论文部分内容阅读
党的十八大以来，党中央在治国理政方面进行了一系列新的改革实践和探索。国家审计是国家治理的重要组成部分，国家治理的目标决定了国家审计的方向。特别是在“中国经济新常态”提出后，国家审计的使命、定位、环境、要求等均发生深刻变化，给审计工作带来了很多挑战。其中最大的挑战就是对审计人员的专业和素质有着更高的标准和要求，而普通人员并不具备相应的胜任能力，这就要求对审计工作的职业化建设进行实质性探索并加以完善。审计职业化建设作为提高审计队伍整体素质的重要保障，已成为审计发展的趋势。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”
《国务院关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号）要求“着力提高审计队伍的专业化水平，推进审计职业化建设，建立审计人员职业保障制度，实行审计专业技术资格制度，完善审计职业教育培训体系，努力建设一支具有较高政治素质和业务素质、作风过硬的审计队伍。审计机关负责人原则上应具备经济、法律、管理等工作背景。招录审计人员可加试审计工作必需的专业知识和技能，部分专业性强的职位可实行聘任制。”
以上两份纲领性文件都明确提出要推进审计职业化建设，这在中国审计发展史上还是第一次。由此可见，推进审计职业化建设是当前中国审计制度改革的重要内容，是未来审计队伍建设的发展方向，是全面推进依法治国对现代审计体制的必然要求。随着审计事业的加速发展和审计制度改革的不断深入，推进审计职业化建设已成为审计理论与实践的一个重要课题。笔者仅就审计职业化的概念、意义与推进措施，谈谈个人的几点初浅看法。
一、审计职业化的概念和基本内涵
1.审计职业化的概念就是审计工作状态的标准化、规范化、制度化。即国家以制度的形式，规范国家审计机关人员的职业标准、职业责任、职业意识、职业技能、职业待遇、职业道德和职业地位。
2.审计职业化的基本内涵，体现在两个层面：一是特有的审计职业状态。包括审计职业专门的知识结构、特殊的技能方法、特定的社会地位、独特的思维模式等；二是完备的职业制度体系。包括职业准入制度、资格考试制度、职业等级制度、职业激励制度、职业教育制度、职业道德制度、执法责任制度等。
推进审计职业化建设是党中央和国务院对完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权的重大部署，既是适应审计事业发展的紧迫需要，又是一项长期的系统工程，意义非常重大。
二、推进审计职业化建设的意义
1.审计职业化建设是实施依法治国基本方略的客观需要。在法治社会中，审计人员作为国家公权力的行使者，承担着保护国家财产、维护人民利益、伸张公平正义，维护经济秩序的重要职责，成为正义的象征、公平的化身和良法的守护神，理应具备良好的职业操守和专业能力，需要特殊的职业要求。如果没有扎实的专业知识，不是查核问题的能手、分析研究的高手，就无法提出具有建设性的审计建议，也就不能适应社会对审计监督的需求，审计服务国家治理的目标也就难以实现。
2.审计职业化建设是完善中国现代审计制度的内在要求。审计职业化的推进过程，实质上就是审计人员管理制度现代化的改革过程。审计职业化制度是审计制度的重要组成部分，也是审计制度得以贯彻执行的基础。审计监督是一项政策性、专业性、技术性很强的工作，直接关系到国家经济治理的成败效果，推进审计职业化建设，就是要建立与审计监督作用地位相适应的审计职业制度。即符合审计特点的审计职业管理制度、审计职业任职资格制度、审计职业教育培训制度、审计职业保障制度等，有计划地提高审计人员的职业道德、专业化素质和职业胜任能力。
3.审计职业化建设是保障依法独立行使审计监督权的必然选择。
