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2009年，全球棉花减产，市场供给不足，国际市场棉花价格节节攀升。我国由于黄淮海地区棉花面积减少，加上2010年部分产区受灾，棉花价格飙涨。在当前农产品价格大幅上涨，国内通胀压力加大的形势下，必须重新审视新疆棉花基地的战略意义。
一、新疆优质棉基地的建设成就
上世纪80年代初，我国棉花面积、产量约在7000多亩和300万吨。主要产棉区集中在冀鲁豫和长江流域，面积占全国总量的80%、产量占80%以上。1984年，由于大范围推广鲁棉1号，全国棉花面积超过1亿亩，产量达到625万吨，其中冀鲁豫3省棉花面积、产量占全国的55%。1985—1994年，棉花平均年产量425万吨，其中年际间产量相差60万吨以上的有8年，1991年产量达568万吨，年际间产量相差117万吨，冀鲁豫3省棉花产量在293—200万吨间徘徊，最低年产量曾跌到126万吨（1993年）。棉花产量波动，价格大起大落，买难卖难交替出现，大中城市纺织用棉没有保障，棉花市场调控难度很大。在冀鲁豫棉花生产下滑的同时，新疆棉花异军突起。新疆依靠地域辽阔，光热条件好，昼夜温差较大，干旱少雨、灌溉农业，以及人口密度低，人均占有耕地多，粮油等大宗农产品自给有余等多项优势，积极发展棉花生产。
为了保证国家掌握稳定的棉花资源，同时也考虑发挥地区优势，国务院决定调整全国棉花生产布局，实施棉花西移战略，启动了新疆优质棉基地建设。
纵观新疆棉花基地建设15年建设历程，成就巨大。主要表现在：
（一）为我国棉纺工业提供了充足的原料
15年来，新疆棉花产量由88万吨提高到300万吨，增加了2.4倍。“十一五”期间，新疆棉花种植面积稳定在2100万亩以上，棉花产量保持在250—300万吨。
（二）依靠科技，提高单产、品质
解决了新疆棉花糖分高的问题。新疆农业科研人员通过推广棉花中早熟品种和促早熟技术，降低棉纤维内在糖分；采用蚜虫综合防治技术，有效控制病虫害，减少蚜虫分泌物对棉桃的污染，二是推广矮密早栽培技术、膜下滴灌技术，提高棉花单产水平。全区棉花单产2009年已达到119公斤，比1995年增长33%，高于全国其它地区平均单产35公斤。
（三）转变生产方式
推广节水灌溉技术，棉田高效节水示范面积达到225万亩，棉田年节水15.8亿立方米，有效地促进了水资源的合理调配和水肥的科学合理配置，从而推动了全区农业高效节水进程。推广机械化采棉技术，机采棉面积达到174万亩，机收率已达23%，大大降低劳动强度，提高了劳动生产率，降低了生产成本。
（四）提高了棉花初加工和储运能力
轧花能力大幅度提高。全区轧花能力现已达到450万吨，增长了4倍多，满足原棉生产需要。通过轧花企业技术改造，推进棉花质量检验体制改革。全区858家轧花企业中90%以上完成了生产线更新改造，并更换加工企业的棉花打包设备。新改扩建棉花纤维公证检验机构，棉花纤维能力达到270多万吨，提高了棉花纤维检验的权威性和公信度，2009年全区70%棉花进行了公证检验。棉花储备能力明显增强。区内已建成棉花中转库13个和12万平方米的库房，储备能力由1995年的10.4万吨提高至96万吨，已占全区棉花产量的38%。解决了棉花运距长，中转多，大量棉花露天存放，霉烂降质，损失大等问题。
（五）促进了棉纺业能力发展
棉花产量的快速增长，吸引了内地企业来疆落户，带动了区内棉纺能力的发展。2000年以后，新疆棉纺织业发展较快，规模以上棉纺织企业达到89家，纺纱能力约400万锭，纺纱产能居西部12省（区）之首，年产棉纱近40万吨。
棉花已经成为新疆经济的重要支柱产业。新疆棉花基地在促进新疆经济发展、农业增效和农民增收中发挥了重要作用。
二、当前面临的问题
（一）棉花收益不稳，影响植棉生产积极性
