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我国正处于城镇化发展的快速成长阶段，随着国民经济的快速发展和城市空间扩张，自浦东新区开发建设以来，各地纷纷效仿建设新区，出现了新区规划和开发的热潮。目前，湖北已建立了93个城市新区。在新型城镇化的背景下，城市新区的建设既是城市化进程的新亮点，也面临着解决城镇化所带来问题的新挑战。本文通过实地考察黄石经济技术开发区建设相关情况，以黄石为案例，分析城镇化进程中城市新区发展的问题。
一、黄石经济开发区发展现状分析
黄石经济技术开发区，于1992年经省政府批准成立，2010年3月升级成为国家级技术经济开发区，由团城山花湖地区、黄金山工业新区、黄石新港（物流）工业园区及大冶湖南岸“两镇一区”等四大板块构成。全区规划控制面积约460平方公里，经批准规划面积为7434.79公顷，规划范围内，工业用地4400公顷，房地产用地面积1400公顷，公共服务和基础设施用地1500公顷，其他用地面积134.79公顷。新区基础配套设施趋于完善，新区各项经济指标每年以30%以上的速度增长。新区开发建设推行城乡一体化。开发区统一实行“集中统建上楼房”，规划了四颗、王太、张冲、金山、百花、王贵六个集中还建点。同时，新区将实行住宅产业化，打造住宅产业链，建立住宅产业园，拆迁还建中实行“先建后拆”，消除拆迁户居住顾虑，注重产城融合。
二、城镇化进程中黄石新区发展存在的问题
（一）城市新区规划与旧城区、建成区空间结构布局与规划存在的问题
1.黄石旧城区受空间制约，难以承载城镇化建设
黄石市城区受行政区划和“三面环山、一面临江、中间环湖”的空间制约，现有最大承载量严重不足，需跳出磁湖圈，越过黄金山，环大冶发展。这一空间格局给新区联系老城区带动所辖两县（市）共同发展，实现新型城镇化、工业化、城乡一体化带来了莫大压力。
2.交通基础设施相对滞后，影响旧城发展和新老城区对接
黄石市交通发展相对过去虽然有很大进步，但与黄石在武汉城市圈、湖北省的交通地位极其不相称，表现在交通设施总量不足，现代化水平不高；各种运输方式发展不平衡，公路发展较快，铁路、水路发展相对缓慢。
3.基础设施筹资压力大
黄石市新区建设基础设施方面投入80多亿元，但仍不能满足新区建设需求，特别在国家贷款政策发生变化后，重大项目相继出现资金紧张局面，从实地考察项目建设情况看，重大项目开工率不高，在建工程项目进展缓慢。
（二）城市新区土地利用与规划存在的问题
1.年度用地计划缺口严重，制约新区发展
新区年度用地计划指标缺口逐年增大。湖北省政府2013年下达到黄石的年度用地指标不足6000亩，而黄石市2013年建设项目用地需求达3万至4万亩，部分项目用地难以落实。而且黄石新区多为城乡结合部或农村，农用地转为建设用地指标严重不足，难以满足项目落地的需求。
2.征收拆迁困难，农民还建楼建设相对滞后
按目前我国现行土地征收补偿标准规定，新区非公益性征地补偿平均为每亩3万到8万元，而公益性征地，农民得到的补偿每亩仅为两三千元。由于征地补偿价格较低，加之部分农民受习惯影响，不愿意上楼居住，农民福利受损，得不到保障，征收土地的积极性不高，导致征收拆迁工作困难，农民还建楼建设相对滞后。
（三）城市新区管理与机制体制改革存在的问题
1.土地城镇化快于人口城镇化，失地农民困难重重
新区新增建设用地的增长率是人口城镇化率的数倍，现有户籍制度对吸引农村人口快速进城的针对性不强，人口集聚能力相对较弱。再者黄石失地农民人口众多，而新区企业多为高新技术企业，难以吸纳众多因失地而陷入困难的农村劳动力。
2.新区托管体制不同，难以形成发展凝聚力
开发区内只有黄金山工业新区、大冶湖南岸“两镇一区”为托管区，委托黄石经济开发区管委会管理，而团城山花湖地区为直管区，黄石新港（物流）工业园区为市县共建区。新区内四大块管理体制不同，会造成新区决策上协调沟通障碍，难以形成发展凝聚力。
（四）城市新区发展区域经济发展带动上存在的问题
1.城镇化非均衡发展制约新区经济发展
