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进入21世纪,一个新型的社会组织——以聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体,在中国的城市大地上如雨后春笋般地发展起来｡五年时间里,我省就建立了以地域性为特征､以认同感为纽带的新型社区1439个,社区规模平均为2334户,平均覆盖人口由原居委会的1000人增加到7888人｡社区是一个什么样的组织,其性质､机构､职能､任务,特别是在社会主义和谐社会中的作用是什么?带着这些问题,吉林省全国人大代表视察组,在省人大常委会副主任刘淑莹的带领下,于9月18日至22日深入到四平市和延边州,对这两个地区社区建设工作情况进行了视察｡视察组听取了省民政厅代表省政府所做的关于全省城市社区建设情况的工作汇报,听取了四平市政府和延边州政府及有关部门工作情况汇报,召开了由街道和社区干部以及居民代表参加的座谈会,实地视察了7个社区,查阅了社区建设的有关资料,对吉林省城市社区建设情况､存在的问题有了初步的了解,对如何进一步推进城市社区建设提出了建议｡
一､社区——城市居民自我管理､自我教育､自我服务的基层群众性自治组织
随着改革开放的不断深入,特别是社会主义市场经济体制的初步确立,社会成员不再像过去那样固定地从属于一定社会组织,延续了几十年的管理体制被新的形势所打破,失业､下岗人员､离退休人员,逐渐增多,大量的“单位人”转为“社会”人｡同时,大量的农村人口涌入城市,社会流动人口增加,给城市的人口教育､管理工作带来了新的压力,这些工作一时也难以适应新形势的需要,致使城市社会人口管理工作相对薄弱,迫切需要建立一种新的管理模式｡在这样的新形势下,社区作为城市居民自我管理､自我教育､自我服务的群众性自治组织应运而生,并且越来越成为社会主义和谐社会建设的前沿阵地｡
正因为如此,当社区这个新生事物一出现,就得到了党和政府的高度重视｡2000年以来,按照中共中央《关于在全国推进城市社区建设的意见》的总体要求,吉林省委､省政府将加强全省城市社区建设作为践行“三个代表”重要思想的具体行动,作为推进城市现代化建设､解决转轨时期社会稳定的一项基础工程,切实加强领导,不断加大推进力度｡通过努力,短短几年时间里,实现了从新型社区管理体制建立,到社区组织运行机制不断完善;从社区基础设施建设全省覆盖,到社区功能进一步有效发挥;从社区公共服务体系逐步建立,到和谐社区全面创建,全省社区建设工作取得突破性进展,走在了全国的前列｡
(一)社区体制实现创新,社区自治在探索中发展｡为与城市基层管理体制的变革相适应,全省社区建设工作抓住了划分社区､建立新型社区组织这一突破口｡一是建立新型社区组织体系｡完善了社区党组织､社区居委会和社区成员代表会议的新型社区组织体系｡二是探索完善社区自治机制｡在四平､延边的社区,代表们看到,社区普遍实行了“居民议事会”制度,议事会订有详细的《自治章程》,议事内容包括涉及居民利益的各种事项｡三是探索实行社区直接选举｡2005年,省里在四平､延边等4个城市的部分社区开展了由有选举意愿的社区居民直接投票选举社区居委会成员的试点工作,对扩大城市基层社会民主,发挥社区居民的主体作用进行了积极探索｡