“九五”期间，植棉收入高是新疆棉花生产快速发展的主要动因。近年，随着植棉成本的上升、国家对粮食生产的扶持力度加大以及林果业的发展，棉花的比较效益逐渐下降。从生产成本看，2009年全区亩均棉花生产成本为960元比2003年增长了80%，其中人工成本由180元增至460元，增加了1.5倍，籽棉拾花费用0.5元升至1.2—1.5元／公斤，占总成本35%。新疆兵团由于大面积使用地膜、滴灌及机械作业，植棉物化成本已达900元／亩，为2001年的2.5倍。从现金收益看，2004—2005年棉花现金收益约600元，2007年为929元，2008年降至555元，不及5年前的收益，年际间收益相差约400元。同期，小麦现金收益稳步上升，由280元升至508元，增加228元。2009年度，虽然棉花每亩现金收益高于小麦360元，但由于棉花用工比种粮多50%，且劳动强度大，扣除用工和土地成本后，纯利润每亩350元左右，与小麦相当。加上小麦实行最低收购价，国家敞开收购，且库存充分，国家调控力强，地方政府对此无后顾之忧；而棉花价格完全开放，虽有临时储备措施，但棉花产业链长，与国际市场价格关联度高，进口量大，国家对其调控能力远不及小麦，市场风险大，地方政府对此心存疑虑。棉花比较效益下降，不仅挫伤了棉农的生产积极性，也动摇地方政府发展棉花生产信心。2008年自治区曾明确提出加大种植结构调整力度，10年内减少棉花1000万亩。2009年，出现扩麦压棉趋势，棉花面积比上年减少400万亩。现在南疆棉田里种果树已很普遍，林果每亩现金收益为2500—2800元，即使按照棉花最高现金收益900多元，也仅是林果收益的1/3。2009/10年全球棉花减产，在棉价飙升的情况下，农民积极性仍有限，面积仅与上年持平。面积是产量的基础，面积的减少将影响到棉花生产的基础。
此外，由于棉花收购环节执行标准不严格，种植者利益得不到保证。目前，除兵团团场因棉花交售量大，明确提出按马克隆值指标加价外，对一般生产者而言该项指标形同虚设，棉花优质不能优价，而棉花购销企业向纺织企业售棉时可以以此加价，棉农利益存在隐性流失。
（二）品种研发滞后，影响棉花核心竞争力
“九五”期间，新疆棉花以绒长、色白、均匀度好、“三丝”少著称，新陆早5、6、8号和中棉12、19号等品种，在提高单产、改善品质方面起到了决定性作用。但“十五”以来在品种研发上滞后，主打品种不突出，虽然选育出一些丰产性较好的新品种，但在适应性、抗逆抗病性方面没有突破，品质方面也不敢以色列棉花，长绒棉在品质上与埃及棉花差距更大。北疆棉花品种以兵团农垦科学院培育的为主，品种与积温配合较好，棉花成熟度好；南疆在品种上逊于北疆，品种与光温配匹问题没有得到根本解决，加上近年气候变化大，棉花的成熟度不稳定。南疆棉花运距长，如不以质量取胜，就没有竞争优势。这也是新疆棉花虽调出量大，但在价格上没有话语权的原因之一。
（三）原棉优势未形成棉纺优势
一是棉花加工产业链短，初级产品多。新疆棉花产量占全国的40%，纺织规模占全国的6%，居西部12省之首；而棉纱产量仅占全国的1.5%，2009年新疆纺织工业销售收入仅占到全国纺织工业收入的0.5%，产能和效益不匹配。多数企业以生产初级产品为主，其产值占全疆纺织工业产值的80%。二是企业生产成本高。虽然工人月工资低于内地同行业30%，但由于工人技术水平较低，区内纺织万锭用工达120人，高于全国平均水平20%以上，新疆第二大产棉区喀什由于电力严重不足，电价高于北疆石河子市60%，加上远离消费市场，总体运营成本高。2009年全区规模以上棉纺织企业平均利润率仅1.05%，低于全国平均水平3个百分点。
（四）政策扶持力度仍显不足
15年来国家对新疆棉花基地给予很大支持，除生产基地建设投资外，还给予良种、保险保费、出疆棉花及棉纱等制品运费等财政补贴政策。但是在近年国家不断加大粮食生产扶持政策力度、粮棉比价发生变化、棉花比较效益下降的形势下，上述扶持政策就显得力度不够。归纳为“一少”、“一高”、“一低”。
