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“合作政策”的推行使清政府在许多事务上对列强更加依赖。清政府开始雇佣外国军官，聘请外国人担任海关总税务司和船政监督，在华外国人士逐渐参与到中国的政治活动中。
西方各国公使终于第一次以鞠躬礼觐见了同治皇帝。清朝政府在出使中的“交流”和“礼仪”这两方面的愿望都落空了：蒲安臣成了美国能够代表中国参与国际事务的证明，而大清皇帝也降位为一个落后而被动的东方国家的普通君主。
1868年6月23日夜，纽约市迪蒙尼哥饭店里灯火辉煌。200余名宾客中有纽约州州长，纽约市市长，美国国会议员，美国和法国海军上将，各国使节和学者，记者，他们在为中国近代历史上第一个正式的外交使团举办欢迎晚宴。一阵觥筹交错后， 一位美国人从一群身着清朝官服的使臣中站起来，满怀激情地发表演讲，说中国“已经做好了将你们的文明嫁接在她古老文明之上的准备”，“愿意和你们开展贸易和买卖，帮助你们砸碎贸易的壁垒”，并“邀请你们的商人，邀请你们的传教士。她告诉传教士们在她的每一座山丘上，每一个山谷里，都树立起闪闪发光的十字架”。这位代表中国向美国的商业和宗教敞开怀抱的人就是中国首任“全权使节”蒲安臣。
“中国的保护者”
蒲安臣（Anson Burlingame）于1820年11月14日出生在美国纽约州新柏林镇。他刚步入政界时，有两件事引人瞩目。其一， 他参加了自由土地党，强烈反对奴隶制在美国西部的扩张。他还发表公开演说，谴责为奴隶制辩护的众议员普鲁克斯。恼怒的普鲁克斯向蒲安臣提出决斗，但他没想到的是，有着神枪手的美名的蒲安臣立即应战，并选定美加边境的尼加拉瓜瀑布地区为决斗地点。结果，普鲁克斯以“不愿穿越‘敌人的土地’”抵达决斗地点（指美国北部）为借口而临阵退缩， 不战而败，使得蒲安臣声望大增。其二，他在“一无所知”运动中十分活跃，并作为这一运动的成员于1855年被选入美国众议院担任议员，而“一无所知”运动的宗旨是驱逐爱尔兰和德国移民，提倡只雇用美国本土生人（盎格鲁—撒克逊人）进入政府部门工作。
蒲安臣在成为众议员后，加入了共和党。他支持林肯竞选总统， 并尽心尽力地为其推荐幕僚，因此招致反对者的抨击而在次年失去自己的议员席位。林肯为此深感不安，他上任后，很快就任命蒲安臣为美国驻奥地利公使。但是，因为蒲安臣曾经发表过同情匈牙利革命的演说，奥地利政府宣布他是不受欢迎的人，拒绝他就任。于是，林肯1861年6月14日重新任命蒲安臣为驻华公使。
1862年7月20日，蒲安臣到达北京就任。他一上任，就积极协助清政府镇压太平天国起义。此后，他还亲自前往镇压太平天国的前线视察，帮助组织和部署由美国人华尔指挥的洋枪队。实际上，在他上任之前，就在美国国内积极联系，向中国出售炮艇和军火。蒲安臣深知，他出任第一位入驻北京的美国公使，主要目的并不是帮助清政府镇压内乱，而是最大化地为美国谋取利益。与其说他在诚挚地帮助中国政府剿灭反对势力，不如说他在让美国势力在中国站稳脚跟。华尔战亡后，英法等国都争取让拥有自己国籍的人担任常胜军的新统领。然而，在蒲安臣的极力推荐下，美国人白齐文获得了这一职务。就这样，美国人继续控制着这支清廷保卫军，并得以持续地向中国贩运军火。
在取得西方列强和中国政府信任后，蒲安臣开始不遗余力地在中国推行“合作政策”。他曾在1864的信件中对“合作政策”做过具体说明：“在中国，对于一切重大问题我们要与各国协商合作;维护我们应得的条约权利，保卫条约口岸;在纯粹的行政方面，在国际化的基础上支持在外国人管理下的海关;支持中国政府在维持秩序方面所做的努力;在条约口岸内，不要求、也不占用租界，不采取任何方式对中国政府管辖自己国内事务进行干涉，不威胁中国政府的领土完整。”可以看出，蒲安臣“合作政策”的真实目的是借“不干涉、不威胁”清政府统治的外壳，与西方列强合作，来保障美国在条约中谋得的利益。蒲安臣为何要“合作”而不是与西方各国争夺在华利益？
19世纪中期，欧洲各国为了不同的利益在中国展开了角逐。英国致力于保护和促进在华经济利益，法国努力在政治和文化方面发展在华利益，而俄国着眼于领土扩张。美国的利益本质上是经济的，但由于军事力量不足，所以既反对英国对中国动武，又想分享英国军事胜利的成果。到了19世纪60年代后，在华各国的形势发生变化：英、法、俄、美四国都已经凭借《天津条约》《北京条约》以及《瑷珲条约》扩展了自己需要的在华利益，但都想通过某种途径来限制其他国家，而且“一个由清政府统治的表面上统一的中国，比一个被割裂的中国更有利于它们对中国的掠夺”。于是，“合作政策”就在列强之间酝酿出台了。
美国国务卿西华德曾宣称， 大西洋时代已成过去，“今后太平洋将成为世界大事的舞台”，美国将“要在太平洋西岸与东方文化相遭遇”。也就是说， 在西华德所预见的不远的未来，美国要成为亚洲和“世界大事的舞台”的主角。在1862年3月6日给蒲安臣的信函中，西华德更是明确指出：“英法两国在中国不仅派遣了它们的外交代表，而且还派遣了陆海军力量支持他们。非常遗憾的是，你并不拥有这些力量。美国的在华利益，按我的理解，是和我所提到的两个国家一致的。无疑，英、法公使已按促进所有西方国家利益的态度行事。国务院指示你，要与他们协商与合作，除非有充足理由，个别情况可不与他们联系。”
