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摘 要 法律思维与法治思维在理论上存在诸多不同点，对两者的概念进行辨析，对于推进依法扶贫、建立基层政府工作人员的法治思维具有重要意义。精准扶贫政策提出并推行之后，诸多深层次的问题暴露出来，重要原因在于部分基层政府及其工作人员思维目前仅停留在单一的“法律意识”、“法律思维”而没有形成“法治思维”。本文认为加快扶贫相关立法、健全依法扶贫机制、逐步培养法治思维、加大新型普法力度是解决这些问题的有效途径。
关键词 精准扶贫 法律思维 法治思维
作者简介：刘家华，西北政法大学法硕学院，硕士研究生，研究方向：刑事诉讼法。
中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.301
习近平总书记在2013年11月于湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”①随后，扶贫攻坚战正式拉开帷幕。精准扶贫对于2020年实现全面建成小康社会、极大改善贫困地区人民生活具有重要意义，但光明与黑暗总是相依相随，任何一项政策在实施过程中都会出现或多或少的问题，精准扶贫政策也不例外。
另一方面，经过几十年的法治建设，基层社会成员的法律意识相较法治建设初期有了很大地增强，而近几年屡屡出现的是基层社会成员从保护自己利益出发，根据自身法律知识再加上个人经历得出对行政决策的理解，认为决策未能全面而妥善的保障其自身利益，因此阻碍扶贫工作的开展。并且，基层扶贫工作人员说法释法能力普遍较弱，矛盾的日益激化导致越来越多的基层政府工作人员认为群众越来越难“伺候”，加深了政府与民众之间的不信任，导致扶贫政策落实的难度增大。
依法扶贫是精准扶贫的必由之路，一方面，依法扶贫离不开基层领导干部从法律思维到法治思维的蜕变与转化，另一方面，在提高基层领导和工作人员法治思维的同时，也要提高说法释法的能力，根据新形势与新情况进行新型普法宣传教育，阐明政府法治思维的逻辑思考方式，增强群众对政府法治思维方式的理解。促进基层群众由普通法律思维向法治思维的蜕变与转化，也是增强普通民众对政府信任度的有效途径，也是依法扶贫的有机组成部分。
本文中，笔者通过对法律思维和法治思维的辨析，提出相关建议，尝试寻找上述问题的答案。
一、法律思维与法治思维辨析
“法律思维”有其原本的定义，即“法律职业者的特定从业思维方式，是法律人在决定过程中按照法律的逻辑，来思考、分析、解决问题的思考模式，或叫思维方式”。虽然作为法律制度的载体，法律职业者是媒合法律制度和社会生活之间距离、实现法律对社会生活关系的有效调整的中介，但是将法律思维限定于法律职业者的群体范围内似有不当，②因为“日常思维与法律思维之间没有截然的界限”③。“法律意识”在某种程度上也可以称之为法律思维，“法律思维”可以包含“通过日常学习、教育、生活、工作所形成的，未经系统法律教育整理的零散琐碎的，不成型、不系统的法律思考方式”。虽然一般民众的法律意识和法律思维比较零散、不系统，但这并不是将其排除在“法律思维”的概念之外的理由。
所以，从这个角度来说，无论是经过法律职业培训的法律从业者，还是从未经受过系统法律教育的其他行业人员，甚至是未成年人，心中都存在或多或少、或系统或零散的法律思维。
若要谈“法治思维”必须知道何为“法治”，法治究其本质而言，是要树立法律在社会中的最高权威，实现对权力的有效驯服，切实保障公民的自由和权利。费孝通教授在《乡土中国》一书中提到，法治的意思并不是说法律本身能够统治，能维持社会秩序，而是说社会上人和人之间的关系是根据法律来维持的，“法治其实是‘人依法而治’”，并且法治成为社会综合治理的一个要素，法治与道德、经济建设整合在一起。所以，在此基础之上的“法治思维”就是将“法治”的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式，也可以说是以合法性為起点，以公平正义为中心的一个逻辑推理过程。法治是治国理政的基本方式，所以法治思维应当成为治国理政的基本思维方式，但就目前来说，多数基层领导干部与工作人员的思维仅停留在不成形、不系统的“法律思维”，尚未上升至“法治思维”，这也是精准扶贫工作出现诸多问题的原因之一。
二、精准扶贫存在的问题与对策
（一）精准扶贫目前存在的问题
1.扶贫工作缺乏制度保障