“一少”即农资综合补贴少。现行农资综合补贴资金的分省规模，以粮食生产指标为主要依据，兼顾其他作物，没有充分考虑新疆棉花主产区的特殊性。冀鲁豫苏皖鄂等省既是棉花主产省又是粮食主产省，棉花面积仅为粮食面积的7—13%，农资综合补贴资金基本可以覆盖省内大部分地区；而新疆是最大的产棉区，但仅是粮食平衡区，2006—2008年棉花面积约为2500万亩，为粮食播种面积的1.2倍，由于粮食种植面积少，新疆大部分地区没有享受到农资综合补贴。《农产品成本收益资料》显示，新疆棉花亩均补贴性收入仅为6.78元，为全国平均水平（15元）的45%，为河南、江苏省（33元）的20%。
“一高”即企业税负偏高。由于新疆棉纺业原料以棉花为主（增值税进销项税率相差4个百分点），而内地纺织原料60%为化纤（实行工业品增值税平征平扣政策），导致区内棉纺业增值税税负水平高于内地，2009年棉纺织企业应交增值税税负3.3%，高于全国纺织行业1.1个百分点。
“一低”是运费补贴相对偏低。新疆远离棉花主销市场，运距长，据农业部门测算，400元补贴适应到天津，到广州需600元。国家对出疆棉花给予每吨400元的运费补贴，运到天津港尚可，若运到广州还差200元，出疆棉纱的实际运费每吨已达850元。疆内运费问题也很突出，南疆棉花运量约占区内总量的2/3，出疆量大，最西端的喀什地区运距比北疆多1000多公里，运费需增加500元，运输成本无形之中削弱了南疆棉花的竞争力。
“一少”、“一低”问题，反映了国家在粮棉生产扶持政策上的差异。虽为新疆一个省区的问题，不及东北粮食涉及三省一区的影响面大，但新疆棉花在单一产品上的权重，任何粮食主产省也不能与之相比。
三、新疆棉花基地的战略地位
棉花是新疆的支柱产业和农民收入的重要来源，在新疆经济发展中占有举足轻重的地位，巩固棉花基地建设成果、发展棉花产业有利于增强新疆自我发展能力，有利于增强民族地区造血机能，有利于推进新疆跨越式发展。同时，新疆棉花基地对于保障我国产业安全、优化种植业布局、促进南疆社会稳定也具有重要的战略意义。
（一）从保障产业安全看
纺织工业是我国国民经济的传统支柱产业和重要的民生产业，也是我国在国际竞争中优势明显的产业。“九五”期间，新疆棉花基地建设的主要目标是保证国内用棉需求。加入WTO后，取消纺织品出口配额，为我国纺织企业出口提供了巨大的市场空间，出口速度以2位数增长，目前我国纤维加工量已占世界的48%。近年石油价格带动化纤价格上涨，促使纺织企业提高用棉比例，棉纺业中棉花和化纤的比例已达到1∶1。随着全球经济的复苏，纺织品需求上升，国内棉花需求还将保持增长态势。2004—2006年，我国棉花年进口由不足200万吨增至364万吨，进口依存度由28%上升至38%，2006年后由于新疆棉花增产较多，进口量才逐渐下降，进口依存度降至20%以下。由此可见，假如没有新疆棉花的支撑，我国对国际棉花市场的依存度将超过50%以上，棉花产业将重蹈大豆、油脂产业的覆辙。
（二）从农业生产格局看
新疆区在棉花生产中的作用不可替代，而且权重越来越大。近年冀鲁豫、长江流域地区城镇化工业化速度加快，城市、工业与农业争地，农业内部粮棉油三大作物争地，用地矛盾十分尖锐。加之上述地区农民打工、就业机会多，粮食作物机械化水平高、省工省力，以及抗虫棉产生新的虫害增加农药成本等因素，稳定棉花面积已经十分困难。而新疆区内棉花与粮油等大宗作物争地矛盾不突出，发展潜力大，今后在全国棉花生产中的地位将更加突出。此外，新疆作为全国唯一的长绒棉产地，随着棉纺品的产品升级，长绒棉需求增加，其作用更是无可替代。
（三）从维持社会稳定的角度看
南疆经济发展滞后，就业机会较少，劳动力充裕，少数民族青年劳动力到沿海打工更面临语言、生活习惯上的不便以及婚姻等现实问题。南疆棉花产量占全区产量的70%，原料充足，发展当地的棉纺业能够创造更多就业机会，就地消耗原棉，是最现实的产业和就业渠道，也是带动当地农民增加收入的最好途径。
四、促进新疆棉花产业发展的建议
（一）加大新疆棉花产业的支持力度