受地形因素和城镇体系历史原因影响，黄石市域内城镇发育存在两种差异化模式。黄石+大冶市是资源开发型的工矿城市城镇体系发展模式，镇区、城区所占比重相对较高，阳新是农业生产和边贸型农业城市城镇体系发展模式，镇区、城区规模偏小。同时，黄石市城镇化率较高，大冶市、阳新县城镇化率较低，新区内部城镇化率差别较大，发展非均衡，在一定程度上难以达成劳力资源的建设共识。
2.区域联系弱导致腹地过小
由于空间制约和交通设施发展的滞后，导致黄石和周围联系较弱，黄石区域地位的不断下降以及自身县区腹地过小对经济发展带来了制约，黄石经济开发新区大部分行政区域面积在黄石境内，因而黄石经济腹地制约在一定程度上也会影响新区经济发展。
3.资源枯竭引发经济发展制约
资源枯竭带来的连锁反应已经影响到经济、社会发展的各个环节，城镇就业岗位供给能力不足，城镇就业负担逐年攀升。而新区发展多为高新技术产业，是知识密集型产业，恐怕无法吸纳资源枯竭城市今后自身农业剩余劳动力的转移。
三、黄石新区发展的SWOT分析
SWOT 分析作为一种静态的战略分析工具，是在被分析对象的战略已经明确的情况下，通过对系统所处的外部与内部环境进行判定，制定出实现被分析系统战略目标的战略措施与行动方案。通过对要素本身，即SWOT4个字母代表的优势（strengths）、劣势（weaknesses）、机遇（opportunities）和威胁 （threats）进行单要素归纳，然后再通过各要素间的交叉分析，制定出利用优势、克服限制，利用机遇、发挥优势，发挥优势、迎接挑战，抓住机遇、克服限制，克服限制、迎接挑战，抓住机遇、迎接挑战等种种战术要素间进行分析，归纳生成相应的战术。 （一）定位与目标
黄石是中部地区重要的原材料工业基地和沿江对外开放的城市，是武汉城市圈副中心城市。2013年4月，黄石市市委、市政府提出“对接武汉，比学九江，努力把黄石建设成为鄂东特大城市”的战略目标，与此同时，黄石经济技术开发区托管了大冶湖生态新区的“两镇一区”，受大冶湖生态新区定位影响，新区建设要走生态、环保、可持续发展路线。因此，黄石经济技术开发区的目标是发展自身优势，走可持续发展路线，建立符合四化的新型城镇化新区，将黄石市经济技术开发区打造成武汉城市圈乃至湖北经济发展新的增长极。
（二）要素交叉分析
综合新区发展的优势、劣势、机遇和威胁，建立新区SWOT分区表，如表1。
1. SO交叉分析
根据自身优势与外部机会各要素间的交叉分析，制定利用机会发挥优势的战术。
（1）把握战略地位，建立以高新技术产业为主体的经济增长极。
（2）强化新区功能分区特色。
2. ST交叉分析
根据自身优势与外部威胁各要素间的交叉分析，利用自身优势消除或回避威胁。
（1）发挥经济发展综合实力优势，积极参与“黄鄂黄”城市竞争。
（2）协调黄金山工业新区和大冶湖生态新区建设，实施可持续发展战略，鼓励高新、低碳、环保产业进入新区开发建设。
（3）对修编的规划进行环境影响评价。
3. WO交叉分析
根据自身劣势与外部机会各要素之间的交叉分析，制定利用机会克服自身劣势的战术。
（1）统筹城乡发展，加强城乡一体化建设。
（2）实施差别化供地政策，用地指标向部分项目倾斜。
（3）引导投资加强城市基础设施建设。
4. WT交叉分析
根据自身劣势和外部威胁各要素之间的交叉分析，找出最具有紧迫性的问题根源，采取相应措施来克服自身限制，消除或者回避威胁。
（1）新区实行土地集约节约利用政策。
（2）提高新区经济发展中心的核心竞争力。
（3）保护生态环境。
四、黄石新区发展的政策建议
（一）新区发展规划建议
首先，要加强区域衔接与专业部门衔接，制订统一的区域土地空间综合利用规划，在统一的区域经济社会发展战略、生产力布局规划、城镇（体系）规划区域和生态环境维持优化规划指导下实施对区域土地（空间）综合利用规划与管制。其次，加强重点项目规划建设力度，以交通基础设施、新型产业、旧城改造等重点项目支撑新区经济发展。再次，加强环境治理工程。黄石市是地质灾害多发地区，存在大量矿区开采塘口，需要对新区重大工程项目进行环境影响评价，同时对新区及全市地质状况进行地质状况摸排。
（二）新区发展土地集约利用建议
