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［摘要］人大监督是我国监督体系中最高层次、最具权威的监督。《监督法》的出台，对于规范监督的基本内容，完善监督的具体程序，增强人大对“一府两院”监督的针对性都具有重要意义。
［关键词］人大监督；《监督法》；“一府两院”
［中图分类号］Ｄ62［文献标识码］Ａ
［文章编号］1672－2426（2007）09－0026－02
人大监督是我国监督体系中最高层次、最具权威的监督。然而人大监督不力、核心地位尚未真正确立却是一个不争的事实。所以，公共权力运行极不正常也是在所难免的事情。因此，正确认识人大监督的性质和作用，总结人大监督的实践经验，完善人大监督的法律制度，加强人大自身建设，是实现我国民主法治进步、扼制腐败蔓延乃至推进现代化进程的当务之急。
一、人大监督的性质和作用
现代政治学认为，国家公共职能的正常行使，是以充分、有效的监督和制度制约为前提的，并且提出“不受限制的权力必然产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败”，这是国家政治生活中不可抗拒的必然规律。根据这一规律的要求，现代国家在健全和完善国家机构的过程中，都非常重视监督制度的建设，把健全监督机制放在非常突出的位置。为了保证国家机关及其工作人员能够真正按照人民的意志行使各项国家职权，杜绝和纠正各种滥用公共权力的行为，我国建立了行政监督、司法监督、舆论监督、政党监督和人大监督等为主要内容的一套完备的监督体系。而在这个相互联系的监督体系中，人大监督处于十分重要的地位，是最高层次的监督。所以我们有必要首先认识和理解人大监督的性质和作用。
第一，人大监督的实质就是人民监督。人民代表大会制度是我國的根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。人民通过选举产生的人民代表大会及其常委会，代表人民群众对“一府两院”进行监督，实现人民间接参与国家管理。因此，人大监督权，从根本上讲就是人民当家作主的政治权力，是人民意志的集中体现，是广大人民群众的根本利益和要求的充分反映。人民群众普遍关心的问题就是人大监督的重点问题。“一府两院”接受人大监督，就是接受人民监督。不接受或不尊重人大监督，就是不接受或不尊重人民监督。
第二，人大监督是代表国家进行监督，是具有法律效力的监督，是我国监督体系中最具权威的监督。对“一府两院”的监督必须有权威，必须具有相应的惩治能力和制裁手段，如果只是停留在一般的思想批判和道德谴责上，那么监督就容易流于形式。各级人大在本级政权组织体系中居于最高的地位，有权查处各种违宪、违法案件，保障国家宪法和法律的贯彻实施，保障人民当家作主的民主权利不受侵犯。
第三，人大监督有助于扼制腐败的发生和蔓延。人大要依法听取和审议一府两院的工作报告，可以进行质询和询问，并且可以对专门的问题进行特别调查。对于各种违宪、违法案件，可以根据不同的情况，分别督促有关单位进行查处；提出纠正意见，要求有关单位予以改正；或者直接作出具有约束力的处理违宪、违法案件的决定。这种高强度高力度的监督对象恰恰直指掌握公共权力的国家机关及其工作人员。这就为保证国家机关及其工作人员秉公执法、守法提供了必要的条件，从而有助于扼制权钱交易等腐败现象的发生和蔓延。
第四，人大监督有利于促进和完善人大自身建设。人大依法履行法律监督职能，对于自身的立法工作具有重要的作用。人大可以在法律监督的过程中检查各种法律的实施效果，检查法律的原则、内容是否完备，是否符合实际，特别是是否符合时代发展的要求，及时地按照法律规定的职权和程序，对有关的法律进行修改、补充，也可以积累大量资料，为制定新的法律做好准备。
人大监督是宪法赋予人大的一项神圣使命，要担负起这一神圣使命就必须明确监督是人大的权力，更是人大的责任，权力应调整为责任。强调人大不越权，更要强调人大不失职。只有将可自由选择的权力转变为被高度强制的责任，人大监督才能产生动力和压力，才真正具有生命力。
二、《监督法》将人大监督纳入了制度化和程序化轨道