加大基础设施、生产基地和产业发展等方面的资金支持力度。在基础设施方面，在兼顾地方与兵团利益、兼顾上下游产业关系、兼顾水资源开发与生态环境保护的基础上，抓紧开工一批“卡脖子”工程，突破南疆水电瓶颈制约，为下一步延长棉花产业链创造条件；在基地建设方面，要加强棉花良种研发、高产栽培、节水技术等科研设施投入，改善科研条件；加大中低产田改造，支持棉区发展节水灌溉，完善棉田灌溉渠系；在产业发展方面，结合《纺织工业调整和振兴规划》，明确新疆纺织业发展定位，加大国家技术改造专项资金对新疆纺织工业技术进步的支持力度，建设优质棉纱、棉布、棉纺织品基地。在财政补贴政策，鉴于新疆在我国棉花生产中的特殊地位，建议比照东北粮食政策，给予新疆棉花产业区域性的扶持政策。要扩大财政对棉花产销的补贴力度，将新疆棉花生产纳入农资综合补贴范围，按棉花面积核定补贴额度；对外运棉花，按照不同产地运距制定差别运费补贴标准。
（二）尽快建立新疆棉花收储的长效机制
建议参照《关于扶持家禽业发展若干意见》和《防止生猪价格过度下跌调控预案》，研究制定新疆棉花购销储运调控预案，改变现行的每年新疆棉花政策一事一议的做法，逐步建立新疆棉花购销储运的常态化调控机制，在尊重市场规律、充分发挥市场机制作用的基础上，调节市场供求，引导市场预期，防止棉花生产和价格大幅波动，增强政策时效性，稳定棉花生产预期，解除新疆发展棉花生产的后顾之忧。调控预案要在避免过多干预市场价格和兼顾棉农合理收益的基础上，制定预警指标体系和相关价格政策，保护和调动农民种棉积极性。鉴于新疆地理位置相对封闭，棉花占全国比重大，其他省（区）无法攀比，建议在新疆试行以目标价格为核心的反周期补贴制度，当市场价格低于目标价格时，将价差直接补贴给棉农，既体现了政府干预，又保证了棉农收益，又不影响纺织出口竞争力。
（三）加强品种研发和栽培技术研究，提高新疆棉花核心竞争力
良种是棉花生产上的重要环节。提高棉花核心竞争力，关键要培育突破性的品种，真正打造新疆棉花品牌。要充分挖掘军棉系列抗枯萎病的品种资源优势，在棉花抗病品种上有所突破；选择有潜力的早熟品种资源，将丰产性与生长周期匹配，解决南疆棉花生长期长问题。要加快现有棉花品种的筛选，加快品种资源组成和南繁现代育种，解决品种多乱杂问题。要加强长绒棉开发，缩短与埃及棉的差距，以适应高端产品的原料需要。要加强配套栽培技术研究，根据品种特点，充分研究的栽培特性，挖掘现有主打品种的增产潜力。
（四）发挥兵团的示范带动作用，打造现代棉花产业
从土地资源看，新疆地广人稀，户均占有耕地资源多，具备推进规模化种植的条件；从生产方式看，新疆兵团在良种培育、技术服务体系、以及加工经营等方面都独具优势，丝毫不逊于黑龙江农垦。因此，兵团要积极发挥在节水灌溉、推进农业机械化方面的表率作用，把推广高效节水技术、旱作技术作为转变传统生产方式、推进现代农业的抓手，实现节本增效；把推进机采棉技术作为加快规模化集约化经营和社会化服务的重要环节，加强规范化、标准化生产技术研究，形成新疆特有的模式，挖掘技术增产潜力；严格执行国家收购标准，实现产品优质优价，逐步形成棉花经销企业与棉农的利益共同体，构建现代产销模式。在不断提高自身生产能力的同时，增强对周边农村的辐射带动能力，真正成为新疆现代棉花产业的排头兵，打造现代棉花产业，使全区棉花生产再上新台阶。
（五）循序渐进发展新疆棉纺业
新疆原棉出疆，体积大，车厢的装载率仅为71%，单位运量价值低于棉纱，因此应积极发展下游产业，将原棉出疆逐渐转为棉纱及相关制品出疆。要针对远离消费市场，信息相对滞后，基础设施较差、水电供给不足，劳动力素质相对较低的实际情况，循序渐进地推进区内棉纺业有序发展。北疆基础设施条件好，运输方便，市场信息相对充分，有加快发展的条件，可吸引内地大企业集团将其产业链一端移入新疆发展，构建跨区域上下游紧密联系、协同发展的产业链。南疆基础设施条件差，远离消费市场，信息相对滞后，劳动力素质相对较低。因此，南疆要抓住各省援疆的有利时机，积极改善南疆基础设施，加强工人职业技能和农村青年劳动力就业培训，为今后延长棉花产业链创造条件。把新疆建成依托内地、面向中亚的纺织品服装出口加工基地，发展自有名牌。
