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公共部门的专業化分工所导致的碎片化行政管理越来越难以实现对于棘手问题的有效治理。在复杂性公共议题治理中，政府或某个公共部门不再是解决问题的唯一主体，相反，亟待解决的社会问题的复杂化和精细化使得公共议题治理的边界变得日益模糊，单一主体难以有效应对。跨界管理行为即跨越不同组织实体边界的交流、互动与协作已经是公共治理中不可避免的发展趋势。其中，跨界管理者扮演了疏通者、桥梁和中间人的角色，其职能作用具有内在的行为逻辑。
一、公共治理过程中的跨界管理者
近年来，公共治理中棘手问题不断涌现，比如克隆技术、气候变化、环境保护、埃博拉病毒、新型肺炎等，这些议题往往跨越不同地理、行政与政治界限，使得原本碎片化的政府治理无法有效应对。基于此，协同治理、合作治理的治理新范式逐渐兴起。这种新治理模式倡导来自不同部门的不同参与者贡献资源、智慧与技能，以实现更有效、更满意的治理结果。同时，传统自上而下的治理模式广受诟病，新型的公民参与运动正在全世界范围内兴起。这意味着公民越来越倾向于通过自下而上的“公民倡议”去解决他们自己的问题。这些“公民倡议”已经在不同国家的不同领域付诸实践，如养老、犯罪、幼儿照顾、社区建设、能源供给、气候变化与财政资源分配等。例如，在荷兰，社区居民自发组织起来，自己设定组织规则和筹措资金以解决社区的养老问题。实际上，无论是公共治理中复杂性议题的解决，抑或“公民倡议”的可持续性发展，跨越不同组织实体边界的交流、互动与协作都是不可避免的。可以想象，在实施“公民倡议”过程中，公民不可能忽略政府的存在而独自在“制度的真空”中运作。相反，必须基于国家治理的政党制度框架，加强与政党政府的互动、交流与合作，才能够更好地推进项目的执行。然而，来自不同领域的参与者之间的跨界交流、互动与协作并不总能自动完成。而且，跨界互动中也会出现各种各样的问题，如信息不对称、信任程度低、“搭便车”行为、制度逻辑与组织文化差异等。因此，跨界管理者的跨界管理必不可少。目前，越来越多的公共治理与公共政策开始关注跨界管理，致力于更好地实现不同个体、不同部门与不同组织之间的互动与协作。目前国内公共管理学界对于该议题仍缺乏足够关注，因此我们有必要对其进行深入研究并应用于我国的治理创新实践。
二、跨界管理者的内涵与类型
跨界管理有助于保护和控制环境对组织的影响，能够帮助组织适应外界环境，观察了解组织活动的参与者，并动员他们以提高组织的解决问题能力。同时，跨界管理也有助于了解不同参与者的利益与观点，帮助参与者之间进行信息交换，以推进他们的协作与共同行动。而且，跨界管理者作为特定组织面对外部环境的代表，或者特定组织的代理者，能够不断发展组织自身与外界环境之间的关系，促进组织与外界环境变化的一致性，最终更好地实现组织的价值与目标。然而，跨界管理在公共治理中也同样面临较大挑战，例如，跨界管理行为需要投入大量的时间与精力，因为跨界管理行为可能涉及大量的协调、互动与联系工作，而很多复杂议题的解决具有紧迫性，这使得跨界管理难以有效完成。同时，跨界管理还面临着多重问责问题，由于跨界管理者开展的工作与活动具有较强的跨界性，其责任边界的界定比较困难。最后，当跨界管理者代表组织开展跨界管理工作时，他们与组织内部之间的联系与其自身的合法性可能面临挑战。
理解跨界管理者的内涵，可以有多种不同的视角。从功能的视角来讲，学者们普遍认为跨界管理者的主要功能是负责组织与其任务环境之间的信息交换。跨界管理者往往有助于决策者及时了解外界环境的变化，尤其是偶发事件带来的变化（此类事件往往需要治理者更快速地了解变化情况以做出更优的决策）。他们将事件信息以及解决事件需要的资源、能力、权威等快速地传达给决策者，以便于他们依据具体环境的情况做出合适的决策。从广义的视角上说，跨界管理者可以指代所有具有跨组织或跨边界行为的人，他们身处正式组织之中，如地方政府、社会组织、私人企业等，根据其所处组织的要求展开跨界事务处理，并且将自身的“枝干”伸出所属组织之外，将所属组织与外界环境联系起来。他们的目标是跨越组织的边界实施协作，并试图找到将政策和法规与组织环境中不完全符合政策和法规的相关流程和计划协调起来的方法，以便更好地调整“在地”与周边的生活世界、行政现实、政府政策、规则体系的关系。简而言之，跨界管理者就是将其所处的组织与组织所处的环境之间联系起来的人。他们通常主动地审视组织所处的环境，积极与组织外部的个体与组织展开互动与交流，以促进其组织与外界环境的信息交流与资源共享，达成两者的有效协调。