土地集约节约利用是破除新区“供地不足”与“规模扩张”局面的关键。
（1）推进工矿废弃地复垦利用试点，破解新区用地瓶颈难题，这一方面增加了建设用地的数量，另一方面，修复处理了受污染、破坏的土地资源。
（2）进一步加强城乡建设用地增减挂钩，推动新区发展。
（3）在修建项目时，做好前期准备，缩小建设周期，防止二次拆迁二次修建行为。
（4）对于浪费土地，不合理利用土地的企业、部门没收其土地，并予以严厉的惩罚。
（5）积极推行住宅产业化发展，鼓励集体土地作股分红，农民参与新区建设，提高集体土地经济效益和利用率。
（三）新区发展管理创新建议协调机制，构建新区管理对接平台和开放交流平台
（1）成立重大项目工作专责小组，协调新区内不同托管体制的沟通管理平台，充分发挥新区不同功能板块的职能，使得新区建设各行其职，整个新区有序进行。
（2）创新理念，推行企业模块化管理以强化新区管委领导小组内部管理，打破部门界限，组建招商引资、项目服务和资金筹措专班，建立干部激励保障制，将管理责任、工作绩效与工资挂钩，加大考核惩罚力度。
（3）在征地拆迁问题上，多征求农民意愿，让集体积极主动参与到新区建设中来。
（四）新区发展政策供给建议
对于新区土地建设用地，实行差别化土地供应政策，对于重大项目，建设指标适当倾斜；对于新区基础建设，特别是重大建设项目，加大税收扶持力度，予以一定财政息贴的金融支持；拓宽融资渠道，鼓励新区在产业投资基金、创业风险投资、多层次资本市场建设，多种所有制金融企业等方面进行改革试验。同时，对投身到新区建设的高级知识分子、工程师等人才，予以福利保障和激励政策支持。
参考文献：
1.方创琳 马海涛.新型城镇化背景下中国的新区建设与土地集约利用.中国土地科学.2013.27.7
2.王浩.基于快速城市化背景下城市新区建设的探讨.工程与建设.2011.25
3.林昆勇 谢鹏飞.新型城镇化时期城市新区开发建设研究.城市.2013.6
4.袁牧 张晓光 杨明.SWOT分析在城市战略规划中的应用和创新.城市规划.2007.4
基金项目：
国家自然科学基金项目（70773047）；国家社会科学基金项目（08BZZ026）；湖北省优秀中青年创新团队项目（T201012）；湖北省国土资源科技发展计划项目（GTZYKJ2013A01）。
李求军/责任编辑
一、黄石经济开发区发展现状分析
黄石经济技术开发区，于1992年经省政府批准成立，2010年3月升级成为国家级技术经济开发区，由团城山花湖地区、黄金山工业新区、黄石新港（物流）工业园区及大冶湖南岸“两镇一区”等四大板块构成。全区规划控制面积约460平方公里，经批准规划面积为7434.79公顷，规划范围内，工业用地4400公顷，房地产用地面积1400公顷，公共服务和基础设施用地1500公顷，其他用地面积134.79公顷。新区基础配套设施趋于完善，新区各项经济指标每年以30%以上的速度增长。新区开发建设推行城乡一体化。开发区统一实行“集中统建上楼房”，规划了四颗、王太、张冲、金山、百花、王贵六个集中还建点。同时，新区将实行住宅产业化，打造住宅产业链，建立住宅产业园，拆迁还建中实行“先建后拆”，消除拆迁户居住顾虑，注重产城融合。
二、城镇化进程中黄石新区发展存在的问题
（一）城市新区规划与旧城区、建成区空间结构布局与规划存在的问题
1.黄石旧城区受空间制约，难以承载城镇化建设
黄石市城区受行政区划和“三面环山、一面临江、中间环湖”的空间制约，现有最大承载量严重不足，需跳出磁湖圈，越过黄金山，环大冶发展。这一空间格局给新区联系老城区带动所辖两县（市）共同发展，实现新型城镇化、工业化、城乡一体化带来了莫大压力。
2.交通基础设施相对滞后，影响旧城发展和新老城区对接
黄石市交通发展相对过去虽然有很大进步，但与黄石在武汉城市圈、湖北省的交通地位极其不相称，表现在交通设施总量不足，现代化水平不高；各种运输方式发展不平衡，公路发展较快，铁路、水路发展相对缓慢。
3.基础设施筹资压力大