（方言，国家发展改革委农经司副司长）
一、新疆优质棉基地的建设成就
上世纪80年代初，我国棉花面积、产量约在7000多亩和300万吨。主要产棉区集中在冀鲁豫和长江流域，面积占全国总量的80%、产量占80%以上。1984年，由于大范围推广鲁棉1号，全国棉花面积超过1亿亩，产量达到625万吨，其中冀鲁豫3省棉花面积、产量占全国的55%。1985—1994年，棉花平均年产量425万吨，其中年际间产量相差60万吨以上的有8年，1991年产量达568万吨，年际间产量相差117万吨，冀鲁豫3省棉花产量在293—200万吨间徘徊，最低年产量曾跌到126万吨（1993年）。棉花产量波动，价格大起大落，买难卖难交替出现，大中城市纺织用棉没有保障，棉花市场调控难度很大。在冀鲁豫棉花生产下滑的同时，新疆棉花异军突起。新疆依靠地域辽阔，光热条件好，昼夜温差较大，干旱少雨、灌溉农业，以及人口密度低，人均占有耕地多，粮油等大宗农产品自给有余等多项优势，积极发展棉花生产。
为了保证国家掌握稳定的棉花资源，同时也考虑发挥地区优势，国务院决定调整全国棉花生产布局，实施棉花西移战略，启动了新疆优质棉基地建设。
纵观新疆棉花基地建设15年建设历程，成就巨大。主要表现在：
（一）为我国棉纺工业提供了充足的原料
15年来，新疆棉花产量由88万吨提高到300万吨，增加了2.4倍。“十一五”期间，新疆棉花种植面积稳定在2100万亩以上，棉花产量保持在250—300万吨。
（二）依靠科技，提高单产、品质
解决了新疆棉花糖分高的问题。新疆农业科研人员通过推广棉花中早熟品种和促早熟技术，降低棉纤维内在糖分；采用蚜虫综合防治技术，有效控制病虫害，减少蚜虫分泌物对棉桃的污染，二是推广矮密早栽培技术、膜下滴灌技术，提高棉花单产水平。全区棉花单产2009年已达到119公斤，比1995年增长33%，高于全国其它地区平均单产35公斤。
（三）转变生产方式
推广节水灌溉技术，棉田高效节水示范面积达到225万亩，棉田年节水15.8亿立方米，有效地促进了水资源的合理调配和水肥的科学合理配置，从而推动了全区农业高效节水进程。推广机械化采棉技术，机采棉面积达到174万亩，机收率已达23%，大大降低劳动强度，提高了劳动生产率，降低了生产成本。
（四）提高了棉花初加工和储运能力
轧花能力大幅度提高。全区轧花能力现已达到450万吨，增长了4倍多，满足原棉生产需要。通过轧花企业技术改造，推进棉花质量检验体制改革。全区858家轧花企业中90%以上完成了生产线更新改造，并更换加工企业的棉花打包设备。新改扩建棉花纤维公证检验机构，棉花纤维能力达到270多万吨，提高了棉花纤维检验的权威性和公信度，2009年全区70%棉花进行了公证检验。棉花储备能力明显增强。区内已建成棉花中转库13个和12万平方米的库房，储备能力由1995年的10.4万吨提高至96万吨，已占全区棉花产量的38%。解决了棉花运距长，中转多，大量棉花露天存放，霉烂降质，损失大等问题。
（五）促进了棉纺业能力发展
棉花产量的快速增长，吸引了内地企业来疆落户，带动了区内棉纺能力的发展。2000年以后，新疆棉纺织业发展较快，规模以上棉纺织企业达到89家，纺纱能力约400万锭，纺纱产能居西部12省（区）之首，年产棉纱近40万吨。
棉花已经成为新疆经济的重要支柱产业。新疆棉花基地在促进新疆经济发展、农业增效和农民增收中发挥了重要作用。
二、当前面临的问题
（一）棉花收益不稳，影响植棉生产积极性