在司法过程中三段论推理的大前提即为法律规定，倘若没有相关法律规定作为大前提，小前提和结论即无从谈起。扶贫工作也是如此，倘若没有一个对扶贫工作进行统一规定的法律，扶贫工作会不断出现问题，依法扶贫更无从谈起。目前，我国扶贫的相关规定绝大部分是以政策的形式作出的，政策不属于法律的范畴，无法系统而又长效的推行扶贫工作，而且政策的不稳定性要远远大于法律法规。
另一方面，虽然法规规章中对扶贫有相关规定，但这些规定不成体系，零散的分布在诸多法律法规规章中，并且这些相关法律文件的法律位阶普遍不高。
2.扶贫工作行政主导过度
“长期以来，我国贫困治理主要采取的是政府单向度的财政转移支付方式或者‘运动型治理’方式，政府主导在扶贫开发过程中始终发挥着关键的核心作用。”④这种问题与扶贫工作缺乏法律制度保障存在紧密联系，扶贫工作以政府制定的政策性文件为主要指导，而不是以立法机关制定的成文法律为规范，则这种情况下势必会产生行政机关主导扶贫工作的局面，进而导致扶贫工作缺乏有效制约和监督，并且行政机关内部法治思维缺失，极易产生各类问题。
3.基层群众法治思维欠缺，基层政府忽略说法明理
一般的民众往往根据自己的法律知识和一些经历来确定自己对法律的理解和认知。这种不成型的法律思维导致普通民众往往不能对扶贫政策理解全面，而且，目前基层政府以及工作人员仅停留在知道自己不违反法律和机械的根据法律规定的相关程序处理相关事宜的层面，而没有让基层民众知道扶贫政策为什么合法。 另一方面，基层政府精力主要集中在物质脱贫上，容易忽略文化脱贫包括树立法治意识也应当是精准扶贫的一部分。
（二）相关对策的法治分析
1.加快扶贫相关立法，使法治思维成为有源之水
依法扶贫首先要有法可依，倘若没有扶贫相关法律，法治思维就是无源之水、无本之木。前文已经提到，我国扶贫工作现阶段出现的问题有相当一部分是扶贫工作没有成文法律作为依据所造成的，所以出台扶贫相关法律迫在眉睫。
首先，应当出台类似于英国《伊丽莎白济贫法》的国家层面法律，对扶贫工作具有共性的有关方面进行明文规定，比如明确各级政府和社会各类机构等扶贫主体的地位、责任、权利和义务，规范组织管理。
其次，制定更为具体的相关法律，确定扶贫法律的适用范围与调整的法律关系，比如：确定扶贫法律适用于中西部贫困连片地区，调整政府与贫困地区人民、政府与社会扶贫机构的关系等。
2.健全依法扶贫机制，逐步培养法治思维
在相关扶贫法律制定完毕之后，需要各级政府健全扶贫运行机制，通过相关机制的运行，逐步将政府领导干部与工作人员零散、琐碎的法律思维上升至法治思维。
首先，要建立扶贫识别机制，找准对象、找到病患才能对症下药，在精准识别机制建立和运行的过程中，政府领导干部及工作人员不能再单纯运用法律思维，而需要具备拥有更加宽广视野的法治思维。
其次，要运用法治思维拓展扶贫资金来源渠道，在过去几十年中，我国扶贫工作一直以“输血”为主，而没有发挥农村和城镇的“造血”功能，这就要求各级领导干部要综合运用法治思维，在法治的框架之内创新扶贫资金来源渠道，发掘本地区的资源潜力。
3.提高基层政府普法能力，加大新型普法力度
“普法，就是要求全社会所有人都普及法律知识，提升法律意识和法治思维，这应该是建设法治中国极为重要的举措。”经过近些年的法治建设，我国社会群体成员的法律意识已经有了大大增强，都或多或少树立了一定的法律思维，所以在这个层面上谈“普法”，已不是法制建设初期的常识性“普法”，而是推动法律思维向着法治思维转变的新型普法。
一方面，普法应该针对基层政府工作人员，只有基层工作人员知法、懂法，能够在树立法治思维的基础之上更加深入了解精准扶贫政策背后的各项因素，才能采用更为适宜的方式化解扶贫过程中的矛盾纠纷。
另一方面，由于作为社会成员的民众对于法律的态度和观点也在塑造着法律形象，所以我们也必须重视对基层社会成员在新形势下的普法教育。基层社会成员又可以分为村干部与普通民众，需要针对两者不同的地位、作用进行不同的普法教育。由于村干部处于基层政权和普通民众之间关键节点，对精准扶贫工作的开展起着重要作用，对村干部进行普法教育，培养村干部法治思维同样重要。
三、结语
法治思维是法律思维的深化与拓展，法律思维又是法治思维基础与来源，法治思维脱胎于法律思维，而又比法律思维更加全面。精准扶贫是扶贫开发工作必须坚持的重点，是在我国特殊国情下攻克贫困的有效措施，在依法扶贫的过程中，法治思维的建立显得尤为重要。
注释：
①唐任伍.习近平精准扶贫思想阐释.人民网.http：//theory.people.com.cn/n/2015/1021/c40531-27723431.html.最后瀏览时间2017年10月6日.