对于审计机关来说，保障依法独立行使审计监督权，就是要减少政府干预和部门羁绊，实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任的审计监督全覆盖；对于审计人员来说，就是要当好公共资金的守护者、国家利益的捍卫者，贯彻落实这些要求，需要进一步完善包括审计职业化制度在内的各项审计制度，为审计机关和审计人员依法独立履行审计监督权提供坚实的制度保障，有利于激励和增强审计人员责任感和使命感，有利于培养和建设一支业务精湛、勇于担当、坚持原则、依法履责的审计铁军。
4.审计职业化建设是创新审计方式方法提升审计质量的重要途径。
在全面推进依法治国的背景下，国家对审计监督的依赖度与关注度在日益提高，传统的审计方式方法，已不能够适应审计事业发展的需要，必须大力推进审计方式方法创新。特别是绩效审计、生态审计、自然资源资产离任审计、联网审计等现代审计概念的出现，不仅需要在审计方式方法上勇于创新，而且需要更多的专业审计人才承担此重任。审计署提出，要用信息化推动审计技术方法创新，积极推进联网跟踪审计。要实现这一目标，急需培养和造就一批具备职业化能力的专业审计人才队伍。
三、推进审计职业化的具体措施
1.必须尽快落实省以下地方审计机关人财物统一管理政策。
当前，在现行“双重领导”体制下，上级审计机关主要负责对下级审计机关进行审计业务指导工作，却不能给予下级审计机关在机构设置、人员编制、审计经费、干部提拔等方面更多的直接支持。地方审计机关作为地方政府组成部门，人财物完全在地方政府掌控之中，这使得地方审计机关不得不面对来自各方面的干扰，职业化建设的成效主要取决于当地政府领导对审计工作的理解和重视程度，地方审计机关在审计工作中经常面临两难选择，一方面要查处被审单位财政收支中违法违规问题，另一方面还要维护地方利益，促进地方经济发展，地方审计机关逐渐显现地方政府“内审部门”的特征，在监督同级政府行为方面难于有大的作为，究其原因还是现行管理体制限制了地方审计机关的独立性。因此，要推进审计职业化建设，首先就要启动地方审计机关管理体制改革，尽快落实省以下审计机关人财物统一管理的政策，扫除地方审计机关推进审计职业化建设的体制障碍。 2.建立严格的审计职业准入制度，优化审计人员的职业资质。
建立全国统一的审计职业化标准，根据审计业务所涉及的知识结构与实务技能的需要，分门别类设置若干系列的审计职业标准，严格把好审计职业准入关，基层审计机关新招录公务员，坚持凡进必考，分类招录。应届毕业生报考条件为：第一，大学本科学历，第二，专业与审计工作相关。社会在职人员报考条件为：第一，应当具有大学本科以上文化程度，30周岁以下，第二，取得与审计工作相关的中级以上专业技术资格证书。通过调入方式进入审计机关担任副职领导职务及以下的人员条件为：第一，调入前就是公务员，35周岁以下，第二，具有大学本科以上文化程度，第三，具有5年以上从事与审计工作相关的财经、法律、计算机、工程、管理等方面的工作经历。
3.建立审计职业等级划分制度，在岗审计人员实行分类管理。
审计是一项专业性很强的工作，为了提高广大审计人员职业待遇，确保审计人员的职业荣誉感，以吸引更多优秀人才从事审计职业工作，要建立完善审计职业等级划分制度，这是审计职业保障的重要举措，在岗审计人员可以实行分类管理，具体分为审计专业技术类公务员和审计综合管理类公务员。审计专业技术类公务员等级可分为审计员、助理审计师、审计师、高级审计师和审计专家五个等级，对取得与审计工作相关的其它专业技术资格的审计人员，可以参照上述等级，划分相应的技术职业等级。可以探索建立技术职务序列和行政职务序列并行的工资制度，这无疑会激励和增强广大审计人员干好审计工作的信心和决心，从而进一步推动审计职业化建设，专业技术职务与行政级别挂钩，如审计专家可确定为正副司局级审计员，高级审计师可确定为正副县处级审计员，审计师可确定为正科级审计员，助理审计师可确定为副科级审计员，审计员可确定为科员。
4.建立审计项目审计组长负责制，强化审计工作的独立性。