“九五”期间，植棉收入高是新疆棉花生产快速发展的主要动因。近年，随着植棉成本的上升、国家对粮食生产的扶持力度加大以及林果业的发展，棉花的比较效益逐渐下降。从生产成本看，2009年全区亩均棉花生产成本为960元比2003年增长了80%，其中人工成本由180元增至460元，增加了1.5倍，籽棉拾花费用0.5元升至1.2—1.5元／公斤，占总成本35%。新疆兵团由于大面积使用地膜、滴灌及机械作业，植棉物化成本已达900元／亩，为2001年的2.5倍。从现金收益看，2004—2005年棉花现金收益约600元，2007年为929元，2008年降至555元，不及5年前的收益，年际间收益相差约400元。同期，小麦现金收益稳步上升，由280元升至508元，增加228元。2009年度，虽然棉花每亩现金收益高于小麦360元，但由于棉花用工比种粮多50%，且劳动强度大，扣除用工和土地成本后，纯利润每亩350元左右，与小麦相当。加上小麦实行最低收购价，国家敞开收购，且库存充分，国家调控力强，地方政府对此无后顾之忧；而棉花价格完全开放，虽有临时储备措施，但棉花产业链长，与国际市场价格关联度高，进口量大，国家对其调控能力远不及小麦，市场风险大，地方政府对此心存疑虑。棉花比较效益下降，不仅挫伤了棉农的生产积极性，也动摇地方政府发展棉花生产信心。2008年自治区曾明确提出加大种植结构调整力度，10年内减少棉花1000万亩。2009年，出现扩麦压棉趋势，棉花面积比上年减少400万亩。现在南疆棉田里种果树已很普遍，林果每亩现金收益为2500—2800元，即使按照棉花最高现金收益900多元，也仅是林果收益的1/3。2009/10年全球棉花减产，在棉价飙升的情况下，农民积极性仍有限，面积仅与上年持平。面积是产量的基础，面积的减少将影响到棉花生产的基础。
此外，由于棉花收购环节执行标准不严格，种植者利益得不到保证。目前，除兵团团场因棉花交售量大，明确提出按马克隆值指标加价外，对一般生产者而言该项指标形同虚设，棉花优质不能优价，而棉花购销企业向纺织企业售棉时可以以此加价，棉农利益存在隐性流失。
（二）品种研发滞后，影响棉花核心竞争力
“九五”期间，新疆棉花以绒长、色白、均匀度好、“三丝”少著称，新陆早5、6、8号和中棉12、19号等品种，在提高单产、改善品质方面起到了决定性作用。但“十五”以来在品种研发上滞后，主打品种不突出，虽然选育出一些丰产性较好的新品种，但在适应性、抗逆抗病性方面没有突破，品质方面也不敢以色列棉花，长绒棉在品质上与埃及棉花差距更大。北疆棉花品种以兵团农垦科学院培育的为主，品种与积温配合较好，棉花成熟度好；南疆在品种上逊于北疆，品种与光温配匹问题没有得到根本解决，加上近年气候变化大，棉花的成熟度不稳定。南疆棉花运距长，如不以质量取胜，就没有竞争优势。这也是新疆棉花虽调出量大，但在价格上没有话语权的原因之一。
（三）原棉优势未形成棉纺优势
一是棉花加工产业链短，初级产品多。新疆棉花产量占全国的40%，纺织规模占全国的6%，居西部12省之首；而棉纱产量仅占全国的1.5%，2009年新疆纺织工业销售收入仅占到全国纺织工业收入的0.5%，产能和效益不匹配。多数企业以生产初级产品为主，其产值占全疆纺织工业产值的80%。二是企业生产成本高。虽然工人月工资低于内地同行业30%，但由于工人技术水平较低，区内纺织万锭用工达120人，高于全国平均水平20%以上，新疆第二大产棉区喀什由于电力严重不足，电价高于北疆石河子市60%，加上远离消费市场，总体运营成本高。2009年全区规模以上棉纺织企业平均利润率仅1.05%，低于全国平均水平3个百分点。
（四）政策扶持力度仍显不足
15年来国家对新疆棉花基地给予很大支持，除生产基地建设投资外，还给予良种、保险保费、出疆棉花及棉纱等制品运费等财政补贴政策。但是在近年国家不断加大粮食生产扶持政策力度、粮棉比价发生变化、棉花比较效益下降的形势下，上述扶持政策就显得力度不够。归纳为“一少”、“一高”、“一低”。
