论文部分内容阅读
摘要：高邮市老城区房屋历史久远，但大多使用年限都在百年以上，结构老化，危旧房数量多，改造难度大，老城区危旧房改造面临着挑战，成为制约经济和社会发展的突出问题。本文就深入探讨了老城区住房现状和住房改造中存在的问题以及整治措施。
关键词：民生 居住质量 老城区危旧房改造
高邮七千多年前即有先人居住。秦设邮亭，汉代置县，隋唐以后成为运河要邑。高邮宋代为军，元代为府。明、清时为州。历代达官显政，文人骚客对高邮情有独钟。历代古建民居、街区、店铺、寺庙、楼阁、桥梁等，既是高邮丰富的旅游资源，更是高邮人不可多得、不可再生的宝贵财富。然而，目前高邮老城区房屋大多使用年限都在百年以上，结构老化，破旧不堪。危旧房数量多，面积大，矛盾多，改造难度大，老城区危旧房改造面临着挑战，成为制约经济和社会发展的突出问题。
1 老城区基本情况
1.1 区域情况 高邮老城区主要是东至文游路，南至新华路，西至京杭大运河，北至国雄大道，面积约8平方公里，现有居民户约1.5万户，房屋约41万平方米（除南海、新华园、玉带园、新世纪等新建小区居民户和房屋）。其中文物保护区有盂城驿与馆驿巷（国家级文物），南门大街，高邮州署，古城墙、魁星阁、王氏纪念馆、清代当铺（国家级文物）、清代水龙局。规划控制区南门大街、北门大街、人民路等。
1.2 危旧房情况 由于我市老城区房屋历史久远，房屋主要有以下六种类型：一类是百年以上房屋，大都是明、清及民国年代建的房屋，主要分布在南门大街、北门大街、人民路、复兴路两侧及周边，多为老式砖木结构房屋，现状是有的外墙檐起鼓脱落、倾斜，有的整体结构位移，大部分电线老化。沿街改变房屋使用性质等严重影响房屋使用安全，房屋基本都属危房。二类是六、七十年代建设的公有房屋，此类都是水泥梁或水泥多孔板、红砖墙、水泥大瓦，水泥梁或水泥多孔板全都超过使用期，这部分房屋面积较大，住户较多，楼房较多，小区配套不全，改造难度最大。三类是七、八十年代搭建的私有小屋，此类房屋大都是在1976年以后在原防震棚的基础上违规搭建和改建的简易房屋。四类是我市是白蚁高发区，老城区许多房屋受到白蚁侵害，此类房外表看似正常，实际是梁柱已经被白蚁侵害，随时有可能发生梁柱断落情况。五类是直管公有住房，老城区有公房住户1846户3567.5间，建筑面积81391.22平方米，公房中的85%是解放初期代管没收房，六十年代对私改造房，使用年限都达百年以上，结构已经老化，破旧不堪，另15%是上世纪七、八十年所建的房屋，使用的材料都是黄泥砌的红砖斗子墙、水泥梁、毛竹或杂木棍子做椽子、油毡、水泥瓦屋面、水泥多孔板做楼板，目前红砖、水泥已老化，水泥梁、水泥多孔板也已露筋，都已达到了使用年限，此类房住户大部分是老弱病残或能力较差的弱势群体，其中单位买断下岗的有1463户，离退休的有409户，低保、特困的52户，五保户有9户，累计达1683户，占公房住户的80%以上。造成此状况的主要原因为长期低租金（每平方米1.00-1.10元），管理成本、维修成本较高，政府从未补贴，严重的租不养房，对公有房屋管理只能维持“上不漏、下不倒、不伤人、不上访”标准，房管部门对此类危旧房无力进行彻底改善和改造。六类是单位自管公房和售后公房，为整幢的住宅楼居多，由于单位改制或房改公房出售给个人，此类房屋大都超过使用年限，或由原生产经营用房改变用途作为居住用房，造成无人管理或无法管理，解危改造难度较大。
2 老城区危旧房改造所面临的具体困难
2.1 拆迁成本高 由于危旧房主要集中在老城区，房屋密度大，拆迁补偿费用高，再加上要按红线展宽道路，建筑高度有严格控制等原因，就地安置原有人口已十分困难，根本谈不上用余房出售来抵补部分拆迁成本。为此，许多投资者对危旧房改造项目望而却步。
2.2 市政条件差 危旧房集中区域，在南、北老城区，由于历史形成的原因，市政条件差，危改项目的相关配套的基础设施建设投入的费用相对较高。