需要指出的是，跨界管理者不一定是专业的公共、私人或非营利组织的成员，有些组织内并未设立专门的跨界管理者岗位，跨界管理活动可以由组织中不同级别的工作人员来负责执行。一般来说，我们需要通过行为和活动而不是其所属的组织的功能来辨识跨界管理者。在具体实践过程中，跨界管理既可以被看作一个专门的功能，在组织对外日常交流中发挥作用，如政府的公关人员;也可以被定义为一个紧急的角色，在组织急需适应外部迅速变化的环境时由适合的人员担任。
通过文献梳理可以发现，公共治理中的跨界管理者主要有三种类型，并且具有各自的功能特征和行为逻辑（见表1）。
作为疏通者的跨界管理者。他们在组织内没有制定组织政策所需要的必要硬性权力，所以他们只能依靠向组织中的决策者传递、翻译和解释信息以解决跨界工作中存在的问题。他们依据外部环境向组织阐述外部特征和观点以帮助组织适应环境，根据得到的信息和互动结果推动下一阶段的协调流程。在这一类型中，跨界管理者的主要功能是在不同组织之间建立联系，以促进跨界信息交换，构建和维护适于协作的新型关系。例如，协助不同政府部门之间、不同社会组织之间、政府与社会组织之间、组织与个体之间的互动与交流等。其中，组织内部可能存在跨界管理者，以协调组织内部的跨界活动和跨界过程。例如，政府办公厅（室）作为政府内部的一个协调部门，介于领导层与其他部门之间，负责协调内部各层级人员之间、各部门之间的关系。政府办公厅（室）相关人员开展内部公关活动加强各个部门之间的联系，协调领导同普通工作人员的工作，同时推进意见反馈，以做到上情下达、下情上传，以便于增强集体观念和统一性，消除组织内部隔阂。跨界管理者也可能扮演协调组织内部和外部环境的关系的角色，例如身处基层的行政执法人员，需要执行所属机关的规定对普通群众的行为作出约束，但同时也拥有一定的自由裁量权，对于不同的对象，出于自身情感和营造良好的组织形象的实际需要，可能会做出不同的决定，并由此协调制度规定下的政策执行尽量满足双方要求，打造基层政府与群众之间的和谐关系。 作为桥梁的跨界管理者。他們通常涉及管理中居于领导职位上的人，一般有足够的能力和强大的人际关系网络巩固和提升他们正在进行的跨界合作行为。他们通常不直接参与合作、谈判、协商等具体活动，并在某个时刻退出协作领域，不一定会全程跟进，而是将控制权交给有能力的人来采取行动。在这一类型中，跨界管理者的主要功能是作为信息交流的桥梁，收集和传达跨界活动中的信息，并需要经过自身对信息的整理以转换信息内容，使信息被决策者接收时可以高效地解读，进而助推有效的跨界联系。例如，政府智库中的专家需要关注社会问题，并展开分析和预测，为决策层提供可以直接使用的方案及相关信息，以便决策者可以直接运用，迅速作出决策。
作为中间人的跨界管理者。他们负责开发跨界协作所需要的“基础设施”，即保证跨界管理者可以直接获得所属组织的人员联系、财政支持和政治资源。因此，他们的主要任务是建立有助于服务跨界活动的内部结构。他们既代表着所属组织的目标和协作任务，也可能因为协商接受外部的目标利益而代表外部的观点。在这一类型中，跨界管理者的主要功能是协调跨界活动参与者之间的相互关系。跨界管理者需要代表组织本身扮演信息交换的媒介，而且当其发现组织内部或者组织的跨界活动出现问题时，需要主动进行回应。跨界管理者开展各种不同形式的活动以协调参与者之间的关系，如召开面对面的研讨会议以协调各方决策，积极地影响互动过程等。典型的代表是参与多方合作的组织负责人，比如在美国国家公园管理局和非营利组织之间的新型合作中，依照传统，国家公园的志愿者都是由国家公园管理局的工作人员带领的，而公园的非营利性合作伙伴则专注于筹款，但是这样的合作却面临着数十年的资金不足问题。因此，一些非营利组织通过直接参与志愿者管理活动，以解决预算经费不足与志愿者能力下降等问题。在这个案例中，非营利组织的领导者就充当了中间人的角色。
三、跨界管理者在中国公共治理中的行为逻辑：以COVID-19疫情为例
2019年年底，湖北省武汉市陆续发现了多例肺炎病例，武汉地区出现局部社区传播和聚集性病例，其他地区开始出现武汉关联确诊病例。中国第一时间报告疫情，迅速采取行动，开展病因学和流行病学调查，阻断疫情蔓延，全面展开疫情防控，并及时主动向世界卫生组织通报疫情信息，向世界公布新型冠状病毒基因组序列。
全国上下联动数月将本土确诊人数控制在了较低水平，抑制了疫情大面积蔓延，改变了病毒传播的危险进程，逐渐恢复了正常生活生产，并在全球疫情未得到有效控制的情况下率先稳定了新增确诊人数（如图1所示），进入疫情防控常态化阶段，对部分地区出现的疫情反弹风险进行及时评估和控制，维持了疫情防控保卫战的胜利局面。