“合作政策”的推行给美国带来的极大的好处。蒲安臣认为“合作政策”使美国的“传教得到扩展，贸易增加了三倍，科学家被聘请，惠顿的《国际法》被翻译和采用，军事教育被采纳，近一百人为中国机构服务，汽船增加”。美国还借助“合作政策”，通过帮助他国和清政府订立新约的机会来扩大自身利益。“合作政策”的推行使清政府在许多事务上对列强更加依赖。清政府开始雇佣外国军官，聘请外国人担任海关总税务司和船政监督，在华外国人士逐渐参与到中国的政治活动中。蒲安臣推行“合作政策” 的潜在目的也为一些清朝当权者所洞悉。例如湖广总督李鸿章在其上奏中指出， 所谓“合作政策” 即是“欲挟各官以制百姓，挟朝廷以制官民”。但是，在“合作政策”的推行过程中，相对于其他国家，清政府对美国更加信任，美国成了最能“保护”清政府统治的外国势力。蒲安臣也通过对“合作”政策的极力倡导博得了清政府的好感，为日后清政府“用其为使”铺平了道路。 蒲安臣的双重身份
当时的清政府对于派使出国的这一大事，既迫切又顾虑，但考虑到出使人选问题，又遇到了大难题。清政府历来不重视“夷务”，直到1868年，仍未向外国派遣正式使节。很多官员也不将办理外交事务视为“正途”。例如，在1866年，随斌椿、赫德游历欧洲的同文馆英文班学生张德彝对自己的英文班学生出身始终抱着强烈的自卑感。他教导儿孙，“国家以读书能文（指科举） 为正途。……余不学无术，未入正途，愧与正途为伍”。
1868年是中美《天津条约》签订十年的修约之期。因此，1867 年下半年，清政府开始认真考虑如何“修约”，并准备派使臣出国交涉。但是，由于缺乏具有外交经验和外语能力的人才， 清政府在人选方面十分踌躇为难。另外，中国一旦遣使访外，必然会遇到中国使节如何向欧美各国元首行礼的问题。中国使节不能向欧美各国元首行跪拜礼，只能按西方礼仪行鞠躬礼，而今后外国公使也许会要求比照办理，同样以鞠躬礼向皇帝行礼。总理衙门不愿让中国使团的觐见礼仪成为各国公使团不对中国皇帝行跪拜礼的理由，从而丢掉了中国的“天朝上国”的地位。而蒲安臣这一美国人的身份，也让清朝统治者感到“西洋各国，互相遣使驻扎，不尽本国之人……原无分乎区域。用中国人为使，诚不免于为难，用外国人为使，则概不为难”，从而解决了礼仪问题。
蒲安臣声称，正是由于清政府再三要求，他才同意接受清政府的委任，代表中国出使各国的。事实上， 他并非如此被动。当时应奕之邀参加谈话并任翻译的美国人丁韪良所作的记录是这样的：“蒲安臣已经做了两任驻华公使，准备回国参加政治活动。他收拾行李后， 赴总理衙门与恭亲王及衙门诸大臣辞行， 恭亲王邀我充任翻译。双方都表示诚恳地深切惋惜后，蒲安臣声明， 愿意就列强误解中国的问题，为中国说话。”而中国海关总税务司、英国人赫德在写给继任美国驻华公使劳文罗斯的信中说：“蒲安臣先生去总理衙门辞行。他问恭亲王，自己即将离开中国，能否为总理衙门出点力。恭亲王以玩笑的口吻答道：‘你或许马上可以做我们的使臣！’”
另外，蒲安臣夫人在1867年11月23日给他们的儿子爱德华·利弗莫·蒲安臣的信提到，当中国官员来到美国使馆，和蒲安臣谈到他即将离开的事时，蒲安臣说：“也许我可以比在这里做驻华公使时能更好地为你们服务，因为我可以在我的国家和其他国家为你们说好话。”这段话与总理衙门对蒲安臣表示“嗣后遇有与各国不平之事，伊必十分出力，即如中国派伊为使相同……臣等于二十三日复向蒲安臣谆切要约，伊已慨然允诺” 的记录相合。
为了促成清廷的委任，在会面结束后，蒲安臣没有直接回家，而是立刻去找由于自己的极力推荐而得任海关总税务司的赫德。在给劳文罗斯的信中，赫德称当自己得知清政府的意向之后，“次日我便去总理衙门为它大说好话。董大人（董恂）对我说：‘我们已经七八成倾向于这样做，既然你完全赞成，我们实在是十二分地赞成了。’”蒲安臣夫人在给他们的儿子的信中提到，她发现蒲安臣在最后得到清政府的委任后，兴奋得几夜无法入眠，以至于“我非常担心你父亲会病倒”。在谋得清政府的委任的事情上，蒲安臣是费了很大心思的，而他在这方面的努力也曾得到了美国国务卿西华德的指示。1865年12月， 蒲安臣回华盛顿述职时， 西华德要他建议清政府遣使赴美，并说：“本国政府甚愿接待一个与你职位相等的外交代表。”但是，蒲安臣要担任中国大使，必须先辞去任期未满的美国驻华公使的职务，为了使美国政府顺理成章地批准他的辞呈，并显示中国政府对他的重视，蒲安臣刻意在致西华德的信中强调是中国官员主动再三要求他为中国代言，而且他谢绝过这个要求。但是，他在信末道出了实情，自己最后接受中国政府的委任，是“为了我们国家的利益及文明之故”。
对蒲安臣信任有加的奕亦积极向皇帝上请派蒲安臣为代表中国政府出使大臣的奏折：“臣等因遣使出洋， 正苦无人， 今蒲安臣意欲立名， 毅然以此自任， 其情询非虚妄。”很快， 皇帝奏准钦派蒲安臣为“办理中外交涉事务重任大臣”，出访“有约”的欧美各国。为了平衡与英法等国的关系，清政府还按照总税务司赫德的建议，加派英国驻华使馆翻译官柏卓安和海关法籍职员德善为左、右“协理”，会同总理衙门章京志刚和礼部郎中孙家谷为一起办理中外交涉事务，再选派同文馆学生随同出使，一行共约30 人。
从清政府的官衔设置上看，蒲安臣并没有被授予任何品级，志刚、孙家谷都是二品，蒲安臣与他们之间并没有上下级关系。而且清政府给蒲安臣的八条出使条规中指出：
一、……此次出使官员， 既奉特旨， 应按照中国定例， 与贵大臣及各国无论何项大臣， 皆一体平行。二、中国派员会同贵大臣前往各国， 所办之事， 所到之处， 该员自必与贵大臣和衷商酌， 但无论何项大小事件， 务望贵大臣逐细告知， 俾该员一切了然， 以便寄知总理衙门核定。…… 五、中国钦命之员， 会同贵大臣前赴各国， 遇有彼此有益无损事情， 可准者，应即由贵大臣与钦命之员酌夺妥当， 咨商中国总理衙门办理。设有重大情事， 亦须贵大臣与钦命之员， 开具情节， 咨明中国总理衙门候议， 再定准否。