(二)社区基础设施建设取得初步成果,社区公共服务用房实现全省覆盖｡2003年以前,全省的社区居委会大都没有办公地点,即使有也相当简陋,社区公共服务用房匮乏已成为制约社区建设发展的瓶颈｡为解决这一难题,2002年,四平市下大力气,发动方方面面力量,在80天内建成了79处规格统一､样式新颖的社区办公用房｡2003年初,借鉴四平经验,吉林省委､省政府做出决定:利用两年时间,使全省社区公共服务用房达到全省覆盖｡为此,省政府下发了《关于加快推进全省社区基础设施建设的意见》,全力推进社区公共服务用房建设｡各地把社区基础设施建设作为为民办实事的民心工程,积极筹措资金,选定房址,动员各方力量,创造了“政府主导､政策扶持､部门包保､社会赞助､资源共享”等多渠道兴建的办法｡经过两年的不懈努力,到2004年底,全省共筹集资金4.6亿元,新建､改扩建社区用房1439处,社区公共服务用房平均面积达308平方米,在全国第一个实现了社区基础设施全省覆盖｡
(三)社区功能逐步增强,服务能力不断提高｡随着社区建设的不断推进,全省各地着力抓好社区功能建设,增强了社区服务能力｡一是提出并赋予社区“十大功能”｡在实践探索的基础上,吉林省总结概括出社区应具备“便民利民､救助保障､医疗保健､社区安全､居民教育､普法维权､文化娱乐､体育健身､环境保护和评议监督”等十大功能,并把完善这些功能作为强化社区的着力点｡二是政府在社区的公共服务不断加强｡各地依据社区用房普遍设立了警务室､社区服务站､卫生服务站､文化活动站､居民学校等,很多社区依托公共用房设置了“一站式”服务厅,集民政､劳动就业､计生､司法等各部门和行业的公共服务于一体,大大加强了社区公共服务体系建设｡三是社区活动日益活跃｡在四平和延边等地代表们看到,政府开展的服务进社区和社区组织的丰富多彩的文体活动相结合,使社区活动日趋活跃｡社区艺术节､文化节､邻居节､社区活动月等在各地纷纷涌现,极大地活跃了社区文化｡
(四)社区居委会干部队伍得到加强,社区工作力量逐步壮大｡社区工作者是社区建设的重要力量,各级政府注意通过多种方式改善社区工作者队伍结构,提高他们的整体素质｡一是从选人上注意优化社区干部队伍｡在2005年的第六次社区居委会换届选举中,省政府确定了社区居委会成员由以前选聘结合改变为由居民代表选举产生,并做出专门部署;省民政厅制定并下发了《选举操作规程》,引导居民代表把政治素质好､文化程度高､工作能力强､热爱社区工作的人员选进社区居委会｡二是稳定社区工作者队伍｡为了将有素质､有能力的人留在社区,吸引优秀人才到社区工作,省政府决定,从2005年10月起为社区居委会成员每人每月补贴150元,并为每个社区每年下拨1.2万元的办公经费,从而较好地改善了社区办公条件和居委会成员待遇｡三是加强对社区工作人员培训工作｡通过加强队伍建设,社区居委会干部结构得到优化,成员素质有了提高,平均年龄由过去的54岁降到现在的40.8岁,高中以上文化程度所占比例达到84.2%｡
二､探索解决社区建设中的问题
社区是社会的细胞,加强和谐社区建设是构建社会主义和谐社会的基础｡吉林省的社区建设工作虽然取得了明显成效,但在视察中代表们感到,要不断完善社区管理体制和运行机制,创建和谐社区,还面临着一些实际问题,需要认真地加以解决｡
(一)相关法律法规滞后｡《中华人民共和国城市居民委员会组织法》颁布于1989年,《吉林省实施<城市居民委员会组织法>办法》发布于1996年,很多条款都已极不适应新型社区管理体制的现实要求｡在社区定位､职能规范､换届选举操作等诸多方面已明显不适应新形势发展的需要,严重影响了社区建设工作的健康发展｡
