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摘 要：近几年我国政府针对空气污染的问题出台了一系列大气污染防治政策措施。本文基于政治系统理论，以京津冀大气污染防治为例，对政策决策过程进行了分析，发现政策决策是一个决策系统与社会环境高度互动的过程。
关键词：政治系统理论;京津冀大气污染;政策决策
一、引言
随着我国经济的快速发展，大气污染的问题愈发严重。政府针对大气污染防治制定了一系列的政策措施，如《大气污染防治行动计划》、京津冀大气污染综合治理方案等。政策实施后，空气质量得到了改善，但是在政策执行过程中也出现了一些违背政策初衷的问题，如“一刀切”、村民冬季取暖困难等。政府针对这些问题及时调整了政策。在政策制定和调整的背后，其作用原理和影响因素是什么？针对此，本文从政治系统理论的视角，以京津冀大气污染防治政策为例，分析决策系统与社会环境之间的关系。
二、政治系统理论
政治系统理论是戴维·伊斯顿在政治学研究中提出的一种理论，该理论运用系统分析的方法。这种理论认为，政治系统是一个开放的系统，它会受到环境的影响。环境是由社会大系统中的其他子系统（除政治系统之外的各种状况和条件所构成）组成，包含社会外部环境和内部环境。环境对政治系统的影响叫做输入，主要是指环境的压力或者干扰，支持或者要求。支持或者要求输入政治系统以后，经过转换过程以后就成为政治系统的输出，从而对社会做出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出以及政策的实施，政治系统又会反馈环境[1]。
三、政策决策过程分析
（一）社会环境的输入分析
近几年，我国北方地区雾霾频发，空气污染情况愈发严重，2013年“雾霾”甚至成为年度关键词。越来越多的人开始关注空气污染问题。2015年2月28日，前央视主持人柴静关于雾霾的调查记录片《穹顶之下》更是在社会上引起了很大的反响，让公众更加直接地认识到雾霾的危害，对于雾霾治理的要求也越来越强烈。2015年冬季，京津冀及周边地区持续出现了大范围的雾霾天气，引起了国内外广泛关注。由于空气污染情况的加剧及对于自身健康的担忧，公众对于政府尽快改善空气质量的要求越来越高。生存环境的恶化和公众对于治理雾霾的要求，构成了政治系统的输入，对系统产生了压力，从而影响政治系统产生输出，即政府制定公共政策，去缓解或者消除这种压力，以达到系统的再次平衡。
（二）政治系统的输出分析
针对京津冀地区的大气污染防治，政府出台了《京津冀大气污染防治强化措施（2016-2017年）》、《京津冀及周边地区2017-2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》、《京津冀及周边地区2017-2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动强化督查方案》等政策措施。针对雾霾产生的原因，如汽车尾气、工业排放废气、扬尘等[2]，方案采取了對应的防治措施，并设定了具体的治理目标值。具体措施主要有：实施“电代煤”“气代煤”工程、“散、乱、污”企业清理整顿、设定禁煤区等。
（三）反馈分析
政策实施后对社会环境产生了影响，即政治系统反馈于社会环境。影响主要有积极和消极两个方面：
积极影响有三点：一、京津冀大气污染防治政策的实施，响应了公众对于改善空气质量的需求，有利于提高公众对于政府的信心和支持。二、空气质量得到了改善。根据《中国空气质量改善报告（2013-2018年）》数据，京津冀地区PM2.5平均浓度比2013年下降了48%，北京市PM2.5大幅下降，从89.5微克/立方米下降到51微克/立方米，降幅达43%。三、加快了产业变革。通过大气污染防治政策，将那些落后的、污染大的企业进行淘汰或改革，有利于我国的产业结构优化，提升国际竞争力。
消极影响有两点：一、政策本身存在问题，影响了民生。作为主要措施之一的“电代煤”“气代煤”工程，该项政策措施在规划、实施等过程中存在问题，工程完成之后，天然气气源不足，而村民原有的用煤取暖设施已被拆除，因此造成一些村民冬天挨冻，引发了社会舆论。第二，政策实施过程中存在“一刀切”问题。“一刀切”行为既影响政府部门的形象和公信力，又损害了合法合规企业的基本权益，还对我国的经济发展产生了不良影响。
以上积极和消极影响作为新的社会环境因素输入政治系统以后，又产生了新的输出，即京津冀大气污染防治政策的调整。我国政府在后续的《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中进行了政策优化，对于保障农村居民清洁取暖和温暖过冬方面，鼓励采取灵活有效的措施，“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，积极推广太阳能光热利用和集中式生物质利用”，要求在新的取暖方式没有稳定供应前，原有取暖设施不予拆除。而对于“一刀切”问题，2018 年5 月生态环境部印发《禁止环保“一刀切”工作意见》，对禁止环保“一刀切”提出了明确要求。
四、结论
本文从政治系统理论的视角对京津冀大气污染防治政策的决策过程进行了分析，发现政策决策是一个决策系统与社会环境高度互动的过程，社会环境的输入对决策系统产生影响，决策系统的输出反馈于社会环境，并对社会环境产生影响，社会环境又产生新的输入，促使决策系统产生新的输出。因此，决策系统和社会环境之间是不断地相互作用和影响的。
参考文献：
[1][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京：人民出版社，2012.