然而， 美国驻华使馆秘书、蒲安臣的密友威廉斯在将清政府任命蒲安臣的训令翻译成英文时曲解了文意，蒲安臣从与志刚和孙家谷平等的官员上升为“支配和负责使团一切事务”的全权代表。他有权单独和各国政府讨论“一切事务”，而不需“逐细告知”， 使中国官员“一切了然，以便寄知总理衙门核定”。当他对这些事务做出决定时，志刚与孙家谷要和他商酌，再把相关的函件送到总理衙门，也不需“与钦命之员，开具情节，咨明中国总理衙门候议，再定准否”。在蒲安臣到达美国，向西华德递交面见总统的申请、面见美国总统安德鲁·约翰逊时，他都强调了自己在使团中的官职是最高的，并拥有中国政府授予的“一品官衔”。他还称志刚与孙家谷是“处理与中国通信事务”的“学员”。在美国各地为中国使团举行的宴会上，蒲安臣也被视为中国使团的“高贵领袖”。但是这样一来，蒲安臣不但成了中国使团的全权代表，甚至可以凌驾于总理衙门之上，并代替中国政府做任何决定。 他面见约翰逊时，还表明，中国接受西方的法律和外交政策。约翰逊表示对中国“热切改善国际关系和商务”，“接受基督教国家的政策”感到高兴，为目睹“国家的代表们用平实的工作使中华帝国如此之早地、直接地进入文明国家的大家庭”而感到欣慰，中国“虽然到现在为止还是被动的，将会被引导而在文明的进步中发挥积极的角色”。在约翰逊的话语里，中国使团的第一站——美国就是中国发展的重大转折地。在这里，中国不但在外交、国际商务和宗教方面有了实质性的转变，而且得以由一个“半文明”国家吸纳入“文明国家的大家庭”。而约翰逊特别强调的是，“国家的代表们”的工作，是这种转折的决定性力量。有趣的是，他在这之后特意指出“恭亲王和文祥代表中国，蒲安臣代表美国”。这样，蒲安臣的中国使臣角色被暂时弱化，而他的前美国驻华公使角色被强化了。通过这种角色调整，中国只能通过一位美国政客的代表和美国的引导才能参与国际事务，从而使自身文明得到进步的逻辑就建立起来了。
蒲安臣在这次面见中，带领中国使团向约翰逊行三鞠躬礼，还亲自向约翰逊呈递了中国国书。这使清政府对觐见礼仪的思虑和安排完全落空。给蒲安臣的八条出使条规中第三条曾规定：“此次中国所派之员，将来到各国时，似可暂毋庸相见，或偶而相遇，亦望贵大臣转达，彼此概免行礼。俟将来彼此议定，再行照办。”而在给蒲安臣的咨会中也强调：
“今贵大臣出使美国，仍可按照前式办理，兹本王大臣奏请钦颁国书，交贵大臣恭前往美国，希即仿照从前美国使臣在中国由大臣代递国书之礼办理……将来在美国及别国，如有欲照泰西礼优待者，贵大臣不能固却，即亦不为遥制。但务须向各国预为言明，此系泰西之礼，与中国体制不同，因中国无论何时，国体总不应改，不必援照办理，不得不预为声明。”
但是，在此后访英、法、瑞、丹、荷、普、俄各国时，蒲安臣也都按西方礼节觐见各国君主，亲自呈递国书。
对于此次出使中，中国官员按照西方礼仪觐见外国首脑的行为，今后外国使臣觐见中国皇帝时“不必援照办理”，蒲安臣是否“预为声明”了呢？志刚等人回国之前，英国驻华公使阿礼国要求总理衙门比照蒲安臣面见英国女王的方式，制定“外国公使觐见礼”的相关仪节：
“前年蒲大臣出使时，贵衙门既有咨会，应一律照会各国钦差大臣。蒲大臣到各国时，亦应豫为言明。乃蒲大臣并未宣之于口，蒲大臣在外国行觐见之仪，未言中国无报施之礼。如此大事，中国本系理所应为，自无俟外国相强。各国出境大臣，阻其入觐，即为不以客礼相待。”
可见，至少在英国，蒲安臣并未言明“中国无报施之礼”。阿礼国据此带着胁迫的语气称，总理衙门如果再不同意让“各国出境大臣”“入觐”，就表示清政府不愿“以客礼相待”，也就是说英国要采取进一步的行动了，甚至不排除诉诸武力。总理衙门无法辩驳，只能以同治皇帝尚未亲政为由，敷衍阿礼国，暂时拖延公使请觐。1873年6月27日，同治亲政，中国政府再无理由推脱，西方各国公使终于第一次以鞠躬礼觐见了同治皇帝。清朝政府在出使中的“交流”和“礼仪”这两方面的愿望都落空了：蒲安臣成了美国能够代表中国参与国际事务的证明，而大清皇帝也降位为一个落后而被动的东方国家的普通君主。
“平等条约”
蒲安臣出使美国的一个重大事件是他代表中国政府与美国签订了《天津条约续增条款》，又称《蒲安臣条约》。条约对保护中国在通商口岸的主权、中国在美国设立领事、尊重两国侨民的宗教信仰、两国人民向对方国内的移居事宜、两国人民在对方国内就学和办学事项以及中国内政和国内电报和铁路的建设等事务做出了约定。这份条约的签订是否是清政府的本意呢？在条约签订之前，蒲安臣曾单独驱车前往国务院，与西华德几度密谈。条约是由西华德起草的，内容原是英文的。志刚与孙家谷不识英文，其他中国官员职级又低，所以中国官员不可能对蒲安臣赞同的条约草案做出重大的修改意见。修约之事应属“重大情事”，但是蒲安臣并没有“与钦命之员， 开具情节， 咨明中国总理衙门候议， 再定准否”，而是自己安排了修约的日程。
为什么蒲安臣能够代表中国政府直接与美国政府签约呢？如前文所述，经过对出使条规的不对等翻译和蒲安臣在安排面见总统事务时对自己职务的篡改，蒲安臣成为了总揽中国使团大权的，可以正式代表中国政府签订国际条约的人物，而志刚和孙家谷从与他平级的地位降为他的副手。而这一点被写在了蒲安臣与美国总统约翰逊正式签订的条约英文本的开头：蒲安臣的职务从清政府授予的“办理中外交涉事务重任大臣”变成了“特命全权公使”，而“二品顶戴办理中外交涉事务大臣”志刚和孙家谷成了“中国二级官员，皇帝和全权公使的高级副使”。这和准确指明蒲安臣和志刚、孙家谷的官级的条约中文译本是完全不符的。但是这样一来，中国的“特命全权公使”当然可以代表中国政府与他国订立国际条约了。