改革开放以来，我国在发展民主法治、加强人大工作、保障人大行使监督权方面做了大量工作，取得了显著成就。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（简称《监督法》），体现了立法的创新精神，具有很强的针对性和可操作性。
第一，创设了各级人大听取和审议专项工作报告制度。为了保证各级人大能够及时了解重大问题，并对“一府两院”在重大问题上作出的决定进行有针对性的具体监督，《监督法》创设了在人大闭会期间由各级人大常委会对“一府两院”的专项工作报告进行审议的制度，这一制度保证了各级人大对“一府两院”实施宪法和法律活动监督的主动性和经常性，有效地保障各级人大作为国家权力机关在重大问题和重大事项上的决定权。
第二，确立了各级人大审查和撤销下级人大及同级政府的决议、决定和命令的监督制度。目前根据立法法所规定的立法监督体制，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法的自治条例和单行条例；地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。但是，上级人大常委会是否有权撤销下级人大常委会发布的决议、决定，各级人大常委会是否有权撤销同级人民政府制定的决定和命令，这些事项在现行宪法、组织法和立法法中都没有涉及，这种立法上的缺陷实际上使得人大对“一府两院”的监督存在着监督漏洞。《监督法》弥补了在人大对“一府两院”监督中的立法缺陷，将人民政府实施宪法和法律的各项活动都纳入到了人大监督的范围。
第三，建立了全国人大对两院司法解释的违法审查机制。《监督法》明确了全国人大常委会对最高人民法院、最高人民检察院所作出的司法解释的监督职权，同时还规定了全国人大常委会具体审查司法解释的合法性的法律程序，从而保证全国人大对司法解释的合法性进行监督的法律效力。
第四，明确了人大监督必须坚持公开原则。《监督法》规定：各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。这是我国法律首次明确规定人大行使监督权的公开原则。
三、人大监督中存在的问题和完善途径
第一，深入学习《监督法》，提高对人大监督重要性的认识。由于封建专制思想的长期影响，加上历史上形成的党政不分，党包揽领导一切的权力运转机制，使人大在国家政治生活中应有的地位得不到充分的发挥，人大及其常委会作为国家权力机关的权威没有真正树立起来，相当一部分干部和群众，包括做人大工作的干部，对于人大的监督工作存在着一些模糊甚至错误的认识，不清楚权力机关和行政机关是什么关系，不明确人大监督的性质和意义。有的担心监督会影响经济工作，有的忧虑监督会搞僵人大与一府两院的关系，有的认为人大监督是“挑刺”、“没事找事”，会牵制和干扰政府的正常工作。有的一听到监督就反感，不习惯或者不愿意接受人大监督。因此，要加强人大监督工作，首先应该加强相关知识的学习，当前特别要学好《监督法》，提高对人大监督工作重要性的认识，充分认识到人大监督是人民主权原则的体现，是人民行使国家权力的重要方式。
第二，健全监督机制，强化人大监督的权威。我国监督体制的一个主要缺陷，就是执行权大于监督权，专门的监督机构缺乏应有的地位和独立性。正是这种体制上的缺陷，使人大在理论上应有的权力与实际上具有的权力相差甚大。在实际运行中，人大的监督权在很大程度上受制于“一府两院”的执行权，这种强弱不等的监督关系，实际上使“一府两院”常常处于“虚监”或“弱监”的境地。人大监督权弱化造成的后果是严重的，其突出的表现就是腐败的愈]愈烈，难以扼制。从我国发生的腐败现象来看，那么多领导干部违法违纪，以及凡涉及主要领导干部的案件一般都难以查处，其中的原因虽然很复杂，但这肯定与人大对“一府两院”领导干部的“虚监”或“弱监”紧密相关。因此，加强人大监督工作，首先应该通过政治体制改革，从根本上解决人大监督权低于行政权、司法权的问题。
