论文部分内容阅读
摘要分析了集体林区林木采伐指标分配与管理中存在的问题,探索了创新林木采伐指标分配良好的环境、促进集体林权制度配套改革深入开展、提高森林资源合理采伐和可持续发展的对策。
关键词林木采伐;指标分配;管理;问题;对策
中图分类号 F316.20 文献标识码A文章编号 1007-5739(2010)13-0247-02
建瓯是全国重点林业市,素有“绿色金库”之称。全市林业用地35.27万hm2,占全市土地总面积的84.2%,其中有林面积33.14万hm2。森林覆盖率80.8%,绿化程度96.7%,森林蓄积量2 268.94万m3,近成熟林可伐资源达949万m3,商品材年采伐量68万m3。有林地面积、森林蓄积量、活立木总蓄积量均居福建省前列。2009年商品木材实际采伐蓄积量47.8万m3、出材量35.5万m3,林业产业总产值59.67亿元,成为建瓯市经济发展的重要支柱产业。全市总人口53.4万人,其中农业人口40.4万人,占全市总人口的87%,农业人口人均占有林地约0.82 hm2,是典型的农林大市。
随着集体林权制度改革的不断深入,森林经营主体的多元化使原有的林木采伐计划分配格局发生了显著变化,为进一步探索规范林木采伐计划分配和使用管理制度,逐步实现“耕有山、造方便、林好管、树好砍”,调动和释放林农经营森林积极性,提升集体林权制度改革的整体效应。探索传统的林木采伐指标分配方法,增强采伐指标分配的科学性和透明度,既是林业行风建设的需要,又是当前林业配套改革的需要,同时也是林业长远发展的需要[1-2]。
1林木采伐指标分配管理存在的问题
1.1采伐指标分配模式滞后
长期以来,国家为了控制森林资源消耗,仍然按照陈旧的计划经济模式,计划按照省、地、县、乡镇、行政村从上至下层层下达,对采伐森林、林木实行限额管理,按照林木蓄积量控制的原则,确定年采伐指标,而后逐级分解下达。原来的主体是国有林、集体林2种,而现在是国有、集体、企业、合作社、林农等多元化形式,并且林农个人所有为主,过去指标下达面对的是村委会,现在面对下达指标是千家万户。
1.2林木采伐受到管理的约束
集体林权制度改革来看,林权的“四权”,即所有权、经营权、处置权和收益权并没有完全到位,编制森林经营方案往往是由林业部门单方面操作,特别是在编制人工用材林大、中、小径材经营类型时,没有全面与经营者商量,更未征得林权所有者(业主)的同意,而指标又按大、中、小径材下达,林木所有者没有经营处置权,受森林采伐限额管理的约束,在一定程度上影响了林农造林、护林的积极性。
1.3采伐指标获取困难
林改后,林木采伐管理主要受采伐指标的限制,林权是各业主所有,采伐指标由村干部掌握,只有与村干部人际关系较好,才能得到采伐指标;林木采伐审批的程序复杂,手续繁琐,从林木采伐指标申请到林木采伐证的获得,林农不了解办理程序,因而不得不将大部分可主伐的林木采伐权出让,损害了林农的营造林积极性。
1.4采伐指标分配不合理
采伐指标按“米”设计砍伐指标,给业主造成许多不便,一片林班的林要分几次采伐,开路经过山场,要赔偿因砍伐、占道、挖山的开路工资款;开路进山场运输木材要多花费用;重复开设造林炼山火路款;造成采伐和更新造林成本过高。同一片山场分2年造林,影响林木生长和收益的效益。同时,为解决指标分配问题,指标平均分配,忽略了林木的生长规律,出现林龄小的林木先采伐,而成熟的林木因得不到采伐指标无法采伐等现象。
1.5指标下达迟影响翌年造林
每年春季木材市场、加工企业急需木材时候,也是木材价格最高时;但市场没有木材可销售,因为林木采伐指标未下达,林农无法进行采伐,待上级正式下达指标并分解到行政村都下半年了,取得采伐指标太迟,部分山场因而拖到年底采伐才能完成,造成影响翌年造林。