蒲安臣在波士顿的极富激情的演讲中，宣扬刚刚订立的条约的意义：“允许我简要地说，这个条约的初衷就是希望给予中国管理自己的权力，就是对抗那种从她身上剥夺这种权利，并将它交给基于利益的任性和基于武力的蛮横的侵略精神……这个条约源于并发展了西方各国近年来在北京达成的合作政策——这政策替代了旧的暴力信条，是公平的外交行为。”在蒲安臣看来，《蒲安臣条约》的原则和脉路都来自于他在担任美国驻华大使所发起的“合作政策”。没有“合作政策”，就没有《蒲安臣条约》。换言之，没有美国的国际影响力和外交活动，中国就不可能得到管理自己国家的权力，国家安全也无从谈起。
蒲安臣在波士顿的演讲中强调中国与美国的相似和平等，首先是地理状况的相似和国土面积的相似;其次，“中国人也坚守这样伟大的信条，认为人民是权力的来源。你们通过投票来选举，中国人通过竞争考试选举。你们因为你们的市民获选而庆祝，他们因为学者获得官级而庆祝。他们鄙视等级制度，就像你们一样。你们容忍接纳各种信仰，他们也是如此。你们根据人民的请愿来制定法律，他们根据政府的备忘录去制定法律。……所以中国并不是一片没有纲常纪律的土地，她是一个法制国家。而且，中国的教育系统也和我们的很相似。在中国，教育处于自愿，而且中国人也对他们学校给予高度重视，把教师奉为世上最崇高的人。” 但是，这种相似和平等是以中国接受美国的国际政策和法律为基础的，就像蒲安臣在纽约的演讲中所描述的：“她追随着你们的国际法来到这里;她告诉你们，她愿意按照这国际法来和你们建立联系，她愿意接受国际法赋予的权利和义务。” 蒲安臣进一步说：“他们（中国代表团）完全地相信西方文明的精神。” 蒲安臣对中国的正面描述，和14年后充斥于美国政客口中和美国报纸上的中国的自然环境与美国迥异、政府专制、人民无知落后信奉异教以及中国没有法制等以排华为目的的话语完全相反。在14年的时间里，中国经历了彻底的倒退和变化当然是不可能的。这种鲜明的对比，是美国基于自己的移民政策，为中国建构相互矛盾的形象的写照。中国的形象并非基于中国的实际情况，而是基于美国的需要。
蒲安臣在谈到条约的第五条款的时候，谈到了这种需要：“这个条约在打击苦力贸易的同时，欢迎冷静勤勉的人们成为我们国家的自由移民，正是这些安静的劳工我们能够在内华达州的塞拉山顶峰铺设太平洋铁路。”但是他却宣称：“我很自豪，美国没有为自己要求任何东西;我很自豪，这个国家（指美国）签订了这样的一个条约，它的每一字每一句都是为了中国的利益，而且使整个人类都受到影响。”而美国国务卿西华德其实对美国从《蒲安臣条约》中获得的利益心知肚明，称这个条约“包括了当前美国政府认为极需用修改1858年条约的办法来加以调整的全部主要事项”。
蒲安臣在美国的活动得到了美国报刊的热烈回应。《纽约时报》撰文赞许中国的进步：“没有哪个国家在采取自由观点的时候有这么快的进步，住在他们东边的生气勃勃的岛国人民（日本人）也不例外。”《柏林顿日报》还发表评论文章，抨击《利彭科特杂志》中的排华文章，细数华工的好处，提倡“对中国移民实施更自由的政策”。虽然部分美国报刊对于华人仍持负面态度，但是它们普遍对美国的未来更加自信：“我们不难相信新的和平政策比先前的武力政策更有力，世界上最富裕的帝国的永久霸权终究属于美国”。
这一条约的签订并非出自于中国政府的授意，而是蒲安臣的自作主张。但条约已经订立，中国政府骑虎难下。1869年3月12日，恭亲王写信给柏卓安的信中称他已经收到柏卓安要求指派一名官员办理换约事宜的信件，并称中国政府认为待使官归国时，与使团成员讨论条约细节后，再办理换约更加适宜。但是，蒲安臣在美国和英国的大量演说批评了外国商人在中国的掠夺行为，引发了中国通商口岸的英文报纸对使团的攻击。1868年8月扬州教案的发生，引发了国际社会对中国政府的质疑。而中国政府迟迟不能换约，就不能为中国使团对中国渴望“进步”的宣传提供支持，使得使团在欧洲的活动越发艰难。情急之下，柏卓安回到北京催促换约之事，中国政府不得不承认蒲安臣并未越权，并指定1869年11月22日为换约日期。到了22日，才发现条约只用英文写就，不得不匆匆将条约译出，并将换约日期改为1869年11月23日。
《蒲安臣条约》是美国积极拓展国际话语权和清政府被动地应对外界压力的产物。它借以“平等”的名义，将中国纳入美国设计的以自己为中心的国际体系中。由于国力的悬殊，中国要因此承担更多的义务;虽然它在名义上给予在美华人更多的保护，并在一定程度上抵制了加州等地的排华法律，但是华人在美国仍然受到不公正的虐待。在《蒲安臣条约》完成了为美国西部开发和太平洋铁路建设的劳力供应和对美国倡导“自由”，维护“人权”，主持“公正”的形象的建构后，它就完成了历史的使命。1880年，美国大选来临。共和党和民主党为了赢取更多的选票，都支持“限制华人移民”。因为，排华不仅不再会给美国经济和外交带来风险，而且有利于加强两个党派内部不同派系的团结，还能避免激化白人与黑人和其他少数族裔之间的矛盾，满足中产阶级以“保护工人阶级不受华人侵害”为借口而控制工人阶级的欲望。因此，时任美国总统的共和党人海思派遣使团前往中国修订《蒲安臣条约》。迫于美国的压力，在1880年《中美续修条约》中，中国政府不得不同意，美国对华工可以“或为整理、或定人数年数之限，并非禁止前往”。根据这个新条约，美国国会终于在1882年5月6日通过了《关于实施与中国人有关的某些条约规定的法令》，即美国历史上第一个针对某一个族裔的排斥法案——《排华法案》。
