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【摘要】住房是人类生存发展的基本条件，住房权也成为人的基本权利之一。但在市场经济时代，住房的公共产品属性被忽视，住房分配过分商品化导致房价快速攀升，社会低收入群体的住房权得不到保障，也加剧了社会矛盾。为此公共住房保障政策应运而生，但由于政府在公共住房保障中责任定位的失误，导致我国的公共住房体系并没有很好地解决中低收入家庭的住房问题。所以，我国政府还需要重新思考在公共住房保障中应担负的责任，多渠道干预住房市场，保障广大群众的住房权。
【关键词】住房保障 政府责任 住房权 反思 【中图分类号】D6 【文献标识】A
公共住房保障的产生背景及内涵
在经济发达的资本主义国家，他们的住房并非都是商品性的，其中必然存在一部分福利性质的住房用以提供给中低收入者，只是各国所提供的福利性住房比例高低不同。而且不论一个国家处于何种发展阶段，它的社会中总会存在缺乏支付能力的低收入家庭，政府为了保障社会的公平性，就有责任为其提供最为基本的住房保障。
政府担负有提供社会保障的职责，而且要尽量降低住房价格变动对社会稳定的影响，这也要求它为社会中低收入者提供相应的住房保障。由此可见，构建公共住房保障制度，并非单纯是为了保障中低收入者的生存权与发展权，这对社会其他群体的福利最大化也有重要影响。政府为社会中低收入者提供住房保障是完善社会保障体系的一部分。政府一般从两个方面来实现这一职能：一是制定有关住房发展的专门规划，如针对中低收入者制定保障性住房建设规划；二是直接为中低收入者提供住房供应或者给予住房补贴，政府将满足中低收入者的住房需求看作是社会发展的目标之一，并采取直接干预的手段实现这一目标。政府是社会保障制度建设的主要责任主体，住房保障也便成为政府的重要工作内容。进行保障性住房建设的主要目的是实现人的基本权利和维护社会的公平，政府的属性决定了必须由其来承担这一责任。而且与其他产品相比，保障性住房建设需要大规模的资金投入，并协调各方资源，这很难依靠社会团体或某一阶层来独自完成，只有政府具备条件完成这一任务。公共住房保障建设程序较为复杂，要想项目顺利实施，还需要依靠政府的权威以及它的统筹规划能力。
建设公共保障住房的目标是满足社会中低收入家庭的基本居住权。在市场经济运行中，市场规律起到主要的调节作用，具体到住房市场，市场规律也能够以较高的效率调动住房资源的配置，但住房产品本身不同于一般商品，而且市场规律也存在失灵的可能，加之社会的中低收入阶层基本没有住房支付能力，如果依靠市场机制，这部分群体的住房权便难以实现，所以政府必须介入住房市场进行干预，解决或改善社会中低收入群体的住房问题。由此可见，在住房市场中，需要市场规律与政府的双重调控，前者优化住房资源的效率，而后者保障中低收入家庭的基本居住权，促进社会公平。
要确保住房保障制度顺利实施必须为其提供法律保障。公共住房保障政策实施过程中必然要牵扯诸多利益群体，如果没有法律保障，政策可能很难得到落实。法律应该明确住房保障的对象以及保障内容，对保障对象的进入与退出有细致的规定，相关法律还应规范公共住房保障各个环节程序的正确性，确保住房保障政策规范化运行。
我国政府住房保障责任的内容
住房是人获得生存发展的基本保障，但在市场化条件下，个体只有经济条件达到一定程度时才能够购买住房。在此背景下，政府的调节就十分重要，这是政府履行保护公民居住权责任的重要表现。