2.3 规划控制严 危旧房集中地区分布着大量的文物古迹，为保护好文物古迹和古城风貌,不得不实施相对严格的规划控制。相当一部分危旧房区域因规划限制严、容积率低，建筑间距阳光比例小，建筑高度等受到限制。
2.4 政策不到位 目前我市老城区危旧房改造的相关配套政策尚未制定。
2.5 资金缺口大 由于危旧房改造项目难度大，利润低，开发商对危旧房改造项目积极性不高；很多私房户主由于财力限制无能力改造；直管公房的危旧房面积大，由于以租养房资金缺口大，改造的进度十分缓慢。
3 老城区危旧房改造工作的建议
为加快推进我市老城区危旧房改造步伐，关注民生，维护社会稳定，保护历史文化名城，改善城市面貌，美化城市环境，建议：
3.1 建立组织，制定相关配套政策 尽快建立以市领导挂帅的、各相关职能部门负责人参加的市危旧房改造工作领导小组，负责研究确定危旧房改造工作意见、配套政策、工作计划和实施方案等。领导小组下设办公室，具体负责危旧房改造的日常工作。政府部门应尽快出台相关配套政策，为危旧房改造工作保驾护航。
3.2 科学定位，拓宽危旧房改造工作思路 针对老城区危旧房现状，按“统一规划、政府扶持、强化保障、保护利用、分类改造、依法搬迁、标准建设、分步实施”的思路，以城市规划为先，以民生民意为重，以城市传统文化的保护为要，结合老城区文物保护区规划，结合我市旅游发展规划和2010年创国家优秀旅游城市目标，结合老城区危旧房改造，采取政府、社会、个人共同出资改造的方法，尽快对老城区的历史街区实行“保护利用，全面改善”，街、巷进行整体修复，做好文物保护规划，强制控制性规划，要求采取“修旧如旧，风貌协调”做法，参照《古民居修缮标准》进行改造。对规划控制区域，将我市老城区危旧房改造定位，实施土地储备与需量危旧房改造相结合方法，让住在短期无法实施连片开发的特危房、超期服役房中的住户感受到党和政府的关爱，早日实现我市无危破房的目标。
3.3 合理规划，积极探寻危旧房改造新模式 建议对全市范围内的危房、严损房、一般损坏和超过使用年限的旧房（包括公房、私房，住宅、非住宅）开展一次全面的调查摸底工作，分门别类、造册登记，建立起全市危旧房屋动态信息库。根据城市发展的要求及房屋危险程度，由规划部门根据规划的要求划定各危改地块“红线”，确定规划设计要点，制定详细规划，由房管部门会同有关职能部门制订我市危旧房改造总体规划以及年度实施计划。同时，政府给予政策支持,充分调动社会各方面积极性。
对老城区危旧房改造的模式要坚持“以人为本，多着并举”原则，建议采取以下几种模式：①对可纳入市政公益性项目的危旧房片区，结合老城环境综合整治、古城风光带建设、历史街区保护和城市基础建设等建设计划实施改造。②对符合城市规划并具备开发条件的危旧房片区，通过项目开发带动危旧房片区改造。（以不破坏老街区为前提）。③对改造难度大、不具备开发条件的危旧房片区，按照经济适用住房相关政策，对老城区“双困”家庭、公房拥挤户、低收入家庭充分利用保障性住房政策实行异地搬迁腾房。④对零星的危旧房片区，通过拆迁、维修加固和翻改建等方式进行改造，消除安全隐患，改善居住条件。⑤制定鼓励民企、民资共同参与市场化运作修缮古民居和开发利用的政策，鼓励国内外组织和个人购买或租赁民居古宅，以市场化运作等有效的途径和方法，把资源优势转化为产业优势，加快老城区危旧房改造，改善提升群众的居住环境。
3.4 齐抓共管，提升居住环境风貌 财政部门要将危旧房改造资金列入年度预算，根据解危的进度及时拨付到位。建设、规划部门要结合危旧房改造修定好老城区规划，对有价值的街区修复要及早制定详细规划，对老城区的道路街巷及水电等基础设施要一并规划、同步实施。文物、城管部门要加强古城市容管理和古建筑的管理，严肃查处乱搭乱建，坚决拆除违章建筑。房管部门要统一民居古宅和古街头区的修缮，采取原模原样型、原汁原味型和似曾相识型的三种保护修复模式，分期分批进行修复，创造条件改善老城区居民的住房条件。各部门要按照市政府统一部署，积极参与和支持危旧改造工作，各社区要配合做好危旧房改造中居民的搬迁和腾空修缮的动员工作。