②在学界有部分学者认为不能将“法律思维”概念局限于法律职业群体之中，在普通大众也同样存在一定的法律思维，笔者持同样态度。如：“我们不能把法律的边界设置在职业法律人的视野之内，要实现法治就要不断扩充法律的边界，使规范的法律变成日常生活的法律性。”陈金钊、范春莹.日常生活的法律性 法律思维与日常思维的关系.求是学刊.2006（4）.81.“法律意识实际上是一系列的具有复杂意义的范畴，总体而言是人们对于法律的看法、观点、信念、理解、信仰等等。”吕芳.大众的法律意识与法官的职业思维 以许霆恶意取款案为研究范本.法律适用.2008（9）.13.
③陈金钊、范春莹.日常生活的法律性 法律思维与日常思维的关系.求是学刊.2006（4）.85.
④何绍辉.从“运动式治理”到“制度性治理”——中国农村反贫困战略的范式转换.湖南科技学院学报.2012（7）.95.
参考文献：
[1]梁迎修.理解法治的中国之道.法学研究.2012（6）.
[2]费孝通.乡土中国.人民出版社.2015.
[3]陈金钊.法治思维及其法律修辞方法.法律出版社. 2013.
[4]陈银利.浅谈对领导干部提高法治思维和法治方式能力的理解.法制与社会.2013（2）.
[5]柳玉祥.以法治思维和法治方式破解社会治理难题.群众.2014（11）.
[6]应松年.普法教育与领导干部的法治思维.人民论坛.2017，2（中）.
关键词 精准扶贫 法律思维 法治思维
作者简介：刘家华，西北政法大学法硕学院，硕士研究生，研究方向：刑事诉讼法。
中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.301
习近平总书记在2013年11月于湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”①随后，扶贫攻坚战正式拉开帷幕。精准扶贫对于2020年实现全面建成小康社会、极大改善贫困地区人民生活具有重要意义，但光明与黑暗总是相依相随，任何一项政策在实施过程中都会出现或多或少的问题，精准扶贫政策也不例外。
另一方面，经过几十年的法治建设，基层社会成员的法律意识相较法治建设初期有了很大地增强，而近几年屡屡出现的是基层社会成员从保护自己利益出发，根据自身法律知识再加上个人经历得出对行政决策的理解，认为决策未能全面而妥善的保障其自身利益，因此阻碍扶贫工作的开展。并且，基层扶贫工作人员说法释法能力普遍较弱，矛盾的日益激化导致越来越多的基层政府工作人员认为群众越来越难“伺候”，加深了政府与民众之间的不信任，导致扶贫政策落实的难度增大。
依法扶贫是精准扶贫的必由之路，一方面，依法扶贫离不开基层领导干部从法律思维到法治思维的蜕变与转化，另一方面，在提高基层领导和工作人员法治思维的同时，也要提高说法释法的能力，根据新形势与新情况进行新型普法宣传教育，阐明政府法治思维的逻辑思考方式，增强群众对政府法治思维方式的理解。促进基层群众由普通法律思维向法治思维的蜕变与转化，也是增强普通民众对政府信任度的有效途径，也是依法扶贫的有机组成部分。
本文中，笔者通过对法律思维和法治思维的辨析，提出相关建议，尝试寻找上述问题的答案。
一、法律思维与法治思维辨析
“法律思维”有其原本的定义，即“法律职业者的特定从业思维方式，是法律人在决定过程中按照法律的逻辑，来思考、分析、解决问题的思考模式，或叫思维方式”。虽然作为法律制度的载体，法律职业者是媒合法律制度和社会生活之间距离、实现法律对社会生活关系的有效调整的中介，但是将法律思维限定于法律职业者的群体范围内似有不当，②因为“日常思维与法律思维之间没有截然的界限”③。“法律意识”在某种程度上也可以称之为法律思维，“法律思维”可以包含“通过日常学习、教育、生活、工作所形成的，未经系统法律教育整理的零散琐碎的，不成型、不系统的法律思考方式”。虽然一般民众的法律意识和法律思维比较零散、不系统，但这并不是将其排除在“法律思维”的概念之外的理由。