1.6指标监督机制乏力
由于采伐指标分配不公开,监督措施不到位,林农群众对分配依据、过程和结果不了解,难以进行有效的监督,出现了“找关系、托人情、跑指标”等现象,个别地方还引发了不正之风和腐败现象,社会负面影响较大。
2促进林木采伐指标分配和资源可持续发展的对策
2.1合理制定森林限额编制体系
按建瓯市森林合理年采伐量和“十二五”期间年森林采伐限额为基础,以林权证为依据,取消林木采伐类型、林分起源分项限额限制,实行皆伐和择伐2种采伐方式,适当放宽商品林主伐年龄。采伐指标应在上年底下达全年采伐指标,以便翌年雨季前或市场需求木材时安排生产。森林限额编制既要考虑经济利益,特别是林农的经济利益,又要考虑保护青山绿水;既要考虑林农的近期利益,又要考虑社会发展的长远利益;既要考虑林政管理有序不乱,又要考虑老百姓的办理采伐手续便捷;既要考虑到利用木材,还要考虑到发展资源,更要考虑到生态保护[3]。
2.2采伐指标按林分大小排列分配
推行可伐森林资源份额分配采伐指标,林木年龄大小顺序根据森林资源建档数据库,由电脑自动排列出各乡镇各行政村,所有符合采伐条件的成过熟林小班一览表,按从大到小依次排列,合理分配采伐指标;将成过熟林的林木按年龄从大到小排序分配给林权所有者,按林龄排序设计砍伐小班,采伐指标按小班的面积下达,按小班四至确定采伐。将小班成熟状况与树龄等信息在行政村张榜公布,做到群众无异议,防止和避免在采伐指标分解过程中的人为干扰,让群众一目了然,从而有效杜绝了私自截留和凭个人关系、个人感情安排采伐指标的行为,减少腐败行为的发生。让广大林农能够顺利拿到指标处置成过熟林,避免围绕着指标团团转,想方设法去争取指标的现象。
2.3放宽林木所有者采伐处置权
集体林权制度改革后,林农有了自己的山场,辛苦经营了几十年的林木,总希望有个好的收成,在采伐限额总量控制前提下,放宽林木所有者采伐处置权是很有必要。一是生态林的采伐。林权所有者在集体林权制度改革前或林改时,获得林木所有权,因生态区位需要,又划入生态林,并且取得林权证,根据《物权法》法律保障依据,这种情况可以采伐,但要依法从严,采伐年龄应比用材林提高1～2个龄级,采伐方式只能是择伐或小块状皆伐,而且伐后迹地要保证营造阔叶树,确保生态林的功能不降低;二是“三线林”的采伐。“三线林”即高速公路、国道、省道、铁路、江河沿线的一重山林木,“三线林”在水土保持、水源涵养、景观绿化上都具有十分重要生态功能。对“三线林”采伐年龄上提高龄级,面积上控制在3 hm2以内,并且缴纳保证金,采伐后迹地限期完成营造阔叶树后,方可退还保证金;三是对非规划林地商品林采伐。对非规划林地上营造的商品林采伐,不纳入采伐限额管理,由林权者提出申请,经林业部门核实后,办理采伐和放行手续;四是放宽人工用材林采伐年龄。一般人工用材料林设置最低采伐年龄,即杉木16年、松木21年、阔叶树21年,不再分大、中、小径材。只有放宽采伐处置权,林农才可以根据市场需求,合理自行安排林木采伐,使林木采伐逐步进入良性循环[4-5]。
2.4科学经营提高森林经营水平
结合2007年二类森林资源调查最新成果,以及“十一五”森林采伐限额等,适时编制建瓯市森林可持续经营规划。森林经营规划总体控制各类森林经营方案的经营方向、经营目标、年度森林采伐、造林更新等指标。按照森林经营方案编制,为“十二五”建立以森林经营方案为基础的森林采伐限额管理体系做准备。编制方案的主要对象为经营范围明确、山林权属明晰、经营主体落实的森林经营单位或组织,进而规范林木采伐指标分配使用管理,平等落实林农对林木采伐的处置权和收益权,维护林农的合法权益,让林农群众通过方案编制得到实惠。