[2]鲁朝旭.雾霾的成因与治理[J].大众科技.2013，15（172）：92-94.
作者简介：
葛凯（1987—），男，安徽淮南人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。
关键词：政治系统理论;京津冀大气污染;政策决策
一、引言
随着我国经济的快速发展，大气污染的问题愈发严重。政府针对大气污染防治制定了一系列的政策措施，如《大气污染防治行动计划》、京津冀大气污染综合治理方案等。政策实施后，空气质量得到了改善，但是在政策执行过程中也出现了一些违背政策初衷的问题，如“一刀切”、村民冬季取暖困难等。政府针对这些问题及时调整了政策。在政策制定和调整的背后，其作用原理和影响因素是什么？针对此，本文从政治系统理论的视角，以京津冀大气污染防治政策为例，分析决策系统与社会环境之间的关系。
二、政治系统理论
政治系统理论是戴维·伊斯顿在政治学研究中提出的一种理论，该理论运用系统分析的方法。这种理论认为，政治系统是一个开放的系统，它会受到环境的影响。环境是由社会大系统中的其他子系统（除政治系统之外的各种状况和条件所构成）组成，包含社会外部环境和内部环境。环境对政治系统的影响叫做输入，主要是指环境的压力或者干扰，支持或者要求。支持或者要求输入政治系统以后，经过转换过程以后就成为政治系统的输出，从而对社会做出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出以及政策的实施，政治系统又会反馈环境[1]。
三、政策决策过程分析
（一）社会环境的输入分析
近几年，我国北方地区雾霾频发，空气污染情况愈发严重，2013年“雾霾”甚至成为年度关键词。越来越多的人开始关注空气污染问题。2015年2月28日，前央视主持人柴静关于雾霾的调查记录片《穹顶之下》更是在社会上引起了很大的反响，让公众更加直接地认识到雾霾的危害，对于雾霾治理的要求也越来越强烈。2015年冬季，京津冀及周边地区持续出现了大范围的雾霾天气，引起了国内外广泛关注。由于空气污染情况的加剧及对于自身健康的担忧，公众对于政府尽快改善空气质量的要求越来越高。生存环境的恶化和公众对于治理雾霾的要求，构成了政治系统的输入，对系统产生了压力，从而影响政治系统产生输出，即政府制定公共政策，去缓解或者消除这种压力，以达到系统的再次平衡。
（二）政治系统的输出分析
针对京津冀地区的大气污染防治，政府出台了《京津冀大气污染防治强化措施（2016-2017年）》、《京津冀及周边地区2017-2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》、《京津冀及周边地区2017-2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动强化督查方案》等政策措施。针对雾霾产生的原因，如汽车尾气、工业排放废气、扬尘等[2]，方案采取了對应的防治措施，并设定了具体的治理目标值。具体措施主要有：实施“电代煤”“气代煤”工程、“散、乱、污”企业清理整顿、设定禁煤区等。
（三）反馈分析
政策实施后对社会环境产生了影响，即政治系统反馈于社会环境。影响主要有积极和消极两个方面：
积极影响有三点：一、京津冀大气污染防治政策的实施，响应了公众对于改善空气质量的需求，有利于提高公众对于政府的信心和支持。二、空气质量得到了改善。根据《中国空气质量改善报告（2013-2018年）》数据，京津冀地区PM2.5平均浓度比2013年下降了48%，北京市PM2.5大幅下降，从89.5微克/立方米下降到51微克/立方米，降幅达43%。三、加快了产业变革。通过大气污染防治政策，将那些落后的、污染大的企业进行淘汰或改革，有利于我国的产业结构优化，提升国际竞争力。
消极影响有两点：一、政策本身存在问题，影响了民生。作为主要措施之一的“电代煤”“气代煤”工程，该项政策措施在规划、实施等过程中存在问题，工程完成之后，天然气气源不足，而村民原有的用煤取暖设施已被拆除，因此造成一些村民冬天挨冻，引发了社会舆论。第二，政策实施过程中存在“一刀切”问题。“一刀切”行为既影响政府部门的形象和公信力，又损害了合法合规企业的基本权益，还对我国的经济发展产生了不良影响。
以上积极和消极影响作为新的社会环境因素输入政治系统以后，又产生了新的输出，即京津冀大气污染防治政策的调整。我国政府在后续的《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中进行了政策优化，对于保障农村居民清洁取暖和温暖过冬方面，鼓励采取灵活有效的措施，“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，积极推广太阳能光热利用和集中式生物质利用”，要求在新的取暖方式没有稳定供应前，原有取暖设施不予拆除。而对于“一刀切”问题，2018 年5 月生态环境部印发《禁止环保“一刀切”工作意见》，对禁止环保“一刀切”提出了明确要求。
四、结论
本文从政治系统理论的视角对京津冀大气污染防治政策的决策过程进行了分析，发现政策决策是一个决策系统与社会环境高度互动的过程，社会环境的输入对决策系统产生影响，决策系统的输出反馈于社会环境，并对社会环境产生影响，社会环境又产生新的输入，促使决策系统产生新的输出。因此，决策系统和社会环境之间是不断地相互作用和影响的。
参考文献：
[1][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京：人民出版社，2012.
[2]鲁朝旭.雾霾的成因与治理[J].大众科技.2013，15（172）：92-94.
作者简介：
葛凯（1987—），男，安徽淮南人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。