“一少”即农资综合补贴少。现行农资综合补贴资金的分省规模，以粮食生产指标为主要依据，兼顾其他作物，没有充分考虑新疆棉花主产区的特殊性。冀鲁豫苏皖鄂等省既是棉花主产省又是粮食主产省，棉花面积仅为粮食面积的7—13%，农资综合补贴资金基本可以覆盖省内大部分地区；而新疆是最大的产棉区，但仅是粮食平衡区，2006—2008年棉花面积约为2500万亩，为粮食播种面积的1.2倍，由于粮食种植面积少，新疆大部分地区没有享受到农资综合补贴。《农产品成本收益资料》显示，新疆棉花亩均补贴性收入仅为6.78元，为全国平均水平（15元）的45%，为河南、江苏省（33元）的20%。
“一高”即企业税负偏高。由于新疆棉纺业原料以棉花为主（增值税进销项税率相差4个百分点），而内地纺织原料60%为化纤（实行工业品增值税平征平扣政策），导致区内棉纺业增值税税负水平高于内地，2009年棉纺织企业应交增值税税负3.3%，高于全国纺织行业1.1个百分点。
“一低”是运费补贴相对偏低。新疆远离棉花主销市场，运距长，据农业部门测算，400元补贴适应到天津，到广州需600元。国家对出疆棉花给予每吨400元的运费补贴，运到天津港尚可，若运到广州还差200元，出疆棉纱的实际运费每吨已达850元。疆内运费问题也很突出，南疆棉花运量约占区内总量的2/3，出疆量大，最西端的喀什地区运距比北疆多1000多公里，运费需增加500元，运输成本无形之中削弱了南疆棉花的竞争力。
“一少”、“一低”问题，反映了国家在粮棉生产扶持政策上的差异。虽为新疆一个省区的问题，不及东北粮食涉及三省一区的影响面大，但新疆棉花在单一产品上的权重，任何粮食主产省也不能与之相比。
三、新疆棉花基地的战略地位
棉花是新疆的支柱产业和农民收入的重要来源，在新疆经济发展中占有举足轻重的地位，巩固棉花基地建设成果、发展棉花产业有利于增强新疆自我发展能力，有利于增强民族地区造血机能，有利于推进新疆跨越式发展。同时，新疆棉花基地对于保障我国产业安全、优化种植业布局、促进南疆社会稳定也具有重要的战略意义。
（一）从保障产业安全看
纺织工业是我国国民经济的传统支柱产业和重要的民生产业，也是我国在国际竞争中优势明显的产业。“九五”期间，新疆棉花基地建设的主要目标是保证国内用棉需求。加入WTO后，取消纺织品出口配额，为我国纺织企业出口提供了巨大的市场空间，出口速度以2位数增长，目前我国纤维加工量已占世界的48%。近年石油价格带动化纤价格上涨，促使纺织企业提高用棉比例，棉纺业中棉花和化纤的比例已达到1∶1。随着全球经济的复苏，纺织品需求上升，国内棉花需求还将保持增长态势。2004—2006年，我国棉花年进口由不足200万吨增至364万吨，进口依存度由28%上升至38%，2006年后由于新疆棉花增产较多，进口量才逐渐下降，进口依存度降至20%以下。由此可见，假如没有新疆棉花的支撑，我国对国际棉花市场的依存度将超过50%以上，棉花产业将重蹈大豆、油脂产业的覆辙。
（二）从农业生产格局看
新疆区在棉花生产中的作用不可替代，而且权重越来越大。近年冀鲁豫、长江流域地区城镇化工业化速度加快，城市、工业与农业争地，农业内部粮棉油三大作物争地，用地矛盾十分尖锐。加之上述地区农民打工、就业机会多，粮食作物机械化水平高、省工省力，以及抗虫棉产生新的虫害增加农药成本等因素，稳定棉花面积已经十分困难。而新疆区内棉花与粮油等大宗作物争地矛盾不突出，发展潜力大，今后在全国棉花生产中的地位将更加突出。此外，新疆作为全国唯一的长绒棉产地，随着棉纺品的产品升级，长绒棉需求增加，其作用更是无可替代。
（三）从维持社会稳定的角度看
南疆经济发展滞后，就业机会较少，劳动力充裕，少数民族青年劳动力到沿海打工更面临语言、生活习惯上的不便以及婚姻等现实问题。南疆棉花产量占全区产量的70%，原料充足，发展当地的棉纺业能够创造更多就业机会，就地消耗原棉，是最现实的产业和就业渠道，也是带动当地农民增加收入的最好途径。
四、促进新疆棉花产业发展的建议
（一）加大新疆棉花产业的支持力度