(二)社区行政化倾向严重｡社区是居民自治的平台,是居民自我教育､自我服务､自我管理的载体,而不是政府部门职能下沉的载体｡目前,许多政府部门却把“服务进社区”演变成“工作职能进社区”､“房子占到社区”､“牌子挂在社区”､“任务下到社区”｡视察中代表们发现,个别地方的一些部门随意向社区下达报表统计､普查登记等任务,使社区干部苦不堪言｡据四平､延边等地综合统计,现在社区承担的行政部门下达的工作任务有15类286项,各种牌子24块｡延吉市有一个社区就挂了34块牌子｡许多部门随意向社区安排任务,导致社区居委会大部分时间用于应对和完成政府部门下达的工作任务,几乎没有时间和精力开展民主自治活动,职能出现错位,既弱化了社区居民和单位对社区自治的认同感,又严重影响了广大居民参与社区自治的积极性,使社区自治方向受到影响｡
(三)社区建设正常运转和长效服务缺乏有效的资金保障｡近年来,各级政府在社区基础设施建设上投入了大量资金,解决了为社区“搭台”问题,但在如何保障把居民自治这台戏唱好,并永久地唱下去,尚缺乏有效的资金保障机制｡社区用房维修､水暖电费､居委会成员工资､正常工作经费等急需各级政府继续给予支撑和保障｡
(四)社区居委会干部素质及水平亟需提高｡随着形势的发展,社区工作已成为复杂的社会性工作,对社区居委会成员的素质和能力要求也越来越高｡但由于目前社区居委会干部补贴等福利待遇过低,难以吸引和留住年纪轻､素质好､能力强的人在社区工作｡同时,在岗的居委会成员政策水平及管理和服务能力急需培训提高｡
三､形成了对社区建设的议案和建议
为有效解决社区建设工作中存在的问题,进一步发挥社区在建设社会主义和谐社会中的作用,代表们已经提出并准备在明年的全国人代会上提出以下议案或建议:
(一)加强立法工作,为社区建设提供法律保障｡一是建议全国人大常委会加快社区立法步伐,尽快修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》或制定《中华人民共和国城市社区组织法》,明确社区居委会的地位､职能､任务､作用,规范社区建设的发展｡二是建议加强社区的地方立法研究,省､市､州以及民族自治县人大可先行一步,制定诸如《城市社区管理暂行办法》等地方性法规,对本行政区域内的社区工作进行规范｡三是建议政府及社区建设主管部门,加大实践探索力度,具体指导好相关试点工作,使之在实践上有所突破,为法规的制定提供经验｡
(二)强化社区自治地位,克服社区行政化倾向｡要坚定不移地坚持“扩大民主､社区自治”的发展方向｡一是建议吉林省政府抓紧制定《社区工作管理细则》,明确社区的地位､职能､工作范围,并明确政府部门､街道办事处与社区居委会关系,强化社区居委会“自治法人”地位,维护其自治权益｡二是建议省政府尽快制定并实施“社区工作准入制度”及“权随责走,费随事转”等规定,确保部门进社区的内容为服务,而不是自我职能和任务｡三是建议各级人大加强对社区工作特别是加强对社区行政化倾向的督促检查,使社区真正克服“谁让干都干,让干啥干啥”的盲目倾向,集中精力干好自治方面的工作,确保社区居委会的服务方向｡
(三)切实建立社区建设的经费保障机制,为社区建设提供稳定常效的资金支撑｡鉴于目前社区建设正常运转资金严重匮乏的现状,一是由全国人大代表形成建议案,建议国务院设立社区建设专项转移支付资金,在国家的层面上,切实保障社区工作的健康发展｡二是根据国家对社区建设的要求和相关法律规定,省､市､县(市､区)各级政府应将社区基础设施建设及维修､居委会正常办公经费､居委会成员工资及保险福利待遇和培训经费纳入年度财政预算,及时拨付,并保证与当地财政收入同步逐年增加｡三是建议国家和省制定相关政策,鼓励和支持社区居委会广泛动员社会力量,募集资金,并通过开展社区服务,以有偿服务获取收入,增强社区自我发展能力｡