[此项目为中国教育发展战略学会2013—2015年度研究课题“世界杰出青年人才成长的比较研究”（课题号ZLH132303）的系列成果之一。]
作者单位：中国青年政治学院外国语言文学系
（责任编辑 农郁）
西方各国公使终于第一次以鞠躬礼觐见了同治皇帝。清朝政府在出使中的“交流”和“礼仪”这两方面的愿望都落空了：蒲安臣成了美国能够代表中国参与国际事务的证明，而大清皇帝也降位为一个落后而被动的东方国家的普通君主。
1868年6月23日夜，纽约市迪蒙尼哥饭店里灯火辉煌。200余名宾客中有纽约州州长，纽约市市长，美国国会议员，美国和法国海军上将，各国使节和学者，记者，他们在为中国近代历史上第一个正式的外交使团举办欢迎晚宴。一阵觥筹交错后， 一位美国人从一群身着清朝官服的使臣中站起来，满怀激情地发表演讲，说中国“已经做好了将你们的文明嫁接在她古老文明之上的准备”，“愿意和你们开展贸易和买卖，帮助你们砸碎贸易的壁垒”，并“邀请你们的商人，邀请你们的传教士。她告诉传教士们在她的每一座山丘上，每一个山谷里，都树立起闪闪发光的十字架”。这位代表中国向美国的商业和宗教敞开怀抱的人就是中国首任“全权使节”蒲安臣。
“中国的保护者”
蒲安臣（Anson Burlingame）于1820年11月14日出生在美国纽约州新柏林镇。他刚步入政界时，有两件事引人瞩目。其一， 他参加了自由土地党，强烈反对奴隶制在美国西部的扩张。他还发表公开演说，谴责为奴隶制辩护的众议员普鲁克斯。恼怒的普鲁克斯向蒲安臣提出决斗，但他没想到的是，有着神枪手的美名的蒲安臣立即应战，并选定美加边境的尼加拉瓜瀑布地区为决斗地点。结果，普鲁克斯以“不愿穿越‘敌人的土地’”抵达决斗地点（指美国北部）为借口而临阵退缩， 不战而败，使得蒲安臣声望大增。其二，他在“一无所知”运动中十分活跃，并作为这一运动的成员于1855年被选入美国众议院担任议员，而“一无所知”运动的宗旨是驱逐爱尔兰和德国移民，提倡只雇用美国本土生人（盎格鲁—撒克逊人）进入政府部门工作。
蒲安臣在成为众议员后，加入了共和党。他支持林肯竞选总统， 并尽心尽力地为其推荐幕僚，因此招致反对者的抨击而在次年失去自己的议员席位。林肯为此深感不安，他上任后，很快就任命蒲安臣为美国驻奥地利公使。但是，因为蒲安臣曾经发表过同情匈牙利革命的演说，奥地利政府宣布他是不受欢迎的人，拒绝他就任。于是，林肯1861年6月14日重新任命蒲安臣为驻华公使。
1862年7月20日，蒲安臣到达北京就任。他一上任，就积极协助清政府镇压太平天国起义。此后，他还亲自前往镇压太平天国的前线视察，帮助组织和部署由美国人华尔指挥的洋枪队。实际上，在他上任之前，就在美国国内积极联系，向中国出售炮艇和军火。蒲安臣深知，他出任第一位入驻北京的美国公使，主要目的并不是帮助清政府镇压内乱，而是最大化地为美国谋取利益。与其说他在诚挚地帮助中国政府剿灭反对势力，不如说他在让美国势力在中国站稳脚跟。华尔战亡后，英法等国都争取让拥有自己国籍的人担任常胜军的新统领。然而，在蒲安臣的极力推荐下，美国人白齐文获得了这一职务。就这样，美国人继续控制着这支清廷保卫军，并得以持续地向中国贩运军火。
在取得西方列强和中国政府信任后，蒲安臣开始不遗余力地在中国推行“合作政策”。他曾在1864的信件中对“合作政策”做过具体说明：“在中国，对于一切重大问题我们要与各国协商合作;维护我们应得的条约权利，保卫条约口岸;在纯粹的行政方面，在国际化的基础上支持在外国人管理下的海关;支持中国政府在维持秩序方面所做的努力;在条约口岸内，不要求、也不占用租界，不采取任何方式对中国政府管辖自己国内事务进行干涉，不威胁中国政府的领土完整。”可以看出，蒲安臣“合作政策”的真实目的是借“不干涉、不威胁”清政府统治的外壳，与西方列强合作，来保障美国在条约中谋得的利益。蒲安臣为何要“合作”而不是与西方各国争夺在华利益？
19世纪中期，欧洲各国为了不同的利益在中国展开了角逐。英国致力于保护和促进在华经济利益，法国努力在政治和文化方面发展在华利益，而俄国着眼于领土扩张。美国的利益本质上是经济的，但由于军事力量不足，所以既反对英国对中国动武，又想分享英国军事胜利的成果。到了19世纪60年代后，在华各国的形势发生变化：英、法、俄、美四国都已经凭借《天津条约》《北京条约》以及《瑷珲条约》扩展了自己需要的在华利益，但都想通过某种途径来限制其他国家，而且“一个由清政府统治的表面上统一的中国，比一个被割裂的中国更有利于它们对中国的掠夺”。于是，“合作政策”就在列强之间酝酿出台了。
美国国务卿西华德曾宣称， 大西洋时代已成过去，“今后太平洋将成为世界大事的舞台”，美国将“要在太平洋西岸与东方文化相遭遇”。也就是说， 在西华德所预见的不远的未来，美国要成为亚洲和“世界大事的舞台”的主角。在1862年3月6日给蒲安臣的信函中，西华德更是明确指出：“英法两国在中国不仅派遣了它们的外交代表，而且还派遣了陆海军力量支持他们。非常遗憾的是，你并不拥有这些力量。美国的在华利益，按我的理解，是和我所提到的两个国家一致的。无疑，英、法公使已按促进所有西方国家利益的态度行事。国务院指示你，要与他们协商与合作，除非有充足理由，个别情况可不与他们联系。”