所以，从这个角度来说，无论是经过法律职业培训的法律从业者，还是从未经受过系统法律教育的其他行业人员，甚至是未成年人，心中都存在或多或少、或系统或零散的法律思维。
若要谈“法治思维”必须知道何为“法治”，法治究其本质而言，是要树立法律在社会中的最高权威，实现对权力的有效驯服，切实保障公民的自由和权利。费孝通教授在《乡土中国》一书中提到，法治的意思并不是说法律本身能够统治，能维持社会秩序，而是说社会上人和人之间的关系是根据法律来维持的，“法治其实是‘人依法而治’”，并且法治成为社会综合治理的一个要素，法治与道德、经济建设整合在一起。所以，在此基础之上的“法治思维”就是将“法治”的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式，也可以说是以合法性為起点，以公平正义为中心的一个逻辑推理过程。法治是治国理政的基本方式，所以法治思维应当成为治国理政的基本思维方式，但就目前来说，多数基层领导干部与工作人员的思维仅停留在不成形、不系统的“法律思维”，尚未上升至“法治思维”，这也是精准扶贫工作出现诸多问题的原因之一。
二、精准扶贫存在的问题与对策
（一）精准扶贫目前存在的问题
1.扶贫工作缺乏制度保障
在司法过程中三段论推理的大前提即为法律规定，倘若没有相关法律规定作为大前提，小前提和结论即无从谈起。扶贫工作也是如此，倘若没有一个对扶贫工作进行统一规定的法律，扶贫工作会不断出现问题，依法扶贫更无从谈起。目前，我国扶贫的相关规定绝大部分是以政策的形式作出的，政策不属于法律的范畴，无法系统而又长效的推行扶贫工作，而且政策的不稳定性要远远大于法律法规。
另一方面，虽然法规规章中对扶贫有相关规定，但这些规定不成体系，零散的分布在诸多法律法规规章中，并且这些相关法律文件的法律位阶普遍不高。
2.扶贫工作行政主导过度
“长期以来，我国贫困治理主要采取的是政府单向度的财政转移支付方式或者‘运动型治理’方式，政府主导在扶贫开发过程中始终发挥着关键的核心作用。”④这种问题与扶贫工作缺乏法律制度保障存在紧密联系，扶贫工作以政府制定的政策性文件为主要指导，而不是以立法机关制定的成文法律为规范，则这种情况下势必会产生行政机关主导扶贫工作的局面，进而导致扶贫工作缺乏有效制约和监督，并且行政机关内部法治思维缺失，极易产生各类问题。
3.基层群众法治思维欠缺，基层政府忽略说法明理
一般的民众往往根据自己的法律知识和一些经历来确定自己对法律的理解和认知。这种不成型的法律思维导致普通民众往往不能对扶贫政策理解全面，而且，目前基层政府以及工作人员仅停留在知道自己不违反法律和机械的根据法律规定的相关程序处理相关事宜的层面，而没有让基层民众知道扶贫政策为什么合法。 另一方面，基层政府精力主要集中在物质脱贫上，容易忽略文化脱贫包括树立法治意识也应当是精准扶贫的一部分。
（二）相关对策的法治分析
1.加快扶贫相关立法，使法治思维成为有源之水
依法扶贫首先要有法可依，倘若没有扶贫相关法律，法治思维就是无源之水、无本之木。前文已经提到，我国扶贫工作现阶段出现的问题有相当一部分是扶贫工作没有成文法律作为依据所造成的，所以出台扶贫相关法律迫在眉睫。
首先，应当出台类似于英国《伊丽莎白济贫法》的国家层面法律，对扶贫工作具有共性的有关方面进行明文规定，比如明确各级政府和社会各类机构等扶贫主体的地位、责任、权利和义务，规范组织管理。
其次，制定更为具体的相关法律，确定扶贫法律的适用范围与调整的法律关系，比如：确定扶贫法律适用于中西部贫困连片地区，调整政府与贫困地区人民、政府与社会扶贫机构的关系等。