(四)大力推进社区居委会干部队伍职业化,保证居委会主导作用的充分发挥｡针对目前部分社区居委会成员年龄大､素质不高的现状,建议省政府及负责社区建设的相关部门:一是要适应形势,提高居委会成员参选及任职标准,调整年龄､文化结构,鼓励更为优秀的居民参与选举和任职｡二是加强专业政策及基础社会学知识培训,建立稳定长效的省､市､县三级培训机制,促进其素质的提高｡三是在培训的基础上,推行社区工作者资格认证制度,使社区居委会成员做到持证参选上岗｡
代表们在视察中,对今后的社区建设寄予厚望｡他们说,要跳出把社区仅仅看作是老年人活动场所的狭隘认识误区｡要大力加强社区建设,完善基层服务和管理网络,把社区建设提高到加强和完善我国基层民主政治建设和和谐社会建设的高度,充分发挥社区在建设社会主义和谐社会中的重要作用｡
一､社区——城市居民自我管理､自我教育､自我服务的基层群众性自治组织
随着改革开放的不断深入,特别是社会主义市场经济体制的初步确立,社会成员不再像过去那样固定地从属于一定社会组织,延续了几十年的管理体制被新的形势所打破,失业､下岗人员､离退休人员,逐渐增多,大量的“单位人”转为“社会”人｡同时,大量的农村人口涌入城市,社会流动人口增加,给城市的人口教育､管理工作带来了新的压力,这些工作一时也难以适应新形势的需要,致使城市社会人口管理工作相对薄弱,迫切需要建立一种新的管理模式｡在这样的新形势下,社区作为城市居民自我管理､自我教育､自我服务的群众性自治组织应运而生,并且越来越成为社会主义和谐社会建设的前沿阵地｡
正因为如此,当社区这个新生事物一出现,就得到了党和政府的高度重视｡2000年以来,按照中共中央《关于在全国推进城市社区建设的意见》的总体要求,吉林省委､省政府将加强全省城市社区建设作为践行“三个代表”重要思想的具体行动,作为推进城市现代化建设､解决转轨时期社会稳定的一项基础工程,切实加强领导,不断加大推进力度｡通过努力,短短几年时间里,实现了从新型社区管理体制建立,到社区组织运行机制不断完善;从社区基础设施建设全省覆盖,到社区功能进一步有效发挥;从社区公共服务体系逐步建立,到和谐社区全面创建,全省社区建设工作取得突破性进展,走在了全国的前列｡
(一)社区体制实现创新,社区自治在探索中发展｡为与城市基层管理体制的变革相适应,全省社区建设工作抓住了划分社区､建立新型社区组织这一突破口｡一是建立新型社区组织体系｡完善了社区党组织､社区居委会和社区成员代表会议的新型社区组织体系｡二是探索完善社区自治机制｡在四平､延边的社区,代表们看到,社区普遍实行了“居民议事会”制度,议事会订有详细的《自治章程》,议事内容包括涉及居民利益的各种事项｡三是探索实行社区直接选举｡2005年,省里在四平､延边等4个城市的部分社区开展了由有选举意愿的社区居民直接投票选举社区居委会成员的试点工作,对扩大城市基层社会民主,发挥社区居民的主体作用进行了积极探索｡
(二)社区基础设施建设取得初步成果,社区公共服务用房实现全省覆盖｡2003年以前,全省的社区居委会大都没有办公地点,即使有也相当简陋,社区公共服务用房匮乏已成为制约社区建设发展的瓶颈｡为解决这一难题,2002年,四平市下大力气,发动方方面面力量,在80天内建成了79处规格统一､样式新颖的社区办公用房｡2003年初,借鉴四平经验,吉林省委､省政府做出决定:利用两年时间,使全省社区公共服务用房达到全省覆盖｡为此,省政府下发了《关于加快推进全省社区基础设施建设的意见》,全力推进社区公共服务用房建设｡各地把社区基础设施建设作为为民办实事的民心工程,积极筹措资金,选定房址,动员各方力量,创造了“政府主导､政策扶持､部门包保､社会赞助､资源共享”等多渠道兴建的办法｡经过两年的不懈努力,到2004年底,全省共筹集资金4.6亿元,新建､改扩建社区用房1439处,社区公共服务用房平均面积达308平方米,在全国第一个实现了社区基础设施全省覆盖｡
