，查处违反公租房管理制度的违法情形，导致公租房管理机构在现实中存在无权执法和越权执法的情形。
三、完善公租房法律制度的思考
（一）立法规定统一的住房保障制度
从目前来看，制定《住房保障法》已经成为完善住房保障制度的一个重要规划。只有通过国家立法的方式确立我国公租房的建设与管理，才能将公租房的建设与管理纳入法治轨道，用法律来保障中低收入群体的居住权，才能使公租房的发展能达到理想的社会效果。
（二）用制度建立政府责任
国家应当用制度来保障公租房建设责任落实，上级政府应当将下级政府公租房建设作为年度考核标准，对未能完成公租房建设任务的政府责任人给予处罚;实行问责制，各级地方党委应当监督本级人民政府公租房建设情况，对于怠于履行职责的地方政府，应当提请相关部门予以问责。加强人大监督，人民代表大会应当对同级政府的人大工作报告予以监督，监督政府在公租房建设领域的履职情况，人大代表可以通过定期走访调查的方式监督公租房建设和管理情况。省级人民政府应当制定本地区公租房建设管理办法，用于指导辖区政府的公租房建设与管理，同时，省级人民政府应当将每年各地公租房建设情况作为政府责任予以监督落实，确保公租房建设、管理的正常运行。
（三）用制度拓宽融资渠道
从前期来看，政府的财政支持应当是公租房建设资金来源的主要渠道，特别是在公租房运营机构所需要的资本金方面，往往需要政府的出资作为基础。其次是建立公租房公益基金。公租房公益基金主要来源于社会捐赠和福利彩票收益。从社会福利彩票中提取适当比例，专项用于公租房建设，符合“取之于民，用之于民”的宗旨。再次就是完善商业银行贷款、证券化融资体系，通过在公租房管理机构的运行下，通过预期收益抵押贷款方式将公租房未來一段时期利润作为抵押，向商业银行贷款;通过 PPP 融资制度，引导社会企业投资公租房，将公租房未来一段时间收益让渡给投资人，建立良好的资金投资良性循环系统，既保障投资人的利益又保障公租房的正常运行，形成多渠道的融资方式。
（四）用制度保障公租房的分配公平
公租房是否分配公平，关系到社会民生和社会公平，同时也是评价公租房建设是否成功的决定标准。中央做出规定，强调要确保公租房的分配公平，防止公租房成为“权力房”。具体而言，国家应从立法层面规定公租房的保障对象，确保保障对象的公平性。立法在确立保障对象时，应当主要考虑城镇中低收入家庭人群、新就业的大学毕业生、机关企事业单位新近就业暂时无购房支付能力的人员、外来务工人员以及因房源不足尚在轮后期的人员，同时要求各省市的保障对象一致。
在合理确定了保障对象之后，重点就是如何保障分配的公平。笔者认为，要保障分配的公平，应当将分配过程进行信息公开，一是应当公布公租房房源信息，对于公租房的规划信息、现有房源、已申请房源等进行公开。二是对配租过程全程公开，并接受监督。公租房管理机构应当将申请公租房的基本条件和相关材料公布于众，然后进行摇号配租，摇号过程应当全程公开并采取媒体现场直播，并邀请人大代表、政协委员参与监督。三是要对入住公租房的人员予以公示，接受社会监督。四是建立年审制度，对已经入住公租房的人员，公租房管理机构应当每年对其进行年审，审核其是否还具有居住资格，确保公租房分配的公平性。五是完善动态监测抽查机制，公租房管理机构除了每年对入住公租房人员进行年审之外，还要不定期对入住人员进行网上抽查和实地调查，监督入住人员的资格和是否具有转租、转借等违规行为。
（五）完善行政处罚和纠纷解决机制
现实中，公租房管理机构在查处承租户的转租等违规行为时，面临法无授权、无权处分的境地，因此法律应当授权公租房管理机构行政处罚权，明确规定行政处罚权限和范围，公租房管理机构应当建立专门的执法机构，查处行政相对人的违法违规行为，规范行政执法权，建立长效的行政处罚监督机制。