在疫情防治期间出现了大量跨界管理现象和跨界管理者，由于此次疫情涉及社会的方方面面，包括卫生部门、交通部门等多个政府部门，以及以各类基金会为代表的社会组织和社会群体。如果各个主体各行其是，就无法有效及时进行部署，因此，迫切需要依托我国的制度优势，包括新型政党制度中的多党合作制度优势，坚持在党的全面领导下，加强执政党、参政党、政府、企业和公民个人的联合协作，实施协同治理，特别是党建引领的基层社会治理。尤其是有关病毒的研究与防疫措施的制定紧密联系，需要拥有医学专家背景的政府官员推动，否则研究结果、防治实践和行政指令会难以衔接。同时，本次疫情具有特殊性，人们初期对新型病毒了解程度较低，而新冠病毒在不受控制的情况下传播速度极快。对于新发现的病原体，人群普遍缺乏免疫力，其快速传播严重威胁了人民群众的生命健康和正常生活生产。可以说，新冠疫情就是一个没有预先解决方案和难以辨认清楚界限和原因的“棘手议题”，急需协调各方迅速且科学地进行抗疫。
在我国COVID-19疫情防控过程中，三类跨界管理者都存在，以下将对其行为逻辑展开详细论述。
作为中间人的跨界管理者。该案例的中间人主要体现在三类主体中：社会组织、医院管理者和医疗物资提供方。首先是社会组织，在卫生医疗方面出现了政府机构同社会组织的合作与跨界交流，譬如红十字会与慈善机构。引发热议的韩红基金会直接连接了社会大众和对口医院，缓解了武汉红十字会的压力，也让驰援更加及时有效。而这些社会组织的核心人员扮演着中间人的角色。其中，直接对接医院的社会组织负责人，他们不负责跨界关系的直接联系而是在具体协作中跟进跨界活动的发展，参与但不主导组织和医院的关系建构，而是在负责与医院对接物资等具体事项的同时维护和巩固关系发展、遵循规则。其次是医院管理者。他们对内管理医院人员，对外听从政府意见指导，承担了中间人的跨界管理责任，典型代表是武汉金银潭医院院长。他们在桥梁式管理者（一般是当地政府官员）搭建好跨界关系后更加直接地参与协商沟通与对话，与组织的政治、财政资源直接联系，并且为疏通者的协作工作提供支持，负责配合社会组织和政府部门进行物资支援和具体防治。最后是医疗物资提供方，包括医疗设备的供应商、生产企业和私营医院，他们的支持在本次疫情中发挥了重要作用。他们的负责人员需要在政府安排下对外与对口医院协作供给物资、出借设备，对内协调生产数量和产品流通，保证满足医院的需求和控制价格。他们同样是在已经构成的关系里进行具体安排和落实外部要求。
作为疏通者的跨界管理者。案例中的疏通者主要体现在两类人身上：政府新闻发言人和各级公职人员。首先，此次疫情中政府的新闻发言人扮演了“喉舌”和助手的角色，没有特定的权力但连接了政府与公众，是直接回复社会关切的“前线工作者”，通过及时召开新闻发布会解答各界疑惑，进行政府防治政策的宣传和展示，听取来自新闻媒体的意见。值得注意的是，具体到个人的跨界活动，具有借鉴意义的应当是钟南山、李兰娟等抗疫前线专家，同时作为新闻发言人实时汇报疫情进展，能够更科学、快速地转达前方情况，而不会出现转述延迟和理解偏误的问题，并且他们根据研究提出的意见，无论是对于政府决策还是公众会更为可信，公众能够更加积极地配合政府指导，从而稳定群众情绪，控制疫情发展。这是以往的普通新闻发言人无法做到的，他们发挥了跨界管理者的作用，成为试图将不同的议题和议程跨界联系起来的人。这样的跨界管理者具有催化剂的作用，在合作中引起和加速变革和创新，并推动事情真正有效地发生，对于抛弃既定实践和固有成见、发现和实现新的互动和协作实践非常重要。其次，政府负责交接的各级公职人员在政府组织内部行政层面的跨界行为，包含了隶属关系（同一组织系统上下级机关）、业务指导关系（同一专业系统上下级主管业务部门）、平行关系（同一组织系统同级机关）和不相隶属关系（非同一系统）。譬如武汉市政府和湖北省政府之间即不同层级政府之间的协作，疏通者通过整理传递上级政策和外界信息以帮助部门在政策安排中达成良好的适配，需要市政府和省政府的对接人员进行沟通传达信息;各省政府调拨资源支援武汉，协调各地防疫措施，需要各省政府的工作人员对内汇报信息，对外传达意见。论及各个行业，除了国家卫健委组织防控以外，还涉及教育部组织全国范围内停课，交通运输部加强境外返回人员疫情防控和运输服务保障，非法买卖野生动物的问题则需要相关部门监察整改、完善法律等，这些联合治理都需要隶属于各个部门的公职人员执行内部决定的同时，及时与其他部门交换信息，达到联合部署的目的。 作为桥梁的跨界管理者。