黄石市新区建设基础设施方面投入80多亿元，但仍不能满足新区建设需求，特别在国家贷款政策发生变化后，重大项目相继出现资金紧张局面，从实地考察项目建设情况看，重大项目开工率不高，在建工程项目进展缓慢。
（二）城市新区土地利用与规划存在的问题
1.年度用地计划缺口严重，制约新区发展
新区年度用地计划指标缺口逐年增大。湖北省政府2013年下达到黄石的年度用地指标不足6000亩，而黄石市2013年建设项目用地需求达3万至4万亩，部分项目用地难以落实。而且黄石新区多为城乡结合部或农村，农用地转为建设用地指标严重不足，难以满足项目落地的需求。
2.征收拆迁困难，农民还建楼建设相对滞后
按目前我国现行土地征收补偿标准规定，新区非公益性征地补偿平均为每亩3万到8万元，而公益性征地，农民得到的补偿每亩仅为两三千元。由于征地补偿价格较低，加之部分农民受习惯影响，不愿意上楼居住，农民福利受损，得不到保障，征收土地的积极性不高，导致征收拆迁工作困难，农民还建楼建设相对滞后。
（三）城市新区管理与机制体制改革存在的问题
1.土地城镇化快于人口城镇化，失地农民困难重重
新区新增建设用地的增长率是人口城镇化率的数倍，现有户籍制度对吸引农村人口快速进城的针对性不强，人口集聚能力相对较弱。再者黄石失地农民人口众多，而新区企业多为高新技术企业，难以吸纳众多因失地而陷入困难的农村劳动力。
2.新区托管体制不同，难以形成发展凝聚力
开发区内只有黄金山工业新区、大冶湖南岸“两镇一区”为托管区，委托黄石经济开发区管委会管理，而团城山花湖地区为直管区，黄石新港（物流）工业园区为市县共建区。新区内四大块管理体制不同，会造成新区决策上协调沟通障碍，难以形成发展凝聚力。
（四）城市新区发展区域经济发展带动上存在的问题
1.城镇化非均衡发展制约新区经济发展
受地形因素和城镇体系历史原因影响，黄石市域内城镇发育存在两种差异化模式。黄石+大冶市是资源开发型的工矿城市城镇体系发展模式，镇区、城区所占比重相对较高，阳新是农业生产和边贸型农业城市城镇体系发展模式，镇区、城区规模偏小。同时，黄石市城镇化率较高，大冶市、阳新县城镇化率较低，新区内部城镇化率差别较大，发展非均衡，在一定程度上难以达成劳力资源的建设共识。
2.区域联系弱导致腹地过小
由于空间制约和交通设施发展的滞后，导致黄石和周围联系较弱，黄石区域地位的不断下降以及自身县区腹地过小对经济发展带来了制约，黄石经济开发新区大部分行政区域面积在黄石境内，因而黄石经济腹地制约在一定程度上也会影响新区经济发展。
3.资源枯竭引发经济发展制约
资源枯竭带来的连锁反应已经影响到经济、社会发展的各个环节，城镇就业岗位供给能力不足，城镇就业负担逐年攀升。而新区发展多为高新技术产业，是知识密集型产业，恐怕无法吸纳资源枯竭城市今后自身农业剩余劳动力的转移。
三、黄石新区发展的SWOT分析
SWOT 分析作为一种静态的战略分析工具，是在被分析对象的战略已经明确的情况下，通过对系统所处的外部与内部环境进行判定，制定出实现被分析系统战略目标的战略措施与行动方案。通过对要素本身，即SWOT4个字母代表的优势（strengths）、劣势（weaknesses）、机遇（opportunities）和威胁 （threats）进行单要素归纳，然后再通过各要素间的交叉分析，制定出利用优势、克服限制，利用机遇、发挥优势，发挥优势、迎接挑战，抓住机遇、克服限制，克服限制、迎接挑战，抓住机遇、迎接挑战等种种战术要素间进行分析，归纳生成相应的战术。 （一）定位与目标
黄石是中部地区重要的原材料工业基地和沿江对外开放的城市，是武汉城市圈副中心城市。2013年4月，黄石市市委、市政府提出“对接武汉，比学九江，努力把黄石建设成为鄂东特大城市”的战略目标，与此同时，黄石经济技术开发区托管了大冶湖生态新区的“两镇一区”，受大冶湖生态新区定位影响，新区建设要走生态、环保、可持续发展路线。因此，黄石经济技术开发区的目标是发展自身优势，走可持续发展路线，建立符合四化的新型城镇化新区，将黄石市经济技术开发区打造成武汉城市圈乃至湖北经济发展新的增长极。
（二）要素交叉分析
综合新区发展的优势、劣势、机遇和威胁，建立新区SWOT分区表，如表1。