公租房制度是一个以保障为目的的制度，承租人的合法权利必须得到保障，因此必须通过法律明确公租房管理机构与承租人的法律关系，明确双方发生纠纷时的解决途径。笔者认为法律应当明确将公租房租赁合同定性为行政合同，原因是公租房未来的发展趋势必然走行政管理路线，其次是公租房租赁合同不能协商自治，具有明显的行政色彩;最后是因为只有立足于行政合同，公租房管理机构才有“发出清退违规住户决定”的行政执法依据。
关键词：公共租赁;住房发展;制度构建;法律保障
一、对公租房的概述
公租房作为政策性保障房，是在法律规定的情况下，主要由各级政府或其授权组织、国有企业负责开发建设，在设计上遵循限定面积和限定户型的原则，收取低于市场一般租赁水平的租金，严格准入保障对象，主要针对城市中低收入家庭而提供的住房。其主要面向刚毕业的大学生、外来务工人员等人群，他们买不起高价的商品房，因此由政府建立社会保障房，解决这一社会“夹心层”的住房问题。
二、我国现行公租房法律制度存在的问题
（一）未能制定统一的住房保障基本法
到目前为止，我国尚无一部统一的综合性住房保障法律。各地在设定公租房的建设和管理运行方式也不一致，导致了各自为政的多种形式，执行的效果不甚理想。重庆、上海、深圳等地都出台了公租房管理办法，但是各地对保障对象、准入标准、监督机制等的规定都不统一，难以形成全国的整合机制，保障流动性人口享受统一标准的公共租赁权。
（二）未能明确地方政府建设公租房的法律责任
在国家对保障性住房日益重视的情况下，全国各地都在大规模开展公租房建设，重庆、上海等地建设较多，重庆市累计开工建设并投用公租房22.5万套;上海市累计开工建设5800万平方米保障性住房。我们可以看出，积极进行公租房建设的只是几个特大城市，而其他许多中小城市对于建设公租房并不积极，究其原因除了资金筹措等困难外，地方政府更多倾向于将土地用于商品房开发，赚取土地出让金，不愿进行公租房等保障性住房建设。从行政学角度分析，政府职能不明确，缺乏能够统一指挥的政府部门，由此可见，公租房的建设不能仅依靠地方政府的自觉性，更需要在法律制度上明确地方政府承担公租房建设的法律责任。
（三）缺乏新型融资机制保障公租房融资
我国公租房建设资金方面存在的问题是主要依靠政府出资，社会资金参与度不高。尽管政府采取了鼓励保障房建设投资基金和社保基金参与融资以及出台鼓励民间资本参与投资公租房的规范性文件等措施，但是由于公租房的融资机制不健全，未能合理协调投资者的利益诉求，特别是没有将制度规定提升到法律层面，公租房的融资渠道拓展问题难以得到国家法律制度的有力保障。
（四）公租房行政处罚缺少法律规定
目前，对于承租户违反合同约定的情形，法律未能明确查处违反公租房约定的执法主体，同时哪些情形需要作出处罚，也没有法律作出规定。而在现实中，公租房管理机构与承租户之间发生纠纷，一是有关公租房的申请核准和配租的纠纷，二是有关公租房承租和购买的合同纠纷，公租房管理机构与承租户之间究竟是民事法律关系还是行政法律关系，法律未能明确，导致人民法院在涉及公租房纠纷案件的司法审判中遇到重重困难。除此，公租房管理机构未成立专门的执法部门行使行政处罚权，查处违反公租房管理制度的违法情形，导致公租房管理机构在现实中存在无权执法和越权执法的情形。
三、完善公租房法律制度的思考
（一）立法规定统一的住房保障制度
从目前来看，制定《住房保障法》已经成为完善住房保障制度的一个重要规划。只有通过国家立法的方式确立我国公租房的建设与管理，才能将公租房的建设与管理纳入法治轨道，用法律来保障中低收入群体的居住权，才能使公租房的发展能达到理想的社会效果。
（二）用制度建立政府责任