第三，加强人大组织建设，健全人大监督的自身运行機制。一是，建立专门的人大监督机构。目前各级人大并没有相应的监督委员会，很多监督工作实际由一些专门委员会承担起来了，但法律对人大专门委员会职责的规定过于简单，也没有明确肯定专门委员会的监督作用，致使专门委员会在发挥监督作用时常常遇到关系不顺的现象，甚至会遇到某些阻力。因此，法律应当对专门委员会在实践中已经发挥的监督作用加以肯定，明确授予其相应的监督权。要加强各专门委员会内部工作机构的建设，比如适当增加各专门委员会的内部工作机构及其相应的人员编制，并明确赋予相应的权限、职责以及规定相应的工作方式和程序等。条件成熟时成立专门的人大监督委员会，以利于其在人大监督中更好地发挥其作用。二是，改革和完善人大代表工作。其一，建立真正符合民意的人大代表选举制度。通过媒体等扩大选民的知情权，使选民有可能选出自己认为能代表他们利益的人作为人大代表。其二，人大代表人员结构应当科学合理。人大代表不能既当运动员又当裁判员。政府官员不能同时担任议员，这是国际上通行的做法。人大代表本来就需要通过人民代表大会监督政府运作，如果人大代表中有一定比例的政府官员组成，势必形成了自我监督的状况，这样人民代表大会的监督功能便无法显现。其三，人大代表应当是具有社会责任感的精英。人大代表应当具有强烈的社会责任感，具有较强的参政议政的能力，而不应该是摆设或者是某种荣誉的象征，更不应该是违法乱纪的不良分子。其四，我们有必要在人大代表专职化上作出探索。长期以来，人大代表兼职被认为是我国人大代表制度的一大优势，代表法把代表兼职作为立法基础。人大代表的兼职化远远不能适应权力机关所肩负的重任。人大代表的专职化势在必行，而且我们有条件进行人大代表的专职化的试点，并在其基本成熟的条件下推向全国。
第四，实现人大监督与舆论监督相结合，提高人大监督的社会影响力。前面已经指出，公开原则是人大监督的一条重要原则。实践表明，将人大监督与舆论监督结合起来是实现人大监督公开原则的最佳途径。舆论监督是面向全社会和全体公众的，它的监督是公开报道、公开讨论暴露出来的社会问题；它可以最大限度地调动整个社会的公平和正义的力量，向一切丑恶和不良行为作斗争，将各种腐败现象暴露在光天化日之下，使各种权钱交易的腐败行为没有藏身之地。正是由于舆论监督的这种开放性特点，所以使它成为制约和监督公共权力的一把最有效的武器。因此，将最能代表民意和最具权威的人大监督与向全社会开放的舆论监督紧密结合起来，必将产生强大的监督效果和社会影响力。
责任编辑 宋桂祝
［关键词］人大监督；《监督法》；“一府两院”
［中图分类号］Ｄ62［文献标识码］Ａ
［文章编号］1672－2426（2007）09－0026－02
人大监督是我国监督体系中最高层次、最具权威的监督。然而人大监督不力、核心地位尚未真正确立却是一个不争的事实。所以，公共权力运行极不正常也是在所难免的事情。因此，正确认识人大监督的性质和作用，总结人大监督的实践经验，完善人大监督的法律制度，加强人大自身建设，是实现我国民主法治进步、扼制腐败蔓延乃至推进现代化进程的当务之急。
一、人大监督的性质和作用
现代政治学认为，国家公共职能的正常行使，是以充分、有效的监督和制度制约为前提的，并且提出“不受限制的权力必然产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败”，这是国家政治生活中不可抗拒的必然规律。根据这一规律的要求，现代国家在健全和完善国家机构的过程中，都非常重视监督制度的建设，把健全监督机制放在非常突出的位置。为了保证国家机关及其工作人员能够真正按照人民的意志行使各项国家职权，杜绝和纠正各种滥用公共权力的行为，我国建立了行政监督、司法监督、舆论监督、政党监督和人大监督等为主要内容的一套完备的监督体系。而在这个相互联系的监督体系中，人大监督处于十分重要的地位，是最高层次的监督。所以我们有必要首先认识和理解人大监督的性质和作用。
第一，人大监督的实质就是人民监督。人民代表大会制度是我國的根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。人民通过选举产生的人民代表大会及其常委会，代表人民群众对“一府两院”进行监督，实现人民间接参与国家管理。因此，人大监督权，从根本上讲就是人民当家作主的政治权力，是人民意志的集中体现，是广大人民群众的根本利益和要求的充分反映。人民群众普遍关心的问题就是人大监督的重点问题。“一府两院”接受人大监督，就是接受人民监督。不接受或不尊重人大监督，就是不接受或不尊重人民监督。