(三)社区功能逐步增强,服务能力不断提高｡随着社区建设的不断推进,全省各地着力抓好社区功能建设,增强了社区服务能力｡一是提出并赋予社区“十大功能”｡在实践探索的基础上,吉林省总结概括出社区应具备“便民利民､救助保障､医疗保健､社区安全､居民教育､普法维权､文化娱乐､体育健身､环境保护和评议监督”等十大功能,并把完善这些功能作为强化社区的着力点｡二是政府在社区的公共服务不断加强｡各地依据社区用房普遍设立了警务室､社区服务站､卫生服务站､文化活动站､居民学校等,很多社区依托公共用房设置了“一站式”服务厅,集民政､劳动就业､计生､司法等各部门和行业的公共服务于一体,大大加强了社区公共服务体系建设｡三是社区活动日益活跃｡在四平和延边等地代表们看到,政府开展的服务进社区和社区组织的丰富多彩的文体活动相结合,使社区活动日趋活跃｡社区艺术节､文化节､邻居节､社区活动月等在各地纷纷涌现,极大地活跃了社区文化｡
(四)社区居委会干部队伍得到加强,社区工作力量逐步壮大｡社区工作者是社区建设的重要力量,各级政府注意通过多种方式改善社区工作者队伍结构,提高他们的整体素质｡一是从选人上注意优化社区干部队伍｡在2005年的第六次社区居委会换届选举中,省政府确定了社区居委会成员由以前选聘结合改变为由居民代表选举产生,并做出专门部署;省民政厅制定并下发了《选举操作规程》,引导居民代表把政治素质好､文化程度高､工作能力强､热爱社区工作的人员选进社区居委会｡二是稳定社区工作者队伍｡为了将有素质､有能力的人留在社区,吸引优秀人才到社区工作,省政府决定,从2005年10月起为社区居委会成员每人每月补贴150元,并为每个社区每年下拨1.2万元的办公经费,从而较好地改善了社区办公条件和居委会成员待遇｡三是加强对社区工作人员培训工作｡通过加强队伍建设,社区居委会干部结构得到优化,成员素质有了提高,平均年龄由过去的54岁降到现在的40.8岁,高中以上文化程度所占比例达到84.2%｡
二､探索解决社区建设中的问题
社区是社会的细胞,加强和谐社区建设是构建社会主义和谐社会的基础｡吉林省的社区建设工作虽然取得了明显成效,但在视察中代表们感到,要不断完善社区管理体制和运行机制,创建和谐社区,还面临着一些实际问题,需要认真地加以解决｡
(一)相关法律法规滞后｡《中华人民共和国城市居民委员会组织法》颁布于1989年,《吉林省实施<城市居民委员会组织法>办法》发布于1996年,很多条款都已极不适应新型社区管理体制的现实要求｡在社区定位､职能规范､换届选举操作等诸多方面已明显不适应新形势发展的需要,严重影响了社区建设工作的健康发展｡
(二)社区行政化倾向严重｡社区是居民自治的平台,是居民自我教育､自我服务､自我管理的载体,而不是政府部门职能下沉的载体｡目前,许多政府部门却把“服务进社区”演变成“工作职能进社区”､“房子占到社区”､“牌子挂在社区”､“任务下到社区”｡视察中代表们发现,个别地方的一些部门随意向社区下达报表统计､普查登记等任务,使社区干部苦不堪言｡据四平､延边等地综合统计,现在社区承担的行政部门下达的工作任务有15类286项,各种牌子24块｡延吉市有一个社区就挂了34块牌子｡许多部门随意向社区安排任务,导致社区居委会大部分时间用于应对和完成政府部门下达的工作任务,几乎没有时间和精力开展民主自治活动,职能出现错位,既弱化了社区居民和单位对社区自治的认同感,又严重影响了广大居民参与社区自治的积极性,使社区自治方向受到影响｡