首先，政府在住房保障中负有法律保障责任。住房权是社会个体的基本人权，关系到一个人的生存质量与发展条件。一个社会的住房问题不可能完全靠经济来解决，即便经济发展水平再高，若无先进的住房调节政策，也无法解决社会的住房问题。但先进的住房政策措施要想得到贯彻落实，还需要国家通过实施具有强制性的法律来推动。因此政府作为国家的行政机关也需要尽快推动住房保障法律的制定与实施。
其次，政府在公共住房保障中需要承担财政支持责任。部分社会个体难以实现住房权的一个根本原因在于收入低。为此政府必须提供公共住房保障政策以减轻中低收入者购房上的经济压力。而公共住房保障是满足中低收入者住房权的措施，但是由于这一系统较为庞大，运行过程中除了国家财政的支持以外，还需要土地投入，必要的土地划拨无疑能够降低公共住房的建设成本，这样也能让中低收入者获得住房保障。
再次，政府还有组织安排的责任。住房保障措施要想得以实现还需要有一套健全的组织体系，它是运行各种住房保障措施的主体，并负责各种住房政策的拟定，确保住房保障政策能够得到贯彻落实也是政府的责任之一。
最后，政府还要落实住房保障监管责任。任何政策制度的运行都需要有一套监管体系，公共住房保障也是如此。因此，要想真正让公共住房保障政策获得贯彻，避免住房保障措施偏离目标，政府必须建立起监管机制，确保公共住房保障在规划、具体实施以及后期管理等各个阶段都受到监管。
域外公共住房保障的政府责任及其启示
尽管国外各国公共住房保障制度的建设时间、保障方式等有所不同，但各国政府在其中担负的责任还是有诸多共同之处，这对我国公共住房保障体系建设中政府责任的承担也有一定启示意义。首先，政府主要是向低收入群体提供住房保障责任。如美国根据社会群体的收入不同而制定不同的住房政策，对中等收入者，政府提供公共住房，而对高收入者，则由市场提供商品房。
其次，是政府在履行责任的方式上有直接与间接两种形式。前者主要表现为直接为中低收入者提供各类公共住房或制定住房补助政策。如德国建设了大量的廉租房，日本向中低收入者提供公营住宅，美国针对中低收入家庭提供了低租金的公共住房，并出台了修缮补贴、住房券等政策。间接形式主要是指政府通过税收、金融等手段来履行公共住房保障责任。如德国政府向承揽公共经济适用住房建设的开发商出台了相应的税收优惠、免息贷款以及财政补贴等政策，这类住房建成后需按照一定价格标准进行出租，而不受市场住房价格变化的影响，从而减轻中低收入家庭的住房支付负担。最后，发达国家大都将政府的住房保障责任法制化，如美国在公共住房保障方面制定了《国民住房法》等法律，为住房保障政策的贯彻落实提供法律保障。在经济发展水平提高后，我国也十分重视社会保障工作，并在养老、医疗、教育等方面建成了较为完善的保障体系，但公共住房保障却一直低于其他社会保障水平。所以，要进一步提升我国公共住房保障水平，可以借鉴西方发达国家的公共住房保障建设经验。一是明确政府是担任社会公共住房保障建设的主体；二是政府的公共住房保障要从政策走向法制化；三是政府可以以多元化的方式实现公共住房保障。 政府住房保障责任的完善措施
协调中央与地方的政府住房保障责任。依据权责相一致的原则，中央政府在享有制定住房保障政策权力的同时，也应该承担一定的住房保障职责。这并非要求中央与地方在权责上保持绝对的对等，而是追求相对的权责对等。目前地方政府财权相对较小，而事权较多，要履行诸多职责，地方政府必须获得更多的财政来源，这也是其热衷于供应商品房用地的重要因素之一，通过支持商品房开发，地方政府可以获取数额巨大的土地出让金，并提升政绩，最终导致地方政府忽视公共住房保障中的政府责任。因此，要解决这一问题，便需要协调中央政府与地方政府在公共住房保障中的责任，具体来说中央政府在保障性住房上应给予地方政府一定的财政支持，在要求地方政府履行责任的同时也要赋予它一定的住房保障权利。二者应该合理划分住房保障责任，共同承担保障性住房建设，以保障中低收入者的住房权。