1. SO交叉分析
根据自身优势与外部机会各要素间的交叉分析，制定利用机会发挥优势的战术。
（1）把握战略地位，建立以高新技术产业为主体的经济增长极。
（2）强化新区功能分区特色。
2. ST交叉分析
根据自身优势与外部威胁各要素间的交叉分析，利用自身优势消除或回避威胁。
（1）发挥经济发展综合实力优势，积极参与“黄鄂黄”城市竞争。
（2）协调黄金山工业新区和大冶湖生态新区建设，实施可持续发展战略，鼓励高新、低碳、环保产业进入新区开发建设。
（3）对修编的规划进行环境影响评价。
3. WO交叉分析
根据自身劣势与外部机会各要素之间的交叉分析，制定利用机会克服自身劣势的战术。
（1）统筹城乡发展，加强城乡一体化建设。
（2）实施差别化供地政策，用地指标向部分项目倾斜。
（3）引导投资加强城市基础设施建设。
4. WT交叉分析
根据自身劣势和外部威胁各要素之间的交叉分析，找出最具有紧迫性的问题根源，采取相应措施来克服自身限制，消除或者回避威胁。
（1）新区实行土地集约节约利用政策。
（2）提高新区经济发展中心的核心竞争力。
（3）保护生态环境。
四、黄石新区发展的政策建议
（一）新区发展规划建议
首先，要加强区域衔接与专业部门衔接，制订统一的区域土地空间综合利用规划，在统一的区域经济社会发展战略、生产力布局规划、城镇（体系）规划区域和生态环境维持优化规划指导下实施对区域土地（空间）综合利用规划与管制。其次，加强重点项目规划建设力度，以交通基础设施、新型产业、旧城改造等重点项目支撑新区经济发展。再次，加强环境治理工程。黄石市是地质灾害多发地区，存在大量矿区开采塘口，需要对新区重大工程项目进行环境影响评价，同时对新区及全市地质状况进行地质状况摸排。
（二）新区发展土地集约利用建议
土地集约节约利用是破除新区“供地不足”与“规模扩张”局面的关键。
（1）推进工矿废弃地复垦利用试点，破解新区用地瓶颈难题，这一方面增加了建设用地的数量，另一方面，修复处理了受污染、破坏的土地资源。
（2）进一步加强城乡建设用地增减挂钩，推动新区发展。
（3）在修建项目时，做好前期准备，缩小建设周期，防止二次拆迁二次修建行为。
（4）对于浪费土地，不合理利用土地的企业、部门没收其土地，并予以严厉的惩罚。
（5）积极推行住宅产业化发展，鼓励集体土地作股分红，农民参与新区建设，提高集体土地经济效益和利用率。
（三）新区发展管理创新建议协调机制，构建新区管理对接平台和开放交流平台
（1）成立重大项目工作专责小组，协调新区内不同托管体制的沟通管理平台，充分发挥新区不同功能板块的职能，使得新区建设各行其职，整个新区有序进行。
（2）创新理念，推行企业模块化管理以强化新区管委领导小组内部管理，打破部门界限，组建招商引资、项目服务和资金筹措专班，建立干部激励保障制，将管理责任、工作绩效与工资挂钩，加大考核惩罚力度。
（3）在征地拆迁问题上，多征求农民意愿，让集体积极主动参与到新区建设中来。
（四）新区发展政策供给建议
对于新区土地建设用地，实行差别化土地供应政策，对于重大项目，建设指标适当倾斜；对于新区基础建设，特别是重大建设项目，加大税收扶持力度，予以一定财政息贴的金融支持；拓宽融资渠道，鼓励新区在产业投资基金、创业风险投资、多层次资本市场建设，多种所有制金融企业等方面进行改革试验。同时，对投身到新区建设的高级知识分子、工程师等人才，予以福利保障和激励政策支持。
参考文献：
1.方创琳 马海涛.新型城镇化背景下中国的新区建设与土地集约利用.中国土地科学.2013.27.7
2.王浩.基于快速城市化背景下城市新区建设的探讨.工程与建设.2011.25
3.林昆勇 谢鹏飞.新型城镇化时期城市新区开发建设研究.城市.2013.6
4.袁牧 张晓光 杨明.SWOT分析在城市战略规划中的应用和创新.城市规划.2007.4
基金项目：
国家自然科学基金项目（70773047）；国家社会科学基金项目（08BZZ026）；湖北省优秀中青年创新团队项目（T201012）；湖北省国土资源科技发展计划项目（GTZYKJ2013A01）。
李求军/责任编辑