2.5加强源头伐区监管力度
各乡镇、村要切实担负起源头管理职责,成立以乡镇分管林业领导为组长,行政村、林业站及相关单位人员组成的伐区检查验收小组,负责本乡镇辖区内的伐区检查和验收工作;伐前、伐中及作业质量由林木采伐经营者自主管理,检查验收小组搞好指导服务、监督管理伐后验收;及时发现和制止未按采伐证和采伐作业规程规定的越界采伐、擅自改变采伐地点、树种、数量等行为,情节严重的及时报告林业局和森林公安局进行查处;采伐结束后,林木采伐者及时向乡镇伐区检查验收小组提出验收申请,由伐区检查验收小组组织伐区验收,填写伐区验收卡。未经伐区验收或验收不合格的木材不得销售。同时,建立伐区采伐管理、验收登记台帐,强化伐区监管。
3结语
森林资源是大自然赋予人们的宝贵财富,是人类赖以生存、发展的基础。没有森林,不可能有人类的今天。但是,人类和社会经济建设需要木材,需要对森林资源进行采伐。只有通过采伐管理改革调整森林资源保护与发展,经营与利用的关系,调动广大林农发展林业的积极性,提高森林资源质量,培育好森林后备资源,实现森林资源可持续发展。
4参考文献
[1] 黄建兴.林权制度改革激活了福建林业[J].绿色中国:理论版,2005(02M):11-13.
[2] 洪伟.森林生态系统经营研究[M].北京:中国林业出版社,2001.
[3] 杨乐夫,蔡俊修.福建林业资源开发应用的新思考[J].福建林业科技,2006,33(1):102-104.
[4] 叶继革.林业活起来 林农富起来 林区强起来——三明市推进集体林权制度改革的实践与体会[J].绿色中国:理论版,2005(02M):13-15.
[5] 吕月良,施季森.用科学发展观谋划建设绿色海峡西岸经济区的战略思考[J].南京林业大学学报:人文社会科学版,2004,4(3):20-25.
关键词林木采伐;指标分配;管理;问题;对策
中图分类号 F316.20 文献标识码A文章编号 1007-5739(2010)13-0247-02
建瓯是全国重点林业市,素有“绿色金库”之称。全市林业用地35.27万hm2,占全市土地总面积的84.2%,其中有林面积33.14万hm2。森林覆盖率80.8%,绿化程度96.7%,森林蓄积量2 268.94万m3,近成熟林可伐资源达949万m3,商品材年采伐量68万m3。有林地面积、森林蓄积量、活立木总蓄积量均居福建省前列。2009年商品木材实际采伐蓄积量47.8万m3、出材量35.5万m3,林业产业总产值59.67亿元,成为建瓯市经济发展的重要支柱产业。全市总人口53.4万人,其中农业人口40.4万人,占全市总人口的87%,农业人口人均占有林地约0.82 hm2,是典型的农林大市。
随着集体林权制度改革的不断深入,森林经营主体的多元化使原有的林木采伐计划分配格局发生了显著变化,为进一步探索规范林木采伐计划分配和使用管理制度,逐步实现“耕有山、造方便、林好管、树好砍”,调动和释放林农经营森林积极性,提升集体林权制度改革的整体效应。探索传统的林木采伐指标分配方法,增强采伐指标分配的科学性和透明度,既是林业行风建设的需要,又是当前林业配套改革的需要,同时也是林业长远发展的需要[1-2]。
1林木采伐指标分配管理存在的问题
1.1采伐指标分配模式滞后
长期以来,国家为了控制森林资源消耗,仍然按照陈旧的计划经济模式,计划按照省、地、县、乡镇、行政村从上至下层层下达,对采伐森林、林木实行限额管理,按照林木蓄积量控制的原则,确定年采伐指标,而后逐级分解下达。原来的主体是国有林、集体林2种,而现在是国有、集体、企业、合作社、林农等多元化形式,并且林农个人所有为主,过去指标下达面对的是村委会,现在面对下达指标是千家万户。