修改相关法律法规的规定，建立审计项目审计组长负责制，重新定义各级地方审计机关审计组长的权限和责任。取消审计项目中分设组长与主审的状况，审计项目业务质量由审计组长负总责，组长行政权与业务权和部门负责人完全一致，审计项目由组长直接向审计机关负责，减少组长来自所在部门和审计组内的各种阻力，增强审计组长对审计项目的使命感。审计项目出现质量问题，首先追究组长责任，改变以往审计项目审计责任归属不清的局面，将审计风险责任改由组长直接承担，明确审计组长执法主体责任，促其积极履行组长职责，正确行使组长职权。在审计实施过程中，审计组长对审计组成员编制的审计工作底稿拥有审核权，在项目实施方法与技巧上有决定权，突出审计组长在审计业务工作中的主导性。严格审计组长任职资格考试考核制度，对审计组长给予一定的政治和经济待遇，设立组长任职级别和岗位津贴，实现权、责、利三者相统一的审计组长负责制。
5.建立审计职业培训制度，保持审计人员的职业技能水平。
建立审计职业培训制度，要以战略的眼光审视国家审计的发展趋势，分析现有审计人员的年龄结构和素质状况，有针对性地提出培训计划、培训科目、培训方案和培训目标。审计职业培训制度是伴随审计人员职业生涯的常态化培训机制，旨在不断提高审计人员的专业理论水平和业务技能，要侧重更新知识、提高能力的在职培训和专门的业务培训，着力培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手、精通管理的行家里手；尽可能做到业务培训与项目审计实践相结合，审计什么项目，培训什么内容，以提高实战能力为主，采用多元化教学法开展专题培训和审计业务经验交流，增强培训的实用性和针对性。
总之，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件（中办发[2015]58号）的规定，推进审计职业化建设是提升审计干部队伍的政治素质和专业能力的重要举措，基层审计机关职业化建设的目标，就是要积极探索建立分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制，重新构建基层审计机关管理体制和机制，全力打造一支政治强、纪律严、作风优、业务精的审计铁军，以适应新形势下社会公众对审计工作的期盼。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”
《国务院关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号）要求“着力提高审计队伍的专业化水平，推进审计职业化建设，建立审计人员职业保障制度，实行审计专业技术资格制度，完善审计职业教育培训体系，努力建设一支具有较高政治素质和业务素质、作风过硬的审计队伍。审计机关负责人原则上应具备经济、法律、管理等工作背景。招录审计人员可加试审计工作必需的专业知识和技能，部分专业性强的职位可实行聘任制。”
以上两份纲领性文件都明确提出要推进审计职业化建设，这在中国审计发展史上还是第一次。由此可见，推进审计职业化建设是当前中国审计制度改革的重要内容，是未来审计队伍建设的发展方向，是全面推进依法治国对现代审计体制的必然要求。随着审计事业的加速发展和审计制度改革的不断深入，推进审计职业化建设已成为审计理论与实践的一个重要课题。笔者仅就审计职业化的概念、意义与推进措施，谈谈个人的几点初浅看法。
一、审计职业化的概念和基本内涵
1.审计职业化的概念就是审计工作状态的标准化、规范化、制度化。即国家以制度的形式，规范国家审计机关人员的职业标准、职业责任、职业意识、职业技能、职业待遇、职业道德和职业地位。
2.审计职业化的基本内涵，体现在两个层面：一是特有的审计职业状态。包括审计职业专门的知识结构、特殊的技能方法、特定的社会地位、独特的思维模式等；二是完备的职业制度体系。包括职业准入制度、资格考试制度、职业等级制度、职业激励制度、职业教育制度、职业道德制度、执法责任制度等。