“合作政策”的推行给美国带来的极大的好处。蒲安臣认为“合作政策”使美国的“传教得到扩展，贸易增加了三倍，科学家被聘请，惠顿的《国际法》被翻译和采用，军事教育被采纳，近一百人为中国机构服务，汽船增加”。美国还借助“合作政策”，通过帮助他国和清政府订立新约的机会来扩大自身利益。“合作政策”的推行使清政府在许多事务上对列强更加依赖。清政府开始雇佣外国军官，聘请外国人担任海关总税务司和船政监督，在华外国人士逐渐参与到中国的政治活动中。蒲安臣推行“合作政策” 的潜在目的也为一些清朝当权者所洞悉。例如湖广总督李鸿章在其上奏中指出， 所谓“合作政策” 即是“欲挟各官以制百姓，挟朝廷以制官民”。但是，在“合作政策”的推行过程中，相对于其他国家，清政府对美国更加信任，美国成了最能“保护”清政府统治的外国势力。蒲安臣也通过对“合作”政策的极力倡导博得了清政府的好感，为日后清政府“用其为使”铺平了道路。 蒲安臣的双重身份
当时的清政府对于派使出国的这一大事，既迫切又顾虑，但考虑到出使人选问题，又遇到了大难题。清政府历来不重视“夷务”，直到1868年，仍未向外国派遣正式使节。很多官员也不将办理外交事务视为“正途”。例如，在1866年，随斌椿、赫德游历欧洲的同文馆英文班学生张德彝对自己的英文班学生出身始终抱着强烈的自卑感。他教导儿孙，“国家以读书能文（指科举） 为正途。……余不学无术，未入正途，愧与正途为伍”。
1868年是中美《天津条约》签订十年的修约之期。因此，1867 年下半年，清政府开始认真考虑如何“修约”，并准备派使臣出国交涉。但是，由于缺乏具有外交经验和外语能力的人才， 清政府在人选方面十分踌躇为难。另外，中国一旦遣使访外，必然会遇到中国使节如何向欧美各国元首行礼的问题。中国使节不能向欧美各国元首行跪拜礼，只能按西方礼仪行鞠躬礼，而今后外国公使也许会要求比照办理，同样以鞠躬礼向皇帝行礼。总理衙门不愿让中国使团的觐见礼仪成为各国公使团不对中国皇帝行跪拜礼的理由，从而丢掉了中国的“天朝上国”的地位。而蒲安臣这一美国人的身份，也让清朝统治者感到“西洋各国，互相遣使驻扎，不尽本国之人……原无分乎区域。用中国人为使，诚不免于为难，用外国人为使，则概不为难”，从而解决了礼仪问题。
蒲安臣声称，正是由于清政府再三要求，他才同意接受清政府的委任，代表中国出使各国的。事实上， 他并非如此被动。当时应奕之邀参加谈话并任翻译的美国人丁韪良所作的记录是这样的：“蒲安臣已经做了两任驻华公使，准备回国参加政治活动。他收拾行李后， 赴总理衙门与恭亲王及衙门诸大臣辞行， 恭亲王邀我充任翻译。双方都表示诚恳地深切惋惜后，蒲安臣声明， 愿意就列强误解中国的问题，为中国说话。”而中国海关总税务司、英国人赫德在写给继任美国驻华公使劳文罗斯的信中说：“蒲安臣先生去总理衙门辞行。他问恭亲王，自己即将离开中国，能否为总理衙门出点力。恭亲王以玩笑的口吻答道：‘你或许马上可以做我们的使臣！’”
另外，蒲安臣夫人在1867年11月23日给他们的儿子爱德华·利弗莫·蒲安臣的信提到，当中国官员来到美国使馆，和蒲安臣谈到他即将离开的事时，蒲安臣说：“也许我可以比在这里做驻华公使时能更好地为你们服务，因为我可以在我的国家和其他国家为你们说好话。”这段话与总理衙门对蒲安臣表示“嗣后遇有与各国不平之事，伊必十分出力，即如中国派伊为使相同……臣等于二十三日复向蒲安臣谆切要约，伊已慨然允诺” 的记录相合。
为了促成清廷的委任，在会面结束后，蒲安臣没有直接回家，而是立刻去找由于自己的极力推荐而得任海关总税务司的赫德。在给劳文罗斯的信中，赫德称当自己得知清政府的意向之后，“次日我便去总理衙门为它大说好话。董大人（董恂）对我说：‘我们已经七八成倾向于这样做，既然你完全赞成，我们实在是十二分地赞成了。’”蒲安臣夫人在给他们的儿子的信中提到，她发现蒲安臣在最后得到清政府的委任后，兴奋得几夜无法入眠，以至于“我非常担心你父亲会病倒”。在谋得清政府的委任的事情上，蒲安臣是费了很大心思的，而他在这方面的努力也曾得到了美国国务卿西华德的指示。1865年12月， 蒲安臣回华盛顿述职时， 西华德要他建议清政府遣使赴美，并说：“本国政府甚愿接待一个与你职位相等的外交代表。”但是，蒲安臣要担任中国大使，必须先辞去任期未满的美国驻华公使的职务，为了使美国政府顺理成章地批准他的辞呈，并显示中国政府对他的重视，蒲安臣刻意在致西华德的信中强调是中国官员主动再三要求他为中国代言，而且他谢绝过这个要求。但是，他在信末道出了实情，自己最后接受中国政府的委任，是“为了我们国家的利益及文明之故”。
对蒲安臣信任有加的奕亦积极向皇帝上请派蒲安臣为代表中国政府出使大臣的奏折：“臣等因遣使出洋， 正苦无人， 今蒲安臣意欲立名， 毅然以此自任， 其情询非虚妄。”很快， 皇帝奏准钦派蒲安臣为“办理中外交涉事务重任大臣”，出访“有约”的欧美各国。为了平衡与英法等国的关系，清政府还按照总税务司赫德的建议，加派英国驻华使馆翻译官柏卓安和海关法籍职员德善为左、右“协理”，会同总理衙门章京志刚和礼部郎中孙家谷为一起办理中外交涉事务，再选派同文馆学生随同出使，一行共约30 人。
从清政府的官衔设置上看，蒲安臣并没有被授予任何品级，志刚、孙家谷都是二品，蒲安臣与他们之间并没有上下级关系。而且清政府给蒲安臣的八条出使条规中指出：
一、……此次出使官员， 既奉特旨， 应按照中国定例， 与贵大臣及各国无论何项大臣， 皆一体平行。二、中国派员会同贵大臣前往各国， 所办之事， 所到之处， 该员自必与贵大臣和衷商酌， 但无论何项大小事件， 务望贵大臣逐细告知， 俾该员一切了然， 以便寄知总理衙门核定。…… 五、中国钦命之员， 会同贵大臣前赴各国， 遇有彼此有益无损事情， 可准者，应即由贵大臣与钦命之员酌夺妥当， 咨商中国总理衙门办理。设有重大情事， 亦须贵大臣与钦命之员， 开具情节， 咨明中国总理衙门候议， 再定准否。