加大基础设施、生产基地和产业发展等方面的资金支持力度。在基础设施方面，在兼顾地方与兵团利益、兼顾上下游产业关系、兼顾水资源开发与生态环境保护的基础上，抓紧开工一批“卡脖子”工程，突破南疆水电瓶颈制约，为下一步延长棉花产业链创造条件；在基地建设方面，要加强棉花良种研发、高产栽培、节水技术等科研设施投入，改善科研条件；加大中低产田改造，支持棉区发展节水灌溉，完善棉田灌溉渠系；在产业发展方面，结合《纺织工业调整和振兴规划》，明确新疆纺织业发展定位，加大国家技术改造专项资金对新疆纺织工业技术进步的支持力度，建设优质棉纱、棉布、棉纺织品基地。在财政补贴政策，鉴于新疆在我国棉花生产中的特殊地位，建议比照东北粮食政策，给予新疆棉花产业区域性的扶持政策。要扩大财政对棉花产销的补贴力度，将新疆棉花生产纳入农资综合补贴范围，按棉花面积核定补贴额度；对外运棉花，按照不同产地运距制定差别运费补贴标准。
（二）尽快建立新疆棉花收储的长效机制
建议参照《关于扶持家禽业发展若干意见》和《防止生猪价格过度下跌调控预案》，研究制定新疆棉花购销储运调控预案，改变现行的每年新疆棉花政策一事一议的做法，逐步建立新疆棉花购销储运的常态化调控机制，在尊重市场规律、充分发挥市场机制作用的基础上，调节市场供求，引导市场预期，防止棉花生产和价格大幅波动，增强政策时效性，稳定棉花生产预期，解除新疆发展棉花生产的后顾之忧。调控预案要在避免过多干预市场价格和兼顾棉农合理收益的基础上，制定预警指标体系和相关价格政策，保护和调动农民种棉积极性。鉴于新疆地理位置相对封闭，棉花占全国比重大，其他省（区）无法攀比，建议在新疆试行以目标价格为核心的反周期补贴制度，当市场价格低于目标价格时，将价差直接补贴给棉农，既体现了政府干预，又保证了棉农收益，又不影响纺织出口竞争力。
（三）加强品种研发和栽培技术研究，提高新疆棉花核心竞争力
良种是棉花生产上的重要环节。提高棉花核心竞争力，关键要培育突破性的品种，真正打造新疆棉花品牌。要充分挖掘军棉系列抗枯萎病的品种资源优势，在棉花抗病品种上有所突破；选择有潜力的早熟品种资源，将丰产性与生长周期匹配，解决南疆棉花生长期长问题。要加快现有棉花品种的筛选，加快品种资源组成和南繁现代育种，解决品种多乱杂问题。要加强长绒棉开发，缩短与埃及棉的差距，以适应高端产品的原料需要。要加强配套栽培技术研究，根据品种特点，充分研究的栽培特性，挖掘现有主打品种的增产潜力。
（四）发挥兵团的示范带动作用，打造现代棉花产业
从土地资源看，新疆地广人稀，户均占有耕地资源多，具备推进规模化种植的条件；从生产方式看，新疆兵团在良种培育、技术服务体系、以及加工经营等方面都独具优势，丝毫不逊于黑龙江农垦。因此，兵团要积极发挥在节水灌溉、推进农业机械化方面的表率作用，把推广高效节水技术、旱作技术作为转变传统生产方式、推进现代农业的抓手，实现节本增效；把推进机采棉技术作为加快规模化集约化经营和社会化服务的重要环节，加强规范化、标准化生产技术研究，形成新疆特有的模式，挖掘技术增产潜力；严格执行国家收购标准，实现产品优质优价，逐步形成棉花经销企业与棉农的利益共同体，构建现代产销模式。在不断提高自身生产能力的同时，增强对周边农村的辐射带动能力，真正成为新疆现代棉花产业的排头兵，打造现代棉花产业，使全区棉花生产再上新台阶。
（五）循序渐进发展新疆棉纺业
新疆原棉出疆，体积大，车厢的装载率仅为71%，单位运量价值低于棉纱，因此应积极发展下游产业，将原棉出疆逐渐转为棉纱及相关制品出疆。要针对远离消费市场，信息相对滞后，基础设施较差、水电供给不足，劳动力素质相对较低的实际情况，循序渐进地推进区内棉纺业有序发展。北疆基础设施条件好，运输方便，市场信息相对充分，有加快发展的条件，可吸引内地大企业集团将其产业链一端移入新疆发展，构建跨区域上下游紧密联系、协同发展的产业链。南疆基础设施条件差，远离消费市场，信息相对滞后，劳动力素质相对较低。因此，南疆要抓住各省援疆的有利时机，积极改善南疆基础设施，加强工人职业技能和农村青年劳动力就业培训，为今后延长棉花产业链创造条件。把新疆建成依托内地、面向中亚的纺织品服装出口加工基地，发展自有名牌。
（方言，国家发展改革委农经司副司长）