推进审计职业化建设是党中央和国务院对完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权的重大部署，既是适应审计事业发展的紧迫需要，又是一项长期的系统工程，意义非常重大。
二、推进审计职业化建设的意义
1.审计职业化建设是实施依法治国基本方略的客观需要。在法治社会中，审计人员作为国家公权力的行使者，承担着保护国家财产、维护人民利益、伸张公平正义，维护经济秩序的重要职责，成为正义的象征、公平的化身和良法的守护神，理应具备良好的职业操守和专业能力，需要特殊的职业要求。如果没有扎实的专业知识，不是查核问题的能手、分析研究的高手，就无法提出具有建设性的审计建议，也就不能适应社会对审计监督的需求，审计服务国家治理的目标也就难以实现。
2.审计职业化建设是完善中国现代审计制度的内在要求。审计职业化的推进过程，实质上就是审计人员管理制度现代化的改革过程。审计职业化制度是审计制度的重要组成部分，也是审计制度得以贯彻执行的基础。审计监督是一项政策性、专业性、技术性很强的工作，直接关系到国家经济治理的成败效果，推进审计职业化建设，就是要建立与审计监督作用地位相适应的审计职业制度。即符合审计特点的审计职业管理制度、审计职业任职资格制度、审计职业教育培训制度、审计职业保障制度等，有计划地提高审计人员的职业道德、专业化素质和职业胜任能力。
3.审计职业化建设是保障依法独立行使审计监督权的必然选择。
对于审计机关来说，保障依法独立行使审计监督权，就是要减少政府干预和部门羁绊，实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任的审计监督全覆盖；对于审计人员来说，就是要当好公共资金的守护者、国家利益的捍卫者，贯彻落实这些要求，需要进一步完善包括审计职业化制度在内的各项审计制度，为审计机关和审计人员依法独立履行审计监督权提供坚实的制度保障，有利于激励和增强审计人员责任感和使命感，有利于培养和建设一支业务精湛、勇于担当、坚持原则、依法履责的审计铁军。
4.审计职业化建设是创新审计方式方法提升审计质量的重要途径。
在全面推进依法治国的背景下，国家对审计监督的依赖度与关注度在日益提高，传统的审计方式方法，已不能够适应审计事业发展的需要，必须大力推进审计方式方法创新。特别是绩效审计、生态审计、自然资源资产离任审计、联网审计等现代审计概念的出现，不仅需要在审计方式方法上勇于创新，而且需要更多的专业审计人才承担此重任。审计署提出，要用信息化推动审计技术方法创新，积极推进联网跟踪审计。要实现这一目标，急需培养和造就一批具备职业化能力的专业审计人才队伍。
三、推进审计职业化的具体措施
1.必须尽快落实省以下地方审计机关人财物统一管理政策。
当前，在现行“双重领导”体制下，上级审计机关主要负责对下级审计机关进行审计业务指导工作，却不能给予下级审计机关在机构设置、人员编制、审计经费、干部提拔等方面更多的直接支持。地方审计机关作为地方政府组成部门，人财物完全在地方政府掌控之中，这使得地方审计机关不得不面对来自各方面的干扰，职业化建设的成效主要取决于当地政府领导对审计工作的理解和重视程度，地方审计机关在审计工作中经常面临两难选择，一方面要查处被审单位财政收支中违法违规问题，另一方面还要维护地方利益，促进地方经济发展，地方审计机关逐渐显现地方政府“内审部门”的特征，在监督同级政府行为方面难于有大的作为，究其原因还是现行管理体制限制了地方审计机关的独立性。因此，要推进审计职业化建设，首先就要启动地方审计机关管理体制改革，尽快落实省以下审计机关人财物统一管理的政策，扫除地方审计机关推进审计职业化建设的体制障碍。 2.建立严格的审计职业准入制度，优化审计人员的职业资质。