专家型官员在此次疫情中是典型的桥梁式管理者，不一定参与跨界活动的全部具体工作，但拥有足够的行政权力促进多方构成跨界关系，是跨界关系的“大使”。为应对疫情蔓延，四川成立了应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制领导小组并由省长任组长，最先明确要求相关物资储备至少要到2020年5月。无论是明确全省市一级定点救治医院名单，还是切断与武汉的路面交通、组建医疗队支援武汉等，四川都走在了前面。早在2020年1月21日只有1名疑似患者时，四川省就明确要十分重视个案，要求卫健部门立刻制定周密方案，避免二次扩散。从四川采取的行动效力与湖北对比来看，湖北整体来说初期的控制措施和重视程度都不及四川，导致了一定程度上的延误。而后湖北省也更换了官员，湖北省委常委会决定湖北省卫健委主任由省委常委王贺胜同志兼任。履历显示，王贺胜在医疗卫生系统工作多年，曾担任国家卫健委副主任，分管医药卫生体制改革、医政医管、基层卫生健康、宣传等方面工作。四川省省长的“特殊身份”对于迅速科学决策具有重要影响，学医出身的时任省长尹力经历过“非典”的肆虐，是公共卫生领域科班出身的医学博士。抗击“非典”期间，他是唯一以专家身份参加总理主持召开的专家座谈会的官员。这些经历和他的学术背景无疑与此次四川的科学决策有着密切关联。同样，“封城”这一艰难但正确的决策也是由国家卫健委高级别专家组成员李兰娟院士向中央提出的建议。不难看出，拥有专家身份的官员在行政工作中更容易扮演跨界管理者的角色，并对于治理具有创新突破的意义，或许在以后的研究中能够发现更多的“专业对口型”官员对于科学有效地处理行政事务和创新行政形式具有明显效果的案例，以助推政府行政效率的提高和社会效益的发展。但同时需要注意的是，这类跨界管理者不可避免地面临专家与官员间的角色冲突，是优先按行政要求，注重某一方面的效益去完成任務，还是优先遵从专业标准但可能耗费更多行政成本进行行政安排，这是这些跨界管理者需要权衡和协调的。可以肯定的是，离开了组织的认可和支持，他们的专业能力将难以得到发挥，跨界活动也会受阻。在此次疫情中个人跨界活动或许可以给我们提供一些改革创新行政管理方式的启发。
四、认真对待公共治理中的跨界管理议题
正如本文伊始所指出的，面对高度复杂性与不确定性的社会治理，跨界管理正在成为一个核心的管理能力，直接影响国家治理效能与效果。本文对于跨界管理者的阐释以及对于跨界管理类型的理论梳理，能够为进一步认识与理解跨界管理相关议题提供一些启示。同时，通过对我国COVID-19案例中跨界管理者行为逻辑的分析，有助于更全面深入地把握跨界管理行为的广泛性。然而，需要认识到的是，公共治理中的跨界管理并非易事。在COVID-19疫情期间，跨界管理者面临诸多的问题与困惑，往往无法有效协调其“原始组织”与外界环境之间的纷繁复杂关系。尤其是在面对巨大的自然灾害或者其他“焦点事件”过程中，跨界管理者对于信息的收集、信息的转译、资源的共享等方面都无从下手，这直接导致了跨界管理的低效与失败。复杂性与棘手议题的治理终究需要依赖不同的个体、组织开展合作，而如果跨界管理活动是缺失的或是失败的，那么跨界合作和协同治理将是不可能的。这意味着跨界管理者的能力构建十分关键，提升跨界管理者的行动能力需要从以下几个方面着手。一是跨界管理者需要了解参与协作活动的多方利益和文化背景。解决当下公共行政领域出现的越来越多的复杂问题需要横向思维，不能通过单一的专业知识和惯例去应对，而对多方组织和行业的行为规范以及文化背景的系统学习有利于培养横向思维，打破传统纵向决策流程，能够汇集各方问题和解决方案，形成富有“生命力”的决策流。二是跨界管理者需要具有高超的人际交往能力和洞察力。这些能力有助于跨界管理者获取新的知识养分、了解最新的发展趋势与潮流，从而确保能够准确把握问题的本质与特征，提出适当的问题解决方案。三是跨界管理者需要得到可靠的赋权并且拥有独特的领导魅力。一般来说，在协同治理中，具有良好的交流技巧和宽容的风度的行动者更容易得到其他协作者的信任和尊重，从而引领协作。称职的跨界管理者需要具备足够的行动力，以便减少外界干扰和上级审批时间，便捷地建立跨界关系。四是跨界管理者需要具备一种善于在不同行动者之间建立信任关系的能力。公共治理中的跨界管理者要拥有长远的眼光，能够维系人际信任和组织信任，建立长久的战略伙伴关系，提高行政能力，通过不断达到协作方的预期，从而增强信任的循环巩固。五是跨界管理者还需要建立有利于协作的人际和资源网络，将合作伙伴聚集在一起，实现对现存不合理、不必要的条条框框的扬弃，顺畅地交换信息，突破原有的问题解决方式。