建立住房保障法及配套措施。首先，我国应尽快出台住房保障法。目前我国在住房保障上仅为一些规章、制度，但这为我国的住房保障法出台奠定了基础。在具体的法律制定中，我国一方面可以将国内的住房保障理论研究作为住房保障法的理论参考，另一方面在住房保障法内容上可以借鉴国外经验。其次，要针对住房保障对象设置管理机制。在我国原本的公共住房保障规定中，外来务工人员以及刚就业的大学生被排除在公共住房保障对象之外，而实际上这部分群体由于收入水平限制，无法解决住房问题。近几年来，虽然我国扩大了公共住房保障对象，让更多的中低收入群体享受这一政策，但却依然没有出台较为具体的保障对象标准。这主要是由于我国缺乏家庭收入评价机制，因此缺乏判断是否属于中低收入群体的标准。要解决这一问题，我国可以建立起信用机制，对已经获得保障性住房的家庭或个人的收入进行监控，防止不符合标准的家庭占有公共保障住房资源。此外，我国在住房保障对象管理上还应该与时俱进，利用网络技术建立起全国联网的住房保障档案，让获得住房保障的个体或家庭接受社会监督，防止个别官员利用公共保障性住房资源进行寻租。
再次，政府还要扩大住房保障建设的资金来源。我国人口众多，且中低收入群体占大多数，这意味着我国需要大量建设公共保障性住房，必须有庞大的资金进行支持。但目前我国住房保障建设资金来源主要是财政投入，并不足以支撑起我国庞大的公共住房保障体系，因此必须拓宽资金来源。一是地方政府应将土地出让的部分资金收入作为住房保障金；二是可以将税收收入作为住房保障金的一个重要来源渠道；三是作为国企银行，它在房贷中赚取了巨额利润，而企业应担有社会责任，因此它也应该将其中一部分利润作为住房保障金。
最后，我国应完善住房保障机构。公共住房保障工作是一项重要的民生工程，我国地方政府应该设立专门的机构来落实各种住房保障措施。除此之外，地方政府还应该完善住房保障机制，如在住房政策制定中开展听证会，让大众参与到政策制定中去，这样住房保障政策才能具备科学性，并有针对性的解决社会群众的住房问题。
改变政府执政观念。传统的以地方经济发展作为政绩衡量标准的考核方式阻碍了公共住房保障政策的落实，并且成为某些政府逃避责任的因素之一。要改变这种状况，政府必须改变行政理念，重新确立为人民服务的宗旨，只有做到以人为本，才能够关注社会大众的住房权实现与否，为人民群众提供基本的生存与发展条件。具体来说，要想改变行政观念，还需要变革目前的政绩考核方式，将公共住房保障作为重点考核内容，这样地方政府才有积极性去落实中央制定的各类住房保障政策。
加强对政府住房保障责任的监督。在我国落实公共住房保障政策的实践中，富人占据了廉租房、经济适用房资源的新闻并不鲜见，除了是因为政府政策落实过程中存在漏洞以外，更重要的原因在于政府责任缺乏监督体系，这给予了一些违法行政人员权力寻租的空间。因此，要想公共住房保障政策真正服务于中低收入者，必须监督公共住房保障建设的各个环节。首先，要监督政府对公共保障性住房建设用地的供给。必须监督地方政府的土地供应行为，政府应该将提供土地的信息公开，接受社会各界的监督。其次，要对公共保障性住房的建设环节进行监督，政府应提供保障性住房的建设位置及各类相关信息，让社会大众及时了解公共保障性住房建设分布情况以及建设进度。最后，要监督政府执行保障性住房环节，主要是要监督政府分配保障性住房的过程，政府需要公布获得保障性住房的家庭或个体的信息，防止不该享有该政策的家庭或个人占据公共保障性住房资源。此外，在监督主体上，除了各级人大代表外，新闻媒体、社会大众也都应该积极参与到对政府住房保障责任的监督中来，这既是权利也是责任，只有建立起全面的监督机制，才能够约束政府权力，督促其履行公共住房保障责任。