第二，人大监督是代表国家进行监督，是具有法律效力的监督，是我国监督体系中最具权威的监督。对“一府两院”的监督必须有权威，必须具有相应的惩治能力和制裁手段，如果只是停留在一般的思想批判和道德谴责上，那么监督就容易流于形式。各级人大在本级政权组织体系中居于最高的地位，有权查处各种违宪、违法案件，保障国家宪法和法律的贯彻实施，保障人民当家作主的民主权利不受侵犯。
第三，人大监督有助于扼制腐败的发生和蔓延。人大要依法听取和审议一府两院的工作报告，可以进行质询和询问，并且可以对专门的问题进行特别调查。对于各种违宪、违法案件，可以根据不同的情况，分别督促有关单位进行查处；提出纠正意见，要求有关单位予以改正；或者直接作出具有约束力的处理违宪、违法案件的决定。这种高强度高力度的监督对象恰恰直指掌握公共权力的国家机关及其工作人员。这就为保证国家机关及其工作人员秉公执法、守法提供了必要的条件，从而有助于扼制权钱交易等腐败现象的发生和蔓延。
第四，人大监督有利于促进和完善人大自身建设。人大依法履行法律监督职能，对于自身的立法工作具有重要的作用。人大可以在法律监督的过程中检查各种法律的实施效果，检查法律的原则、内容是否完备，是否符合实际，特别是是否符合时代发展的要求，及时地按照法律规定的职权和程序，对有关的法律进行修改、补充，也可以积累大量资料，为制定新的法律做好准备。
人大监督是宪法赋予人大的一项神圣使命，要担负起这一神圣使命就必须明确监督是人大的权力，更是人大的责任，权力应调整为责任。强调人大不越权，更要强调人大不失职。只有将可自由选择的权力转变为被高度强制的责任，人大监督才能产生动力和压力，才真正具有生命力。
二、《监督法》将人大监督纳入了制度化和程序化轨道
改革开放以来，我国在发展民主法治、加强人大工作、保障人大行使监督权方面做了大量工作，取得了显著成就。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（简称《监督法》），体现了立法的创新精神，具有很强的针对性和可操作性。
第一，创设了各级人大听取和审议专项工作报告制度。为了保证各级人大能够及时了解重大问题，并对“一府两院”在重大问题上作出的决定进行有针对性的具体监督，《监督法》创设了在人大闭会期间由各级人大常委会对“一府两院”的专项工作报告进行审议的制度，这一制度保证了各级人大对“一府两院”实施宪法和法律活动监督的主动性和经常性，有效地保障各级人大作为国家权力机关在重大问题和重大事项上的决定权。
第二，确立了各级人大审查和撤销下级人大及同级政府的决议、决定和命令的监督制度。目前根据立法法所规定的立法监督体制，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法的自治条例和单行条例；地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。但是，上级人大常委会是否有权撤销下级人大常委会发布的决议、决定，各级人大常委会是否有权撤销同级人民政府制定的决定和命令，这些事项在现行宪法、组织法和立法法中都没有涉及，这种立法上的缺陷实际上使得人大对“一府两院”的监督存在着监督漏洞。《监督法》弥补了在人大对“一府两院”监督中的立法缺陷，将人民政府实施宪法和法律的各项活动都纳入到了人大监督的范围。
第三，建立了全国人大对两院司法解释的违法审查机制。《监督法》明确了全国人大常委会对最高人民法院、最高人民检察院所作出的司法解释的监督职权，同时还规定了全国人大常委会具体审查司法解释的合法性的法律程序，从而保证全国人大对司法解释的合法性进行监督的法律效力。
第四，明确了人大监督必须坚持公开原则。《监督法》规定：各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。这是我国法律首次明确规定人大行使监督权的公开原则。
三、人大监督中存在的问题和完善途径