(三)社区建设正常运转和长效服务缺乏有效的资金保障｡近年来,各级政府在社区基础设施建设上投入了大量资金,解决了为社区“搭台”问题,但在如何保障把居民自治这台戏唱好,并永久地唱下去,尚缺乏有效的资金保障机制｡社区用房维修､水暖电费､居委会成员工资､正常工作经费等急需各级政府继续给予支撑和保障｡
(四)社区居委会干部素质及水平亟需提高｡随着形势的发展,社区工作已成为复杂的社会性工作,对社区居委会成员的素质和能力要求也越来越高｡但由于目前社区居委会干部补贴等福利待遇过低,难以吸引和留住年纪轻､素质好､能力强的人在社区工作｡同时,在岗的居委会成员政策水平及管理和服务能力急需培训提高｡
三､形成了对社区建设的议案和建议
为有效解决社区建设工作中存在的问题,进一步发挥社区在建设社会主义和谐社会中的作用,代表们已经提出并准备在明年的全国人代会上提出以下议案或建议:
(一)加强立法工作,为社区建设提供法律保障｡一是建议全国人大常委会加快社区立法步伐,尽快修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》或制定《中华人民共和国城市社区组织法》,明确社区居委会的地位､职能､任务､作用,规范社区建设的发展｡二是建议加强社区的地方立法研究,省､市､州以及民族自治县人大可先行一步,制定诸如《城市社区管理暂行办法》等地方性法规,对本行政区域内的社区工作进行规范｡三是建议政府及社区建设主管部门,加大实践探索力度,具体指导好相关试点工作,使之在实践上有所突破,为法规的制定提供经验｡
(二)强化社区自治地位,克服社区行政化倾向｡要坚定不移地坚持“扩大民主､社区自治”的发展方向｡一是建议吉林省政府抓紧制定《社区工作管理细则》,明确社区的地位､职能､工作范围,并明确政府部门､街道办事处与社区居委会关系,强化社区居委会“自治法人”地位,维护其自治权益｡二是建议省政府尽快制定并实施“社区工作准入制度”及“权随责走,费随事转”等规定,确保部门进社区的内容为服务,而不是自我职能和任务｡三是建议各级人大加强对社区工作特别是加强对社区行政化倾向的督促检查,使社区真正克服“谁让干都干,让干啥干啥”的盲目倾向,集中精力干好自治方面的工作,确保社区居委会的服务方向｡
(三)切实建立社区建设的经费保障机制,为社区建设提供稳定常效的资金支撑｡鉴于目前社区建设正常运转资金严重匮乏的现状,一是由全国人大代表形成建议案,建议国务院设立社区建设专项转移支付资金,在国家的层面上,切实保障社区工作的健康发展｡二是根据国家对社区建设的要求和相关法律规定,省､市､县(市､区)各级政府应将社区基础设施建设及维修､居委会正常办公经费､居委会成员工资及保险福利待遇和培训经费纳入年度财政预算,及时拨付,并保证与当地财政收入同步逐年增加｡三是建议国家和省制定相关政策,鼓励和支持社区居委会广泛动员社会力量,募集资金,并通过开展社区服务,以有偿服务获取收入,增强社区自我发展能力｡
(四)大力推进社区居委会干部队伍职业化,保证居委会主导作用的充分发挥｡针对目前部分社区居委会成员年龄大､素质不高的现状,建议省政府及负责社区建设的相关部门:一是要适应形势,提高居委会成员参选及任职标准,调整年龄､文化结构,鼓励更为优秀的居民参与选举和任职｡二是加强专业政策及基础社会学知识培训,建立稳定长效的省､市､县三级培训机制,促进其素质的提高｡三是在培训的基础上,推行社区工作者资格认证制度,使社区居委会成员做到持证参选上岗｡
代表们在视察中,对今后的社区建设寄予厚望｡他们说,要跳出把社区仅仅看作是老年人活动场所的狭隘认识误区｡要大力加强社区建设,完善基层服务和管理网络,把社区建设提高到加强和完善我国基层民主政治建设和和谐社会建设的高度,充分发挥社区在建设社会主义和谐社会中的重要作用｡