〔本文系中央社会主义学院统一战线高端智库课题“新时代中国特色社会主义参政党建设研究”（ ZK20180222）和江苏省社科基金重点项目“中国特色社会主义新型政党制度运行机制完善和效能提升研究”（ 20ZZA001）的阶段性成果〕
（作者单位：南京师范大学）
责任编辑：刘景昌
一、公共治理过程中的跨界管理者
近年来，公共治理中棘手问题不断涌现，比如克隆技术、气候变化、环境保护、埃博拉病毒、新型肺炎等，这些议题往往跨越不同地理、行政与政治界限，使得原本碎片化的政府治理无法有效应对。基于此，协同治理、合作治理的治理新范式逐渐兴起。这种新治理模式倡导来自不同部门的不同参与者贡献资源、智慧与技能，以实现更有效、更满意的治理结果。同时，传统自上而下的治理模式广受诟病，新型的公民参与运动正在全世界范围内兴起。这意味着公民越来越倾向于通过自下而上的“公民倡议”去解决他们自己的问题。这些“公民倡议”已经在不同国家的不同领域付诸实践，如养老、犯罪、幼儿照顾、社区建设、能源供给、气候变化与财政资源分配等。例如，在荷兰，社区居民自发组织起来，自己设定组织规则和筹措资金以解决社区的养老问题。实际上，无论是公共治理中复杂性议题的解决，抑或“公民倡议”的可持续性发展，跨越不同组织实体边界的交流、互动与协作都是不可避免的。可以想象，在实施“公民倡议”过程中，公民不可能忽略政府的存在而独自在“制度的真空”中运作。相反，必须基于国家治理的政党制度框架，加强与政党政府的互动、交流与合作，才能够更好地推进项目的执行。然而，来自不同领域的参与者之间的跨界交流、互动与协作并不总能自动完成。而且，跨界互动中也会出现各种各样的问题，如信息不对称、信任程度低、“搭便车”行为、制度逻辑与组织文化差异等。因此，跨界管理者的跨界管理必不可少。目前，越来越多的公共治理与公共政策开始关注跨界管理，致力于更好地实现不同个体、不同部门与不同组织之间的互动与协作。目前国内公共管理学界对于该议题仍缺乏足够关注，因此我们有必要对其进行深入研究并应用于我国的治理创新实践。
二、跨界管理者的内涵与类型
跨界管理有助于保护和控制环境对组织的影响，能够帮助组织适应外界环境，观察了解组织活动的参与者，并动员他们以提高组织的解决问题能力。同时，跨界管理也有助于了解不同参与者的利益与观点，帮助参与者之间进行信息交换，以推进他们的协作与共同行动。而且，跨界管理者作为特定组织面对外部环境的代表，或者特定组织的代理者，能够不断发展组织自身与外界环境之间的关系，促进组织与外界环境变化的一致性，最终更好地实现组织的价值与目标。然而，跨界管理在公共治理中也同样面临较大挑战，例如，跨界管理行为需要投入大量的时间与精力，因为跨界管理行为可能涉及大量的协调、互动与联系工作，而很多复杂议题的解决具有紧迫性，这使得跨界管理难以有效完成。同时，跨界管理还面临着多重问责问题，由于跨界管理者开展的工作与活动具有较强的跨界性，其责任边界的界定比较困难。最后，当跨界管理者代表组织开展跨界管理工作时，他们与组织内部之间的联系与其自身的合法性可能面临挑战。
理解跨界管理者的内涵，可以有多种不同的视角。从功能的视角来讲，学者们普遍认为跨界管理者的主要功能是负责组织与其任务环境之间的信息交换。跨界管理者往往有助于决策者及时了解外界环境的变化，尤其是偶发事件带来的变化（此类事件往往需要治理者更快速地了解变化情况以做出更优的决策）。他们将事件信息以及解决事件需要的资源、能力、权威等快速地传达给决策者，以便于他们依据具体环境的情况做出合适的决策。从广义的视角上说，跨界管理者可以指代所有具有跨组织或跨边界行为的人，他们身处正式组织之中，如地方政府、社会组织、私人企业等，根据其所处组织的要求展开跨界事务处理，并且将自身的“枝干”伸出所属组织之外，将所属组织与外界环境联系起来。他们的目标是跨越组织的边界实施协作，并试图找到将政策和法规与组织环境中不完全符合政策和法规的相关流程和计划协调起来的方法，以便更好地调整“在地”与周边的生活世界、行政现实、政府政策、规则体系的关系。简而言之，跨界管理者就是将其所处的组织与组织所处的环境之间联系起来的人。他们通常主动地审视组织所处的环境，积极与组织外部的个体与组织展开互动与交流，以促进其组织与外界环境的信息交流与资源共享，达成两者的有效协调。
需要指出的是，跨界管理者不一定是专业的公共、私人或非营利组织的成员，有些组织内并未设立专门的跨界管理者岗位，跨界管理活动可以由组织中不同级别的工作人员来负责执行。一般来说，我们需要通过行为和活动而不是其所属的组织的功能来辨识跨界管理者。在具体实践过程中，跨界管理既可以被看作一个专门的功能，在组织对外日常交流中发挥作用，如政府的公关人员;也可以被定义为一个紧急的角色，在组织急需适应外部迅速变化的环境时由适合的人员担任。