第一，深入学习《监督法》，提高对人大监督重要性的认识。由于封建专制思想的长期影响，加上历史上形成的党政不分，党包揽领导一切的权力运转机制，使人大在国家政治生活中应有的地位得不到充分的发挥，人大及其常委会作为国家权力机关的权威没有真正树立起来，相当一部分干部和群众，包括做人大工作的干部，对于人大的监督工作存在着一些模糊甚至错误的认识，不清楚权力机关和行政机关是什么关系，不明确人大监督的性质和意义。有的担心监督会影响经济工作，有的忧虑监督会搞僵人大与一府两院的关系，有的认为人大监督是“挑刺”、“没事找事”，会牵制和干扰政府的正常工作。有的一听到监督就反感，不习惯或者不愿意接受人大监督。因此，要加强人大监督工作，首先应该加强相关知识的学习，当前特别要学好《监督法》，提高对人大监督工作重要性的认识，充分认识到人大监督是人民主权原则的体现，是人民行使国家权力的重要方式。
第二，健全监督机制，强化人大监督的权威。我国监督体制的一个主要缺陷，就是执行权大于监督权，专门的监督机构缺乏应有的地位和独立性。正是这种体制上的缺陷，使人大在理论上应有的权力与实际上具有的权力相差甚大。在实际运行中，人大的监督权在很大程度上受制于“一府两院”的执行权，这种强弱不等的监督关系，实际上使“一府两院”常常处于“虚监”或“弱监”的境地。人大监督权弱化造成的后果是严重的，其突出的表现就是腐败的愈]愈烈，难以扼制。从我国发生的腐败现象来看，那么多领导干部违法违纪，以及凡涉及主要领导干部的案件一般都难以查处，其中的原因虽然很复杂，但这肯定与人大对“一府两院”领导干部的“虚监”或“弱监”紧密相关。因此，加强人大监督工作，首先应该通过政治体制改革，从根本上解决人大监督权低于行政权、司法权的问题。
第三，加强人大组织建设，健全人大监督的自身运行機制。一是，建立专门的人大监督机构。目前各级人大并没有相应的监督委员会，很多监督工作实际由一些专门委员会承担起来了，但法律对人大专门委员会职责的规定过于简单，也没有明确肯定专门委员会的监督作用，致使专门委员会在发挥监督作用时常常遇到关系不顺的现象，甚至会遇到某些阻力。因此，法律应当对专门委员会在实践中已经发挥的监督作用加以肯定，明确授予其相应的监督权。要加强各专门委员会内部工作机构的建设，比如适当增加各专门委员会的内部工作机构及其相应的人员编制，并明确赋予相应的权限、职责以及规定相应的工作方式和程序等。条件成熟时成立专门的人大监督委员会，以利于其在人大监督中更好地发挥其作用。二是，改革和完善人大代表工作。其一，建立真正符合民意的人大代表选举制度。通过媒体等扩大选民的知情权，使选民有可能选出自己认为能代表他们利益的人作为人大代表。其二，人大代表人员结构应当科学合理。人大代表不能既当运动员又当裁判员。政府官员不能同时担任议员，这是国际上通行的做法。人大代表本来就需要通过人民代表大会监督政府运作，如果人大代表中有一定比例的政府官员组成，势必形成了自我监督的状况，这样人民代表大会的监督功能便无法显现。其三，人大代表应当是具有社会责任感的精英。人大代表应当具有强烈的社会责任感，具有较强的参政议政的能力，而不应该是摆设或者是某种荣誉的象征，更不应该是违法乱纪的不良分子。其四，我们有必要在人大代表专职化上作出探索。长期以来，人大代表兼职被认为是我国人大代表制度的一大优势，代表法把代表兼职作为立法基础。人大代表的兼职化远远不能适应权力机关所肩负的重任。人大代表的专职化势在必行，而且我们有条件进行人大代表的专职化的试点，并在其基本成熟的条件下推向全国。
第四，实现人大监督与舆论监督相结合，提高人大监督的社会影响力。前面已经指出，公开原则是人大监督的一条重要原则。实践表明，将人大监督与舆论监督结合起来是实现人大监督公开原则的最佳途径。舆论监督是面向全社会和全体公众的，它的监督是公开报道、公开讨论暴露出来的社会问题；它可以最大限度地调动整个社会的公平和正义的力量，向一切丑恶和不良行为作斗争，将各种腐败现象暴露在光天化日之下，使各种权钱交易的腐败行为没有藏身之地。正是由于舆论监督的这种开放性特点，所以使它成为制约和监督公共权力的一把最有效的武器。因此，将最能代表民意和最具权威的人大监督与向全社会开放的舆论监督紧密结合起来，必将产生强大的监督效果和社会影响力。
责任编辑 宋桂祝