1.2林木采伐受到管理的约束
集体林权制度改革来看,林权的“四权”,即所有权、经营权、处置权和收益权并没有完全到位,编制森林经营方案往往是由林业部门单方面操作,特别是在编制人工用材林大、中、小径材经营类型时,没有全面与经营者商量,更未征得林权所有者(业主)的同意,而指标又按大、中、小径材下达,林木所有者没有经营处置权,受森林采伐限额管理的约束,在一定程度上影响了林农造林、护林的积极性。
1.3采伐指标获取困难
林改后,林木采伐管理主要受采伐指标的限制,林权是各业主所有,采伐指标由村干部掌握,只有与村干部人际关系较好,才能得到采伐指标;林木采伐审批的程序复杂,手续繁琐,从林木采伐指标申请到林木采伐证的获得,林农不了解办理程序,因而不得不将大部分可主伐的林木采伐权出让,损害了林农的营造林积极性。
1.4采伐指标分配不合理
采伐指标按“米”设计砍伐指标,给业主造成许多不便,一片林班的林要分几次采伐,开路经过山场,要赔偿因砍伐、占道、挖山的开路工资款;开路进山场运输木材要多花费用;重复开设造林炼山火路款;造成采伐和更新造林成本过高。同一片山场分2年造林,影响林木生长和收益的效益。同时,为解决指标分配问题,指标平均分配,忽略了林木的生长规律,出现林龄小的林木先采伐,而成熟的林木因得不到采伐指标无法采伐等现象。
1.5指标下达迟影响翌年造林
每年春季木材市场、加工企业急需木材时候,也是木材价格最高时;但市场没有木材可销售,因为林木采伐指标未下达,林农无法进行采伐,待上级正式下达指标并分解到行政村都下半年了,取得采伐指标太迟,部分山场因而拖到年底采伐才能完成,造成影响翌年造林。
1.6指标监督机制乏力
由于采伐指标分配不公开,监督措施不到位,林农群众对分配依据、过程和结果不了解,难以进行有效的监督,出现了“找关系、托人情、跑指标”等现象,个别地方还引发了不正之风和腐败现象,社会负面影响较大。
2促进林木采伐指标分配和资源可持续发展的对策
2.1合理制定森林限额编制体系
按建瓯市森林合理年采伐量和“十二五”期间年森林采伐限额为基础,以林权证为依据,取消林木采伐类型、林分起源分项限额限制,实行皆伐和择伐2种采伐方式,适当放宽商品林主伐年龄。采伐指标应在上年底下达全年采伐指标,以便翌年雨季前或市场需求木材时安排生产。森林限额编制既要考虑经济利益,特别是林农的经济利益,又要考虑保护青山绿水;既要考虑林农的近期利益,又要考虑社会发展的长远利益;既要考虑林政管理有序不乱,又要考虑老百姓的办理采伐手续便捷;既要考虑到利用木材,还要考虑到发展资源,更要考虑到生态保护[3]。
2.2采伐指标按林分大小排列分配
推行可伐森林资源份额分配采伐指标,林木年龄大小顺序根据森林资源建档数据库,由电脑自动排列出各乡镇各行政村,所有符合采伐条件的成过熟林小班一览表,按从大到小依次排列,合理分配采伐指标;将成过熟林的林木按年龄从大到小排序分配给林权所有者,按林龄排序设计砍伐小班,采伐指标按小班的面积下达,按小班四至确定采伐。将小班成熟状况与树龄等信息在行政村张榜公布,做到群众无异议,防止和避免在采伐指标分解过程中的人为干扰,让群众一目了然,从而有效杜绝了私自截留和凭个人关系、个人感情安排采伐指标的行为,减少腐败行为的发生。让广大林农能够顺利拿到指标处置成过熟林,避免围绕着指标团团转,想方设法去争取指标的现象。
2.3放宽林木所有者采伐处置权