通过文献梳理可以发现，公共治理中的跨界管理者主要有三种类型，并且具有各自的功能特征和行为逻辑（见表1）。
作为疏通者的跨界管理者。他们在组织内没有制定组织政策所需要的必要硬性权力，所以他们只能依靠向组织中的决策者传递、翻译和解释信息以解决跨界工作中存在的问题。他们依据外部环境向组织阐述外部特征和观点以帮助组织适应环境，根据得到的信息和互动结果推动下一阶段的协调流程。在这一类型中，跨界管理者的主要功能是在不同组织之间建立联系，以促进跨界信息交换，构建和维护适于协作的新型关系。例如，协助不同政府部门之间、不同社会组织之间、政府与社会组织之间、组织与个体之间的互动与交流等。其中，组织内部可能存在跨界管理者，以协调组织内部的跨界活动和跨界过程。例如，政府办公厅（室）作为政府内部的一个协调部门，介于领导层与其他部门之间，负责协调内部各层级人员之间、各部门之间的关系。政府办公厅（室）相关人员开展内部公关活动加强各个部门之间的联系，协调领导同普通工作人员的工作，同时推进意见反馈，以做到上情下达、下情上传，以便于增强集体观念和统一性，消除组织内部隔阂。跨界管理者也可能扮演协调组织内部和外部环境的关系的角色，例如身处基层的行政执法人员，需要执行所属机关的规定对普通群众的行为作出约束，但同时也拥有一定的自由裁量权，对于不同的对象，出于自身情感和营造良好的组织形象的实际需要，可能会做出不同的决定，并由此协调制度规定下的政策执行尽量满足双方要求，打造基层政府与群众之间的和谐关系。 作为桥梁的跨界管理者。他們通常涉及管理中居于领导职位上的人，一般有足够的能力和强大的人际关系网络巩固和提升他们正在进行的跨界合作行为。他们通常不直接参与合作、谈判、协商等具体活动，并在某个时刻退出协作领域，不一定会全程跟进，而是将控制权交给有能力的人来采取行动。在这一类型中，跨界管理者的主要功能是作为信息交流的桥梁，收集和传达跨界活动中的信息，并需要经过自身对信息的整理以转换信息内容，使信息被决策者接收时可以高效地解读，进而助推有效的跨界联系。例如，政府智库中的专家需要关注社会问题，并展开分析和预测，为决策层提供可以直接使用的方案及相关信息，以便决策者可以直接运用，迅速作出决策。
作为中间人的跨界管理者。他们负责开发跨界协作所需要的“基础设施”，即保证跨界管理者可以直接获得所属组织的人员联系、财政支持和政治资源。因此，他们的主要任务是建立有助于服务跨界活动的内部结构。他们既代表着所属组织的目标和协作任务，也可能因为协商接受外部的目标利益而代表外部的观点。在这一类型中，跨界管理者的主要功能是协调跨界活动参与者之间的相互关系。跨界管理者需要代表组织本身扮演信息交换的媒介，而且当其发现组织内部或者组织的跨界活动出现问题时，需要主动进行回应。跨界管理者开展各种不同形式的活动以协调参与者之间的关系，如召开面对面的研讨会议以协调各方决策，积极地影响互动过程等。典型的代表是参与多方合作的组织负责人，比如在美国国家公园管理局和非营利组织之间的新型合作中，依照传统，国家公园的志愿者都是由国家公园管理局的工作人员带领的，而公园的非营利性合作伙伴则专注于筹款，但是这样的合作却面临着数十年的资金不足问题。因此，一些非营利组织通过直接参与志愿者管理活动，以解决预算经费不足与志愿者能力下降等问题。在这个案例中，非营利组织的领导者就充当了中间人的角色。
三、跨界管理者在中国公共治理中的行为逻辑：以COVID-19疫情为例
2019年年底，湖北省武汉市陆续发现了多例肺炎病例，武汉地区出现局部社区传播和聚集性病例，其他地区开始出现武汉关联确诊病例。中国第一时间报告疫情，迅速采取行动，开展病因学和流行病学调查，阻断疫情蔓延，全面展开疫情防控，并及时主动向世界卫生组织通报疫情信息，向世界公布新型冠状病毒基因组序列。
全国上下联动数月将本土确诊人数控制在了较低水平，抑制了疫情大面积蔓延，改变了病毒传播的危险进程，逐渐恢复了正常生活生产，并在全球疫情未得到有效控制的情况下率先稳定了新增确诊人数（如图1所示），进入疫情防控常态化阶段，对部分地区出现的疫情反弹风险进行及时评估和控制，维持了疫情防控保卫战的胜利局面。