我市老城区危旧房解危工作责任重大，危旧房改造涉及千家万户。我们要在市委、市政府的领导下，抓住古城保护开发利用的契机，大力推进危旧房及传统民居的改造建设，提高群众危旧房改造的参与度和住房解危的积极性，努力把我市建成传统文化和现代文明交相辉映的历史文化名城。
关键词：民生 居住质量 老城区危旧房改造
高邮七千多年前即有先人居住。秦设邮亭，汉代置县，隋唐以后成为运河要邑。高邮宋代为军，元代为府。明、清时为州。历代达官显政，文人骚客对高邮情有独钟。历代古建民居、街区、店铺、寺庙、楼阁、桥梁等，既是高邮丰富的旅游资源，更是高邮人不可多得、不可再生的宝贵财富。然而，目前高邮老城区房屋大多使用年限都在百年以上，结构老化，破旧不堪。危旧房数量多，面积大，矛盾多，改造难度大，老城区危旧房改造面临着挑战，成为制约经济和社会发展的突出问题。
1 老城区基本情况
1.1 区域情况 高邮老城区主要是东至文游路，南至新华路，西至京杭大运河，北至国雄大道，面积约8平方公里，现有居民户约1.5万户，房屋约41万平方米（除南海、新华园、玉带园、新世纪等新建小区居民户和房屋）。其中文物保护区有盂城驿与馆驿巷（国家级文物），南门大街，高邮州署，古城墙、魁星阁、王氏纪念馆、清代当铺（国家级文物）、清代水龙局。规划控制区南门大街、北门大街、人民路等。
1.2 危旧房情况 由于我市老城区房屋历史久远，房屋主要有以下六种类型：一类是百年以上房屋，大都是明、清及民国年代建的房屋，主要分布在南门大街、北门大街、人民路、复兴路两侧及周边，多为老式砖木结构房屋，现状是有的外墙檐起鼓脱落、倾斜，有的整体结构位移，大部分电线老化。沿街改变房屋使用性质等严重影响房屋使用安全，房屋基本都属危房。二类是六、七十年代建设的公有房屋，此类都是水泥梁或水泥多孔板、红砖墙、水泥大瓦，水泥梁或水泥多孔板全都超过使用期，这部分房屋面积较大，住户较多，楼房较多，小区配套不全，改造难度最大。三类是七、八十年代搭建的私有小屋，此类房屋大都是在1976年以后在原防震棚的基础上违规搭建和改建的简易房屋。四类是我市是白蚁高发区，老城区许多房屋受到白蚁侵害，此类房外表看似正常，实际是梁柱已经被白蚁侵害，随时有可能发生梁柱断落情况。五类是直管公有住房，老城区有公房住户1846户3567.5间，建筑面积81391.22平方米，公房中的85%是解放初期代管没收房，六十年代对私改造房，使用年限都达百年以上，结构已经老化，破旧不堪，另15%是上世纪七、八十年所建的房屋，使用的材料都是黄泥砌的红砖斗子墙、水泥梁、毛竹或杂木棍子做椽子、油毡、水泥瓦屋面、水泥多孔板做楼板，目前红砖、水泥已老化，水泥梁、水泥多孔板也已露筋，都已达到了使用年限，此类房住户大部分是老弱病残或能力较差的弱势群体，其中单位买断下岗的有1463户，离退休的有409户，低保、特困的52户，五保户有9户，累计达1683户，占公房住户的80%以上。造成此状况的主要原因为长期低租金（每平方米1.00-1.10元），管理成本、维修成本较高，政府从未补贴，严重的租不养房，对公有房屋管理只能维持“上不漏、下不倒、不伤人、不上访”标准，房管部门对此类危旧房无力进行彻底改善和改造。六类是单位自管公房和售后公房，为整幢的住宅楼居多，由于单位改制或房改公房出售给个人，此类房屋大都超过使用年限，或由原生产经营用房改变用途作为居住用房，造成无人管理或无法管理，解危改造难度较大。
2 老城区危旧房改造所面临的具体困难
2.1 拆迁成本高 由于危旧房主要集中在老城区，房屋密度大，拆迁补偿费用高，再加上要按红线展宽道路，建筑高度有严格控制等原因，就地安置原有人口已十分困难，根本谈不上用余房出售来抵补部分拆迁成本。为此，许多投资者对危旧房改造项目望而却步。
2.2 市政条件差 危旧房集中区域，在南、北老城区，由于历史形成的原因，市政条件差，危改项目的相关配套的基础设施建设投入的费用相对较高。