国家应当用制度来保障公租房建设责任落实，上级政府应当将下级政府公租房建设作为年度考核标准，对未能完成公租房建设任务的政府责任人给予处罚;实行问责制，各级地方党委应当监督本级人民政府公租房建设情况，对于怠于履行职责的地方政府，应当提请相关部门予以问责。加强人大监督，人民代表大会应当对同级政府的人大工作报告予以监督，监督政府在公租房建设领域的履职情况，人大代表可以通过定期走访调查的方式监督公租房建设和管理情况。省级人民政府应当制定本地区公租房建设管理办法，用于指导辖区政府的公租房建设与管理，同时，省级人民政府应当将每年各地公租房建设情况作为政府责任予以监督落实，确保公租房建设、管理的正常运行。
（三）用制度拓宽融资渠道
从前期来看，政府的财政支持应当是公租房建设资金来源的主要渠道，特别是在公租房运营机构所需要的资本金方面，往往需要政府的出资作为基础。其次是建立公租房公益基金。公租房公益基金主要来源于社会捐赠和福利彩票收益。从社会福利彩票中提取适当比例，专项用于公租房建设，符合“取之于民，用之于民”的宗旨。再次就是完善商业银行贷款、证券化融资体系，通过在公租房管理机构的运行下，通过预期收益抵押贷款方式将公租房未來一段时期利润作为抵押，向商业银行贷款;通过 PPP 融资制度，引导社会企业投资公租房，将公租房未来一段时间收益让渡给投资人，建立良好的资金投资良性循环系统，既保障投资人的利益又保障公租房的正常运行，形成多渠道的融资方式。
（四）用制度保障公租房的分配公平
公租房是否分配公平，关系到社会民生和社会公平，同时也是评价公租房建设是否成功的决定标准。中央做出规定，强调要确保公租房的分配公平，防止公租房成为“权力房”。具体而言，国家应从立法层面规定公租房的保障对象，确保保障对象的公平性。立法在确立保障对象时，应当主要考虑城镇中低收入家庭人群、新就业的大学毕业生、机关企事业单位新近就业暂时无购房支付能力的人员、外来务工人员以及因房源不足尚在轮后期的人员，同时要求各省市的保障对象一致。
在合理确定了保障对象之后，重点就是如何保障分配的公平。笔者认为，要保障分配的公平，应当将分配过程进行信息公开，一是应当公布公租房房源信息，对于公租房的规划信息、现有房源、已申请房源等进行公开。二是对配租过程全程公开，并接受监督。公租房管理机构应当将申请公租房的基本条件和相关材料公布于众，然后进行摇号配租，摇号过程应当全程公开并采取媒体现场直播，并邀请人大代表、政协委员参与监督。三是要对入住公租房的人员予以公示，接受社会监督。四是建立年审制度，对已经入住公租房的人员，公租房管理机构应当每年对其进行年审，审核其是否还具有居住资格，确保公租房分配的公平性。五是完善动态监测抽查机制，公租房管理机构除了每年对入住公租房人员进行年审之外，还要不定期对入住人员进行网上抽查和实地调查，监督入住人员的资格和是否具有转租、转借等违规行为。
（五）完善行政处罚和纠纷解决机制
现实中，公租房管理机构在查处承租户的转租等违规行为时，面临法无授权、无权处分的境地，因此法律应当授权公租房管理机构行政处罚权，明确规定行政处罚权限和范围，公租房管理机构应当建立专门的执法机构，查处行政相对人的违法违规行为，规范行政执法权，建立长效的行政处罚监督机制。
公租房制度是一个以保障为目的的制度，承租人的合法权利必须得到保障，因此必须通过法律明确公租房管理机构与承租人的法律关系，明确双方发生纠纷时的解决途径。笔者认为法律应当明确将公租房租赁合同定性为行政合同，原因是公租房未来的发展趋势必然走行政管理路线，其次是公租房租赁合同不能协商自治，具有明显的行政色彩;最后是因为只有立足于行政合同，公租房管理机构才有“发出清退违规住户决定”的行政执法依据。