在疫情防治期间出现了大量跨界管理现象和跨界管理者，由于此次疫情涉及社会的方方面面，包括卫生部门、交通部门等多个政府部门，以及以各类基金会为代表的社会组织和社会群体。如果各个主体各行其是，就无法有效及时进行部署，因此，迫切需要依托我国的制度优势，包括新型政党制度中的多党合作制度优势，坚持在党的全面领导下，加强执政党、参政党、政府、企业和公民个人的联合协作，实施协同治理，特别是党建引领的基层社会治理。尤其是有关病毒的研究与防疫措施的制定紧密联系，需要拥有医学专家背景的政府官员推动，否则研究结果、防治实践和行政指令会难以衔接。同时，本次疫情具有特殊性，人们初期对新型病毒了解程度较低，而新冠病毒在不受控制的情况下传播速度极快。对于新发现的病原体，人群普遍缺乏免疫力，其快速传播严重威胁了人民群众的生命健康和正常生活生产。可以说，新冠疫情就是一个没有预先解决方案和难以辨认清楚界限和原因的“棘手议题”，急需协调各方迅速且科学地进行抗疫。
在我国COVID-19疫情防控过程中，三类跨界管理者都存在，以下将对其行为逻辑展开详细论述。
作为中间人的跨界管理者。该案例的中间人主要体现在三类主体中：社会组织、医院管理者和医疗物资提供方。首先是社会组织，在卫生医疗方面出现了政府机构同社会组织的合作与跨界交流，譬如红十字会与慈善机构。引发热议的韩红基金会直接连接了社会大众和对口医院，缓解了武汉红十字会的压力，也让驰援更加及时有效。而这些社会组织的核心人员扮演着中间人的角色。其中，直接对接医院的社会组织负责人，他们不负责跨界关系的直接联系而是在具体协作中跟进跨界活动的发展，参与但不主导组织和医院的关系建构，而是在负责与医院对接物资等具体事项的同时维护和巩固关系发展、遵循规则。其次是医院管理者。他们对内管理医院人员，对外听从政府意见指导，承担了中间人的跨界管理责任，典型代表是武汉金银潭医院院长。他们在桥梁式管理者（一般是当地政府官员）搭建好跨界关系后更加直接地参与协商沟通与对话，与组织的政治、财政资源直接联系，并且为疏通者的协作工作提供支持，负责配合社会组织和政府部门进行物资支援和具体防治。最后是医疗物资提供方，包括医疗设备的供应商、生产企业和私营医院，他们的支持在本次疫情中发挥了重要作用。他们的负责人员需要在政府安排下对外与对口医院协作供给物资、出借设备，对内协调生产数量和产品流通，保证满足医院的需求和控制价格。他们同样是在已经构成的关系里进行具体安排和落实外部要求。
作为疏通者的跨界管理者。案例中的疏通者主要体现在两类人身上：政府新闻发言人和各级公职人员。首先，此次疫情中政府的新闻发言人扮演了“喉舌”和助手的角色，没有特定的权力但连接了政府与公众，是直接回复社会关切的“前线工作者”，通过及时召开新闻发布会解答各界疑惑，进行政府防治政策的宣传和展示，听取来自新闻媒体的意见。值得注意的是，具体到个人的跨界活动，具有借鉴意义的应当是钟南山、李兰娟等抗疫前线专家，同时作为新闻发言人实时汇报疫情进展，能够更科学、快速地转达前方情况，而不会出现转述延迟和理解偏误的问题，并且他们根据研究提出的意见，无论是对于政府决策还是公众会更为可信，公众能够更加积极地配合政府指导，从而稳定群众情绪，控制疫情发展。这是以往的普通新闻发言人无法做到的，他们发挥了跨界管理者的作用，成为试图将不同的议题和议程跨界联系起来的人。这样的跨界管理者具有催化剂的作用，在合作中引起和加速变革和创新，并推动事情真正有效地发生，对于抛弃既定实践和固有成见、发现和实现新的互动和协作实践非常重要。其次，政府负责交接的各级公职人员在政府组织内部行政层面的跨界行为，包含了隶属关系（同一组织系统上下级机关）、业务指导关系（同一专业系统上下级主管业务部门）、平行关系（同一组织系统同级机关）和不相隶属关系（非同一系统）。譬如武汉市政府和湖北省政府之间即不同层级政府之间的协作，疏通者通过整理传递上级政策和外界信息以帮助部门在政策安排中达成良好的适配，需要市政府和省政府的对接人员进行沟通传达信息;各省政府调拨资源支援武汉，协调各地防疫措施，需要各省政府的工作人员对内汇报信息，对外传达意见。论及各个行业，除了国家卫健委组织防控以外，还涉及教育部组织全国范围内停课，交通运输部加强境外返回人员疫情防控和运输服务保障，非法买卖野生动物的问题则需要相关部门监察整改、完善法律等，这些联合治理都需要隶属于各个部门的公职人员执行内部决定的同时，及时与其他部门交换信息，达到联合部署的目的。 作为桥梁的跨界管理者。专家型官员在此次疫情中是典型的桥梁式管理者，不一定参与跨界活动的全部具体工作，但拥有足够的行政权力促进多方构成跨界关系，是跨界关系的“大使”。为应对疫情蔓延，四川成立了应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制领导小组并由省长任组长，最先明确要求相关物资储备至少要到2020年5月。