（作者为天津大学博士研究生）
责编/王坤娜 美编/杨玲玲
【关键词】住房保障 政府责任 住房权 反思 【中图分类号】D6 【文献标识】A
公共住房保障的产生背景及内涵
在经济发达的资本主义国家，他们的住房并非都是商品性的，其中必然存在一部分福利性质的住房用以提供给中低收入者，只是各国所提供的福利性住房比例高低不同。而且不论一个国家处于何种发展阶段，它的社会中总会存在缺乏支付能力的低收入家庭，政府为了保障社会的公平性，就有责任为其提供最为基本的住房保障。
政府担负有提供社会保障的职责，而且要尽量降低住房价格变动对社会稳定的影响，这也要求它为社会中低收入者提供相应的住房保障。由此可见，构建公共住房保障制度，并非单纯是为了保障中低收入者的生存权与发展权，这对社会其他群体的福利最大化也有重要影响。政府为社会中低收入者提供住房保障是完善社会保障体系的一部分。政府一般从两个方面来实现这一职能：一是制定有关住房发展的专门规划，如针对中低收入者制定保障性住房建设规划；二是直接为中低收入者提供住房供应或者给予住房补贴，政府将满足中低收入者的住房需求看作是社会发展的目标之一，并采取直接干预的手段实现这一目标。政府是社会保障制度建设的主要责任主体，住房保障也便成为政府的重要工作内容。进行保障性住房建设的主要目的是实现人的基本权利和维护社会的公平，政府的属性决定了必须由其来承担这一责任。而且与其他产品相比，保障性住房建设需要大规模的资金投入，并协调各方资源，这很难依靠社会团体或某一阶层来独自完成，只有政府具备条件完成这一任务。公共住房保障建设程序较为复杂，要想项目顺利实施，还需要依靠政府的权威以及它的统筹规划能力。
建设公共保障住房的目标是满足社会中低收入家庭的基本居住权。在市场经济运行中，市场规律起到主要的调节作用，具体到住房市场，市场规律也能够以较高的效率调动住房资源的配置，但住房产品本身不同于一般商品，而且市场规律也存在失灵的可能，加之社会的中低收入阶层基本没有住房支付能力，如果依靠市场机制，这部分群体的住房权便难以实现，所以政府必须介入住房市场进行干预，解决或改善社会中低收入群体的住房问题。由此可见，在住房市场中，需要市场规律与政府的双重调控，前者优化住房资源的效率，而后者保障中低收入家庭的基本居住权，促进社会公平。
要确保住房保障制度顺利实施必须为其提供法律保障。公共住房保障政策实施过程中必然要牵扯诸多利益群体，如果没有法律保障，政策可能很难得到落实。法律应该明确住房保障的对象以及保障内容，对保障对象的进入与退出有细致的规定，相关法律还应规范公共住房保障各个环节程序的正确性，确保住房保障政策规范化运行。
我国政府住房保障责任的内容
住房是人获得生存发展的基本保障，但在市场化条件下，个体只有经济条件达到一定程度时才能够购买住房。在此背景下，政府的调节就十分重要，这是政府履行保护公民居住权责任的重要表现。
首先，政府在住房保障中负有法律保障责任。住房权是社会个体的基本人权，关系到一个人的生存质量与发展条件。一个社会的住房问题不可能完全靠经济来解决，即便经济发展水平再高，若无先进的住房调节政策，也无法解决社会的住房问题。但先进的住房政策措施要想得到贯彻落实，还需要国家通过实施具有强制性的法律来推动。因此政府作为国家的行政机关也需要尽快推动住房保障法律的制定与实施。