然而， 美国驻华使馆秘书、蒲安臣的密友威廉斯在将清政府任命蒲安臣的训令翻译成英文时曲解了文意，蒲安臣从与志刚和孙家谷平等的官员上升为“支配和负责使团一切事务”的全权代表。他有权单独和各国政府讨论“一切事务”，而不需“逐细告知”， 使中国官员“一切了然，以便寄知总理衙门核定”。当他对这些事务做出决定时，志刚与孙家谷要和他商酌，再把相关的函件送到总理衙门，也不需“与钦命之员，开具情节，咨明中国总理衙门候议，再定准否”。在蒲安臣到达美国，向西华德递交面见总统的申请、面见美国总统安德鲁·约翰逊时，他都强调了自己在使团中的官职是最高的，并拥有中国政府授予的“一品官衔”。他还称志刚与孙家谷是“处理与中国通信事务”的“学员”。在美国各地为中国使团举行的宴会上，蒲安臣也被视为中国使团的“高贵领袖”。但是这样一来，蒲安臣不但成了中国使团的全权代表，甚至可以凌驾于总理衙门之上，并代替中国政府做任何决定。 他面见约翰逊时，还表明，中国接受西方的法律和外交政策。约翰逊表示对中国“热切改善国际关系和商务”，“接受基督教国家的政策”感到高兴，为目睹“国家的代表们用平实的工作使中华帝国如此之早地、直接地进入文明国家的大家庭”而感到欣慰，中国“虽然到现在为止还是被动的，将会被引导而在文明的进步中发挥积极的角色”。在约翰逊的话语里，中国使团的第一站——美国就是中国发展的重大转折地。在这里，中国不但在外交、国际商务和宗教方面有了实质性的转变，而且得以由一个“半文明”国家吸纳入“文明国家的大家庭”。而约翰逊特别强调的是，“国家的代表们”的工作，是这种转折的决定性力量。有趣的是，他在这之后特意指出“恭亲王和文祥代表中国，蒲安臣代表美国”。这样，蒲安臣的中国使臣角色被暂时弱化，而他的前美国驻华公使角色被强化了。通过这种角色调整，中国只能通过一位美国政客的代表和美国的引导才能参与国际事务，从而使自身文明得到进步的逻辑就建立起来了。
蒲安臣在这次面见中，带领中国使团向约翰逊行三鞠躬礼，还亲自向约翰逊呈递了中国国书。这使清政府对觐见礼仪的思虑和安排完全落空。给蒲安臣的八条出使条规中第三条曾规定：“此次中国所派之员，将来到各国时，似可暂毋庸相见，或偶而相遇，亦望贵大臣转达，彼此概免行礼。俟将来彼此议定，再行照办。”而在给蒲安臣的咨会中也强调：
“今贵大臣出使美国，仍可按照前式办理，兹本王大臣奏请钦颁国书，交贵大臣恭前往美国，希即仿照从前美国使臣在中国由大臣代递国书之礼办理……将来在美国及别国，如有欲照泰西礼优待者，贵大臣不能固却，即亦不为遥制。但务须向各国预为言明，此系泰西之礼，与中国体制不同，因中国无论何时，国体总不应改，不必援照办理，不得不预为声明。”
但是，在此后访英、法、瑞、丹、荷、普、俄各国时，蒲安臣也都按西方礼节觐见各国君主，亲自呈递国书。
对于此次出使中，中国官员按照西方礼仪觐见外国首脑的行为，今后外国使臣觐见中国皇帝时“不必援照办理”，蒲安臣是否“预为声明”了呢？志刚等人回国之前，英国驻华公使阿礼国要求总理衙门比照蒲安臣面见英国女王的方式，制定“外国公使觐见礼”的相关仪节：
“前年蒲大臣出使时，贵衙门既有咨会，应一律照会各国钦差大臣。蒲大臣到各国时，亦应豫为言明。乃蒲大臣并未宣之于口，蒲大臣在外国行觐见之仪，未言中国无报施之礼。如此大事，中国本系理所应为，自无俟外国相强。各国出境大臣，阻其入觐，即为不以客礼相待。”
可见，至少在英国，蒲安臣并未言明“中国无报施之礼”。阿礼国据此带着胁迫的语气称，总理衙门如果再不同意让“各国出境大臣”“入觐”，就表示清政府不愿“以客礼相待”，也就是说英国要采取进一步的行动了，甚至不排除诉诸武力。总理衙门无法辩驳，只能以同治皇帝尚未亲政为由，敷衍阿礼国，暂时拖延公使请觐。1873年6月27日，同治亲政，中国政府再无理由推脱，西方各国公使终于第一次以鞠躬礼觐见了同治皇帝。清朝政府在出使中的“交流”和“礼仪”这两方面的愿望都落空了：蒲安臣成了美国能够代表中国参与国际事务的证明，而大清皇帝也降位为一个落后而被动的东方国家的普通君主。
“平等条约”
蒲安臣出使美国的一个重大事件是他代表中国政府与美国签订了《天津条约续增条款》，又称《蒲安臣条约》。条约对保护中国在通商口岸的主权、中国在美国设立领事、尊重两国侨民的宗教信仰、两国人民向对方国内的移居事宜、两国人民在对方国内就学和办学事项以及中国内政和国内电报和铁路的建设等事务做出了约定。这份条约的签订是否是清政府的本意呢？在条约签订之前，蒲安臣曾单独驱车前往国务院，与西华德几度密谈。条约是由西华德起草的，内容原是英文的。志刚与孙家谷不识英文，其他中国官员职级又低，所以中国官员不可能对蒲安臣赞同的条约草案做出重大的修改意见。修约之事应属“重大情事”，但是蒲安臣并没有“与钦命之员， 开具情节， 咨明中国总理衙门候议， 再定准否”，而是自己安排了修约的日程。
为什么蒲安臣能够代表中国政府直接与美国政府签约呢？如前文所述，经过对出使条规的不对等翻译和蒲安臣在安排面见总统事务时对自己职务的篡改，蒲安臣成为了总揽中国使团大权的，可以正式代表中国政府签订国际条约的人物，而志刚和孙家谷从与他平级的地位降为他的副手。而这一点被写在了蒲安臣与美国总统约翰逊正式签订的条约英文本的开头：蒲安臣的职务从清政府授予的“办理中外交涉事务重任大臣”变成了“特命全权公使”，而“二品顶戴办理中外交涉事务大臣”志刚和孙家谷成了“中国二级官员，皇帝和全权公使的高级副使”。这和准确指明蒲安臣和志刚、孙家谷的官级的条约中文译本是完全不符的。但是这样一来，中国的“特命全权公使”当然可以代表中国政府与他国订立国际条约了。