建立全国统一的审计职业化标准，根据审计业务所涉及的知识结构与实务技能的需要，分门别类设置若干系列的审计职业标准，严格把好审计职业准入关，基层审计机关新招录公务员，坚持凡进必考，分类招录。应届毕业生报考条件为：第一，大学本科学历，第二，专业与审计工作相关。社会在职人员报考条件为：第一，应当具有大学本科以上文化程度，30周岁以下，第二，取得与审计工作相关的中级以上专业技术资格证书。通过调入方式进入审计机关担任副职领导职务及以下的人员条件为：第一，调入前就是公务员，35周岁以下，第二，具有大学本科以上文化程度，第三，具有5年以上从事与审计工作相关的财经、法律、计算机、工程、管理等方面的工作经历。
3.建立审计职业等级划分制度，在岗审计人员实行分类管理。
审计是一项专业性很强的工作，为了提高广大审计人员职业待遇，确保审计人员的职业荣誉感，以吸引更多优秀人才从事审计职业工作，要建立完善审计职业等级划分制度，这是审计职业保障的重要举措，在岗审计人员可以实行分类管理，具体分为审计专业技术类公务员和审计综合管理类公务员。审计专业技术类公务员等级可分为审计员、助理审计师、审计师、高级审计师和审计专家五个等级，对取得与审计工作相关的其它专业技术资格的审计人员，可以参照上述等级，划分相应的技术职业等级。可以探索建立技术职务序列和行政职务序列并行的工资制度，这无疑会激励和增强广大审计人员干好审计工作的信心和决心，从而进一步推动审计职业化建设，专业技术职务与行政级别挂钩，如审计专家可确定为正副司局级审计员，高级审计师可确定为正副县处级审计员，审计师可确定为正科级审计员，助理审计师可确定为副科级审计员，审计员可确定为科员。
4.建立审计项目审计组长负责制，强化审计工作的独立性。
修改相关法律法规的规定，建立审计项目审计组长负责制，重新定义各级地方审计机关审计组长的权限和责任。取消审计项目中分设组长与主审的状况，审计项目业务质量由审计组长负总责，组长行政权与业务权和部门负责人完全一致，审计项目由组长直接向审计机关负责，减少组长来自所在部门和审计组内的各种阻力，增强审计组长对审计项目的使命感。审计项目出现质量问题，首先追究组长责任，改变以往审计项目审计责任归属不清的局面，将审计风险责任改由组长直接承担，明确审计组长执法主体责任，促其积极履行组长职责，正确行使组长职权。在审计实施过程中，审计组长对审计组成员编制的审计工作底稿拥有审核权，在项目实施方法与技巧上有决定权，突出审计组长在审计业务工作中的主导性。严格审计组长任职资格考试考核制度，对审计组长给予一定的政治和经济待遇，设立组长任职级别和岗位津贴，实现权、责、利三者相统一的审计组长负责制。
5.建立审计职业培训制度，保持审计人员的职业技能水平。
建立审计职业培训制度，要以战略的眼光审视国家审计的发展趋势，分析现有审计人员的年龄结构和素质状况，有针对性地提出培训计划、培训科目、培训方案和培训目标。审计职业培训制度是伴随审计人员职业生涯的常态化培训机制，旨在不断提高审计人员的专业理论水平和业务技能，要侧重更新知识、提高能力的在职培训和专门的业务培训，着力培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手、精通管理的行家里手；尽可能做到业务培训与项目审计实践相结合，审计什么项目，培训什么内容，以提高实战能力为主，采用多元化教学法开展专题培训和审计业务经验交流，增强培训的实用性和针对性。
总之，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件（中办发[2015]58号）的规定，推进审计职业化建设是提升审计干部队伍的政治素质和专业能力的重要举措，基层审计机关职业化建设的目标，就是要积极探索建立分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制，重新构建基层审计机关管理体制和机制，全力打造一支政治强、纪律严、作风优、业务精的审计铁军，以适应新形势下社会公众对审计工作的期盼。