其次，政府在公共住房保障中需要承担财政支持责任。部分社会个体难以实现住房权的一个根本原因在于收入低。为此政府必须提供公共住房保障政策以减轻中低收入者购房上的经济压力。而公共住房保障是满足中低收入者住房权的措施，但是由于这一系统较为庞大，运行过程中除了国家财政的支持以外，还需要土地投入，必要的土地划拨无疑能够降低公共住房的建设成本，这样也能让中低收入者获得住房保障。
再次，政府还有组织安排的责任。住房保障措施要想得以实现还需要有一套健全的组织体系，它是运行各种住房保障措施的主体，并负责各种住房政策的拟定，确保住房保障政策能够得到贯彻落实也是政府的责任之一。
最后，政府还要落实住房保障监管责任。任何政策制度的运行都需要有一套监管体系，公共住房保障也是如此。因此，要想真正让公共住房保障政策获得贯彻，避免住房保障措施偏离目标，政府必须建立起监管机制，确保公共住房保障在规划、具体实施以及后期管理等各个阶段都受到监管。
域外公共住房保障的政府责任及其启示
尽管国外各国公共住房保障制度的建设时间、保障方式等有所不同，但各国政府在其中担负的责任还是有诸多共同之处，这对我国公共住房保障体系建设中政府责任的承担也有一定启示意义。首先，政府主要是向低收入群体提供住房保障责任。如美国根据社会群体的收入不同而制定不同的住房政策，对中等收入者，政府提供公共住房，而对高收入者，则由市场提供商品房。
其次，是政府在履行责任的方式上有直接与间接两种形式。前者主要表现为直接为中低收入者提供各类公共住房或制定住房补助政策。如德国建设了大量的廉租房，日本向中低收入者提供公营住宅，美国针对中低收入家庭提供了低租金的公共住房，并出台了修缮补贴、住房券等政策。间接形式主要是指政府通过税收、金融等手段来履行公共住房保障责任。如德国政府向承揽公共经济适用住房建设的开发商出台了相应的税收优惠、免息贷款以及财政补贴等政策，这类住房建成后需按照一定价格标准进行出租，而不受市场住房价格变化的影响，从而减轻中低收入家庭的住房支付负担。最后，发达国家大都将政府的住房保障责任法制化，如美国在公共住房保障方面制定了《国民住房法》等法律，为住房保障政策的贯彻落实提供法律保障。在经济发展水平提高后，我国也十分重视社会保障工作，并在养老、医疗、教育等方面建成了较为完善的保障体系，但公共住房保障却一直低于其他社会保障水平。所以，要进一步提升我国公共住房保障水平，可以借鉴西方发达国家的公共住房保障建设经验。一是明确政府是担任社会公共住房保障建设的主体；二是政府的公共住房保障要从政策走向法制化；三是政府可以以多元化的方式实现公共住房保障。 政府住房保障责任的完善措施
协调中央与地方的政府住房保障责任。依据权责相一致的原则，中央政府在享有制定住房保障政策权力的同时，也应该承担一定的住房保障职责。这并非要求中央与地方在权责上保持绝对的对等，而是追求相对的权责对等。目前地方政府财权相对较小，而事权较多，要履行诸多职责，地方政府必须获得更多的财政来源，这也是其热衷于供应商品房用地的重要因素之一，通过支持商品房开发，地方政府可以获取数额巨大的土地出让金，并提升政绩，最终导致地方政府忽视公共住房保障中的政府责任。因此，要解决这一问题，便需要协调中央政府与地方政府在公共住房保障中的责任，具体来说中央政府在保障性住房上应给予地方政府一定的财政支持，在要求地方政府履行责任的同时也要赋予它一定的住房保障权利。二者应该合理划分住房保障责任，共同承担保障性住房建设，以保障中低收入者的住房权。