无论是明确全省市一级定点救治医院名单，还是切断与武汉的路面交通、组建医疗队支援武汉等，四川都走在了前面。早在2020年1月21日只有1名疑似患者时，四川省就明确要十分重视个案，要求卫健部门立刻制定周密方案，避免二次扩散。从四川采取的行动效力与湖北对比来看，湖北整体来说初期的控制措施和重视程度都不及四川，导致了一定程度上的延误。而后湖北省也更换了官员，湖北省委常委会决定湖北省卫健委主任由省委常委王贺胜同志兼任。履历显示，王贺胜在医疗卫生系统工作多年，曾担任国家卫健委副主任，分管医药卫生体制改革、医政医管、基层卫生健康、宣传等方面工作。四川省省长的“特殊身份”对于迅速科学决策具有重要影响，学医出身的时任省长尹力经历过“非典”的肆虐，是公共卫生领域科班出身的医学博士。抗击“非典”期间，他是唯一以专家身份参加总理主持召开的专家座谈会的官员。这些经历和他的学术背景无疑与此次四川的科学决策有着密切关联。同样，“封城”这一艰难但正确的决策也是由国家卫健委高级别专家组成员李兰娟院士向中央提出的建议。不难看出，拥有专家身份的官员在行政工作中更容易扮演跨界管理者的角色，并对于治理具有创新突破的意义，或许在以后的研究中能够发现更多的“专业对口型”官员对于科学有效地处理行政事务和创新行政形式具有明显效果的案例，以助推政府行政效率的提高和社会效益的发展。但同时需要注意的是，这类跨界管理者不可避免地面临专家与官员间的角色冲突，是优先按行政要求，注重某一方面的效益去完成任務，还是优先遵从专业标准但可能耗费更多行政成本进行行政安排，这是这些跨界管理者需要权衡和协调的。可以肯定的是，离开了组织的认可和支持，他们的专业能力将难以得到发挥，跨界活动也会受阻。在此次疫情中个人跨界活动或许可以给我们提供一些改革创新行政管理方式的启发。
四、认真对待公共治理中的跨界管理议题
正如本文伊始所指出的，面对高度复杂性与不确定性的社会治理，跨界管理正在成为一个核心的管理能力，直接影响国家治理效能与效果。本文对于跨界管理者的阐释以及对于跨界管理类型的理论梳理，能够为进一步认识与理解跨界管理相关议题提供一些启示。同时，通过对我国COVID-19案例中跨界管理者行为逻辑的分析，有助于更全面深入地把握跨界管理行为的广泛性。然而，需要认识到的是，公共治理中的跨界管理并非易事。在COVID-19疫情期间，跨界管理者面临诸多的问题与困惑，往往无法有效协调其“原始组织”与外界环境之间的纷繁复杂关系。尤其是在面对巨大的自然灾害或者其他“焦点事件”过程中，跨界管理者对于信息的收集、信息的转译、资源的共享等方面都无从下手，这直接导致了跨界管理的低效与失败。复杂性与棘手议题的治理终究需要依赖不同的个体、组织开展合作，而如果跨界管理活动是缺失的或是失败的，那么跨界合作和协同治理将是不可能的。这意味着跨界管理者的能力构建十分关键，提升跨界管理者的行动能力需要从以下几个方面着手。一是跨界管理者需要了解参与协作活动的多方利益和文化背景。解决当下公共行政领域出现的越来越多的复杂问题需要横向思维，不能通过单一的专业知识和惯例去应对，而对多方组织和行业的行为规范以及文化背景的系统学习有利于培养横向思维，打破传统纵向决策流程，能够汇集各方问题和解决方案，形成富有“生命力”的决策流。二是跨界管理者需要具有高超的人际交往能力和洞察力。这些能力有助于跨界管理者获取新的知识养分、了解最新的发展趋势与潮流，从而确保能够准确把握问题的本质与特征，提出适当的问题解决方案。三是跨界管理者需要得到可靠的赋权并且拥有独特的领导魅力。一般来说，在协同治理中，具有良好的交流技巧和宽容的风度的行动者更容易得到其他协作者的信任和尊重，从而引领协作。称职的跨界管理者需要具备足够的行动力，以便减少外界干扰和上级审批时间，便捷地建立跨界关系。四是跨界管理者需要具备一种善于在不同行动者之间建立信任关系的能力。公共治理中的跨界管理者要拥有长远的眼光，能够维系人际信任和组织信任，建立长久的战略伙伴关系，提高行政能力，通过不断达到协作方的预期，从而增强信任的循环巩固。五是跨界管理者还需要建立有利于协作的人际和资源网络，将合作伙伴聚集在一起，实现对现存不合理、不必要的条条框框的扬弃，顺畅地交换信息，突破原有的问题解决方式。
〔本文系中央社会主义学院统一战线高端智库课题“新时代中国特色社会主义参政党建设研究”（ ZK20180222）和江苏省社科基金重点项目“中国特色社会主义新型政党制度运行机制完善和效能提升研究”（ 20ZZA001）的阶段性成果〕
（作者单位：南京师范大学）
责任编辑：刘景昌