集体林权制度改革后,林农有了自己的山场,辛苦经营了几十年的林木,总希望有个好的收成,在采伐限额总量控制前提下,放宽林木所有者采伐处置权是很有必要。一是生态林的采伐。林权所有者在集体林权制度改革前或林改时,获得林木所有权,因生态区位需要,又划入生态林,并且取得林权证,根据《物权法》法律保障依据,这种情况可以采伐,但要依法从严,采伐年龄应比用材林提高1～2个龄级,采伐方式只能是择伐或小块状皆伐,而且伐后迹地要保证营造阔叶树,确保生态林的功能不降低;二是“三线林”的采伐。“三线林”即高速公路、国道、省道、铁路、江河沿线的一重山林木,“三线林”在水土保持、水源涵养、景观绿化上都具有十分重要生态功能。对“三线林”采伐年龄上提高龄级,面积上控制在3 hm2以内,并且缴纳保证金,采伐后迹地限期完成营造阔叶树后,方可退还保证金;三是对非规划林地商品林采伐。对非规划林地上营造的商品林采伐,不纳入采伐限额管理,由林权者提出申请,经林业部门核实后,办理采伐和放行手续;四是放宽人工用材林采伐年龄。一般人工用材料林设置最低采伐年龄,即杉木16年、松木21年、阔叶树21年,不再分大、中、小径材。只有放宽采伐处置权,林农才可以根据市场需求,合理自行安排林木采伐,使林木采伐逐步进入良性循环[4-5]。
2.4科学经营提高森林经营水平
结合2007年二类森林资源调查最新成果,以及“十一五”森林采伐限额等,适时编制建瓯市森林可持续经营规划。森林经营规划总体控制各类森林经营方案的经营方向、经营目标、年度森林采伐、造林更新等指标。按照森林经营方案编制,为“十二五”建立以森林经营方案为基础的森林采伐限额管理体系做准备。编制方案的主要对象为经营范围明确、山林权属明晰、经营主体落实的森林经营单位或组织,进而规范林木采伐指标分配使用管理,平等落实林农对林木采伐的处置权和收益权,维护林农的合法权益,让林农群众通过方案编制得到实惠。
2.5加强源头伐区监管力度
各乡镇、村要切实担负起源头管理职责,成立以乡镇分管林业领导为组长,行政村、林业站及相关单位人员组成的伐区检查验收小组,负责本乡镇辖区内的伐区检查和验收工作;伐前、伐中及作业质量由林木采伐经营者自主管理,检查验收小组搞好指导服务、监督管理伐后验收;及时发现和制止未按采伐证和采伐作业规程规定的越界采伐、擅自改变采伐地点、树种、数量等行为,情节严重的及时报告林业局和森林公安局进行查处;采伐结束后,林木采伐者及时向乡镇伐区检查验收小组提出验收申请,由伐区检查验收小组组织伐区验收,填写伐区验收卡。未经伐区验收或验收不合格的木材不得销售。同时,建立伐区采伐管理、验收登记台帐,强化伐区监管。
3结语
森林资源是大自然赋予人们的宝贵财富,是人类赖以生存、发展的基础。没有森林,不可能有人类的今天。但是,人类和社会经济建设需要木材,需要对森林资源进行采伐。只有通过采伐管理改革调整森林资源保护与发展,经营与利用的关系,调动广大林农发展林业的积极性,提高森林资源质量,培育好森林后备资源,实现森林资源可持续发展。
4参考文献
[1] 黄建兴.林权制度改革激活了福建林业[J].绿色中国:理论版,2005(02M):11-13.
[2] 洪伟.森林生态系统经营研究[M].北京:中国林业出版社,2001.
[3] 杨乐夫,蔡俊修.福建林业资源开发应用的新思考[J].福建林业科技,2006,33(1):102-104.
[4] 叶继革.林业活起来 林农富起来 林区强起来——三明市推进集体林权制度改革的实践与体会[J].绿色中国:理论版,2005(02M):13-15.
[5] 吕月良,施季森.用科学发展观谋划建设绿色海峡西岸经济区的战略思考[J].南京林业大学学报:人文社会科学版,2004,4(3):20-25.