建立住房保障法及配套措施。首先，我国应尽快出台住房保障法。目前我国在住房保障上仅为一些规章、制度，但这为我国的住房保障法出台奠定了基础。在具体的法律制定中，我国一方面可以将国内的住房保障理论研究作为住房保障法的理论参考，另一方面在住房保障法内容上可以借鉴国外经验。其次，要针对住房保障对象设置管理机制。在我国原本的公共住房保障规定中，外来务工人员以及刚就业的大学生被排除在公共住房保障对象之外，而实际上这部分群体由于收入水平限制，无法解决住房问题。近几年来，虽然我国扩大了公共住房保障对象，让更多的中低收入群体享受这一政策，但却依然没有出台较为具体的保障对象标准。这主要是由于我国缺乏家庭收入评价机制，因此缺乏判断是否属于中低收入群体的标准。要解决这一问题，我国可以建立起信用机制，对已经获得保障性住房的家庭或个人的收入进行监控，防止不符合标准的家庭占有公共保障住房资源。此外，我国在住房保障对象管理上还应该与时俱进，利用网络技术建立起全国联网的住房保障档案，让获得住房保障的个体或家庭接受社会监督，防止个别官员利用公共保障性住房资源进行寻租。
再次，政府还要扩大住房保障建设的资金来源。我国人口众多，且中低收入群体占大多数，这意味着我国需要大量建设公共保障性住房，必须有庞大的资金进行支持。但目前我国住房保障建设资金来源主要是财政投入，并不足以支撑起我国庞大的公共住房保障体系，因此必须拓宽资金来源。一是地方政府应将土地出让的部分资金收入作为住房保障金；二是可以将税收收入作为住房保障金的一个重要来源渠道；三是作为国企银行，它在房贷中赚取了巨额利润，而企业应担有社会责任，因此它也应该将其中一部分利润作为住房保障金。
最后，我国应完善住房保障机构。公共住房保障工作是一项重要的民生工程，我国地方政府应该设立专门的机构来落实各种住房保障措施。除此之外，地方政府还应该完善住房保障机制，如在住房政策制定中开展听证会，让大众参与到政策制定中去，这样住房保障政策才能具备科学性，并有针对性的解决社会群众的住房问题。
改变政府执政观念。传统的以地方经济发展作为政绩衡量标准的考核方式阻碍了公共住房保障政策的落实，并且成为某些政府逃避责任的因素之一。要改变这种状况，政府必须改变行政理念，重新确立为人民服务的宗旨，只有做到以人为本，才能够关注社会大众的住房权实现与否，为人民群众提供基本的生存与发展条件。具体来说，要想改变行政观念，还需要变革目前的政绩考核方式，将公共住房保障作为重点考核内容，这样地方政府才有积极性去落实中央制定的各类住房保障政策。
加强对政府住房保障责任的监督。在我国落实公共住房保障政策的实践中，富人占据了廉租房、经济适用房资源的新闻并不鲜见，除了是因为政府政策落实过程中存在漏洞以外，更重要的原因在于政府责任缺乏监督体系，这给予了一些违法行政人员权力寻租的空间。因此，要想公共住房保障政策真正服务于中低收入者，必须监督公共住房保障建设的各个环节。首先，要监督政府对公共保障性住房建设用地的供给。必须监督地方政府的土地供应行为，政府应该将提供土地的信息公开，接受社会各界的监督。其次，要对公共保障性住房的建设环节进行监督，政府应提供保障性住房的建设位置及各类相关信息，让社会大众及时了解公共保障性住房建设分布情况以及建设进度。最后，要监督政府执行保障性住房环节，主要是要监督政府分配保障性住房的过程，政府需要公布获得保障性住房的家庭或个体的信息，防止不该享有该政策的家庭或个人占据公共保障性住房资源。此外，在监督主体上，除了各级人大代表外，新闻媒体、社会大众也都应该积极参与到对政府住房保障责任的监督中来，这既是权利也是责任，只有建立起全面的监督机制，才能够约束政府权力，督促其履行公共住房保障责任。
（作者为天津大学博士研究生）
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