2.健全依法扶贫机制，逐步培养法治思维
在相关扶贫法律制定完毕之后，需要各级政府健全扶贫运行机制，通过相关机制的运行，逐步将政府领导干部与工作人员零散、琐碎的法律思维上升至法治思维。
首先，要建立扶贫识别机制，找准对象、找到病患才能对症下药，在精准识别机制建立和运行的过程中，政府领导干部及工作人员不能再单纯运用法律思维，而需要具备拥有更加宽广视野的法治思维。
其次，要运用法治思维拓展扶贫资金来源渠道，在过去几十年中，我国扶贫工作一直以“输血”为主，而没有发挥农村和城镇的“造血”功能，这就要求各级领导干部要综合运用法治思维，在法治的框架之内创新扶贫资金来源渠道，发掘本地区的资源潜力。
3.提高基层政府普法能力，加大新型普法力度
“普法，就是要求全社会所有人都普及法律知识，提升法律意识和法治思维，这应该是建设法治中国极为重要的举措。”经过近些年的法治建设，我国社会群体成员的法律意识已经有了大大增强，都或多或少树立了一定的法律思维，所以在这个层面上谈“普法”，已不是法制建设初期的常识性“普法”，而是推动法律思维向着法治思维转变的新型普法。
一方面，普法应该针对基层政府工作人员，只有基层工作人员知法、懂法，能够在树立法治思维的基础之上更加深入了解精准扶贫政策背后的各项因素，才能采用更为适宜的方式化解扶贫过程中的矛盾纠纷。
另一方面，由于作为社会成员的民众对于法律的态度和观点也在塑造着法律形象，所以我们也必须重视对基层社会成员在新形势下的普法教育。基层社会成员又可以分为村干部与普通民众，需要针对两者不同的地位、作用进行不同的普法教育。由于村干部处于基层政权和普通民众之间关键节点，对精准扶贫工作的开展起着重要作用，对村干部进行普法教育，培养村干部法治思维同样重要。
三、结语
法治思维是法律思维的深化与拓展，法律思维又是法治思维基础与来源，法治思维脱胎于法律思维，而又比法律思维更加全面。精准扶贫是扶贫开发工作必须坚持的重点，是在我国特殊国情下攻克贫困的有效措施，在依法扶贫的过程中，法治思维的建立显得尤为重要。
注释：
①唐任伍.习近平精准扶贫思想阐释.人民网.http：//theory.people.com.cn/n/2015/1021/c40531-27723431.html.最后瀏览时间2017年10月6日.
②在学界有部分学者认为不能将“法律思维”概念局限于法律职业群体之中，在普通大众也同样存在一定的法律思维，笔者持同样态度。如：“我们不能把法律的边界设置在职业法律人的视野之内，要实现法治就要不断扩充法律的边界，使规范的法律变成日常生活的法律性。”陈金钊、范春莹.日常生活的法律性 法律思维与日常思维的关系.求是学刊.2006（4）.81.“法律意识实际上是一系列的具有复杂意义的范畴，总体而言是人们对于法律的看法、观点、信念、理解、信仰等等。”吕芳.大众的法律意识与法官的职业思维 以许霆恶意取款案为研究范本.法律适用.2008（9）.13.
③陈金钊、范春莹.日常生活的法律性 法律思维与日常思维的关系.求是学刊.2006（4）.85.
④何绍辉.从“运动式治理”到“制度性治理”——中国农村反贫困战略的范式转换.湖南科技学院学报.2012（7）.95.
参考文献：
[1]梁迎修.理解法治的中国之道.法学研究.2012（6）.
[2]费孝通.乡土中国.人民出版社.2015.
[3]陈金钊.法治思维及其法律修辞方法.法律出版社. 2013.
[4]陈银利.浅谈对领导干部提高法治思维和法治方式能力的理解.法制与社会.2013（2）.
[5]柳玉祥.以法治思维和法治方式破解社会治理难题.群众.2014（11）.
[6]应松年.普法教育与领导干部的法治思维.人民论坛.2017，2（中）.