蒲安臣在波士顿的极富激情的演讲中，宣扬刚刚订立的条约的意义：“允许我简要地说，这个条约的初衷就是希望给予中国管理自己的权力，就是对抗那种从她身上剥夺这种权利，并将它交给基于利益的任性和基于武力的蛮横的侵略精神……这个条约源于并发展了西方各国近年来在北京达成的合作政策——这政策替代了旧的暴力信条，是公平的外交行为。”在蒲安臣看来，《蒲安臣条约》的原则和脉路都来自于他在担任美国驻华大使所发起的“合作政策”。没有“合作政策”，就没有《蒲安臣条约》。换言之，没有美国的国际影响力和外交活动，中国就不可能得到管理自己国家的权力，国家安全也无从谈起。
蒲安臣在波士顿的演讲中强调中国与美国的相似和平等，首先是地理状况的相似和国土面积的相似;其次，“中国人也坚守这样伟大的信条，认为人民是权力的来源。你们通过投票来选举，中国人通过竞争考试选举。你们因为你们的市民获选而庆祝，他们因为学者获得官级而庆祝。他们鄙视等级制度，就像你们一样。你们容忍接纳各种信仰，他们也是如此。你们根据人民的请愿来制定法律，他们根据政府的备忘录去制定法律。……所以中国并不是一片没有纲常纪律的土地，她是一个法制国家。而且，中国的教育系统也和我们的很相似。在中国，教育处于自愿，而且中国人也对他们学校给予高度重视，把教师奉为世上最崇高的人。” 但是，这种相似和平等是以中国接受美国的国际政策和法律为基础的，就像蒲安臣在纽约的演讲中所描述的：“她追随着你们的国际法来到这里;她告诉你们，她愿意按照这国际法来和你们建立联系，她愿意接受国际法赋予的权利和义务。” 蒲安臣进一步说：“他们（中国代表团）完全地相信西方文明的精神。” 蒲安臣对中国的正面描述，和14年后充斥于美国政客口中和美国报纸上的中国的自然环境与美国迥异、政府专制、人民无知落后信奉异教以及中国没有法制等以排华为目的的话语完全相反。在14年的时间里，中国经历了彻底的倒退和变化当然是不可能的。这种鲜明的对比，是美国基于自己的移民政策，为中国建构相互矛盾的形象的写照。中国的形象并非基于中国的实际情况，而是基于美国的需要。
蒲安臣在谈到条约的第五条款的时候，谈到了这种需要：“这个条约在打击苦力贸易的同时，欢迎冷静勤勉的人们成为我们国家的自由移民，正是这些安静的劳工我们能够在内华达州的塞拉山顶峰铺设太平洋铁路。”但是他却宣称：“我很自豪，美国没有为自己要求任何东西;我很自豪，这个国家（指美国）签订了这样的一个条约，它的每一字每一句都是为了中国的利益，而且使整个人类都受到影响。”而美国国务卿西华德其实对美国从《蒲安臣条约》中获得的利益心知肚明，称这个条约“包括了当前美国政府认为极需用修改1858年条约的办法来加以调整的全部主要事项”。
蒲安臣在美国的活动得到了美国报刊的热烈回应。《纽约时报》撰文赞许中国的进步：“没有哪个国家在采取自由观点的时候有这么快的进步，住在他们东边的生气勃勃的岛国人民（日本人）也不例外。”《柏林顿日报》还发表评论文章，抨击《利彭科特杂志》中的排华文章，细数华工的好处，提倡“对中国移民实施更自由的政策”。虽然部分美国报刊对于华人仍持负面态度，但是它们普遍对美国的未来更加自信：“我们不难相信新的和平政策比先前的武力政策更有力，世界上最富裕的帝国的永久霸权终究属于美国”。
这一条约的签订并非出自于中国政府的授意，而是蒲安臣的自作主张。但条约已经订立，中国政府骑虎难下。1869年3月12日，恭亲王写信给柏卓安的信中称他已经收到柏卓安要求指派一名官员办理换约事宜的信件，并称中国政府认为待使官归国时，与使团成员讨论条约细节后，再办理换约更加适宜。但是，蒲安臣在美国和英国的大量演说批评了外国商人在中国的掠夺行为，引发了中国通商口岸的英文报纸对使团的攻击。1868年8月扬州教案的发生，引发了国际社会对中国政府的质疑。而中国政府迟迟不能换约，就不能为中国使团对中国渴望“进步”的宣传提供支持，使得使团在欧洲的活动越发艰难。情急之下，柏卓安回到北京催促换约之事，中国政府不得不承认蒲安臣并未越权，并指定1869年11月22日为换约日期。到了22日，才发现条约只用英文写就，不得不匆匆将条约译出，并将换约日期改为1869年11月23日。
《蒲安臣条约》是美国积极拓展国际话语权和清政府被动地应对外界压力的产物。它借以“平等”的名义，将中国纳入美国设计的以自己为中心的国际体系中。由于国力的悬殊，中国要因此承担更多的义务;虽然它在名义上给予在美华人更多的保护，并在一定程度上抵制了加州等地的排华法律，但是华人在美国仍然受到不公正的虐待。在《蒲安臣条约》完成了为美国西部开发和太平洋铁路建设的劳力供应和对美国倡导“自由”，维护“人权”，主持“公正”的形象的建构后，它就完成了历史的使命。1880年，美国大选来临。共和党和民主党为了赢取更多的选票，都支持“限制华人移民”。因为，排华不仅不再会给美国经济和外交带来风险，而且有利于加强两个党派内部不同派系的团结，还能避免激化白人与黑人和其他少数族裔之间的矛盾，满足中产阶级以“保护工人阶级不受华人侵害”为借口而控制工人阶级的欲望。因此，时任美国总统的共和党人海思派遣使团前往中国修订《蒲安臣条约》。迫于美国的压力，在1880年《中美续修条约》中，中国政府不得不同意，美国对华工可以“或为整理、或定人数年数之限，并非禁止前往”。根据这个新条约，美国国会终于在1882年5月6日通过了《关于实施与中国人有关的某些条约规定的法令》，即美国历史上第一个针对某一个族裔的排斥法案——《排华法案》。
[此项目为中国教育发展战略学会2013—2015年度研究课题“世界杰出青年人才成长的比较研究”（课题号ZLH132303）的系列成果之一。]
作者单位：中国青年政治学院外国语言文学系
（责任编辑 农郁）