2.3 规划控制严 危旧房集中地区分布着大量的文物古迹，为保护好文物古迹和古城风貌,不得不实施相对严格的规划控制。相当一部分危旧房区域因规划限制严、容积率低，建筑间距阳光比例小，建筑高度等受到限制。
2.4 政策不到位 目前我市老城区危旧房改造的相关配套政策尚未制定。
2.5 资金缺口大 由于危旧房改造项目难度大，利润低，开发商对危旧房改造项目积极性不高；很多私房户主由于财力限制无能力改造；直管公房的危旧房面积大，由于以租养房资金缺口大，改造的进度十分缓慢。
3 老城区危旧房改造工作的建议
为加快推进我市老城区危旧房改造步伐，关注民生，维护社会稳定，保护历史文化名城，改善城市面貌，美化城市环境，建议：
3.1 建立组织，制定相关配套政策 尽快建立以市领导挂帅的、各相关职能部门负责人参加的市危旧房改造工作领导小组，负责研究确定危旧房改造工作意见、配套政策、工作计划和实施方案等。领导小组下设办公室，具体负责危旧房改造的日常工作。政府部门应尽快出台相关配套政策，为危旧房改造工作保驾护航。
3.2 科学定位，拓宽危旧房改造工作思路 针对老城区危旧房现状，按“统一规划、政府扶持、强化保障、保护利用、分类改造、依法搬迁、标准建设、分步实施”的思路，以城市规划为先，以民生民意为重，以城市传统文化的保护为要，结合老城区文物保护区规划，结合我市旅游发展规划和2010年创国家优秀旅游城市目标，结合老城区危旧房改造，采取政府、社会、个人共同出资改造的方法，尽快对老城区的历史街区实行“保护利用，全面改善”，街、巷进行整体修复，做好文物保护规划，强制控制性规划，要求采取“修旧如旧，风貌协调”做法，参照《古民居修缮标准》进行改造。对规划控制区域，将我市老城区危旧房改造定位，实施土地储备与需量危旧房改造相结合方法，让住在短期无法实施连片开发的特危房、超期服役房中的住户感受到党和政府的关爱，早日实现我市无危破房的目标。
3.3 合理规划，积极探寻危旧房改造新模式 建议对全市范围内的危房、严损房、一般损坏和超过使用年限的旧房（包括公房、私房，住宅、非住宅）开展一次全面的调查摸底工作，分门别类、造册登记，建立起全市危旧房屋动态信息库。根据城市发展的要求及房屋危险程度，由规划部门根据规划的要求划定各危改地块“红线”，确定规划设计要点，制定详细规划，由房管部门会同有关职能部门制订我市危旧房改造总体规划以及年度实施计划。同时，政府给予政策支持,充分调动社会各方面积极性。
对老城区危旧房改造的模式要坚持“以人为本，多着并举”原则，建议采取以下几种模式：①对可纳入市政公益性项目的危旧房片区，结合老城环境综合整治、古城风光带建设、历史街区保护和城市基础建设等建设计划实施改造。②对符合城市规划并具备开发条件的危旧房片区，通过项目开发带动危旧房片区改造。（以不破坏老街区为前提）。③对改造难度大、不具备开发条件的危旧房片区，按照经济适用住房相关政策，对老城区“双困”家庭、公房拥挤户、低收入家庭充分利用保障性住房政策实行异地搬迁腾房。④对零星的危旧房片区，通过拆迁、维修加固和翻改建等方式进行改造，消除安全隐患，改善居住条件。⑤制定鼓励民企、民资共同参与市场化运作修缮古民居和开发利用的政策，鼓励国内外组织和个人购买或租赁民居古宅，以市场化运作等有效的途径和方法，把资源优势转化为产业优势，加快老城区危旧房改造，改善提升群众的居住环境。
3.4 齐抓共管，提升居住环境风貌 财政部门要将危旧房改造资金列入年度预算，根据解危的进度及时拨付到位。建设、规划部门要结合危旧房改造修定好老城区规划，对有价值的街区修复要及早制定详细规划，对老城区的道路街巷及水电等基础设施要一并规划、同步实施。文物、城管部门要加强古城市容管理和古建筑的管理，严肃查处乱搭乱建，坚决拆除违章建筑。房管部门要统一民居古宅和古街头区的修缮，采取原模原样型、原汁原味型和似曾相识型的三种保护修复模式，分期分批进行修复，创造条件改善老城区居民的住房条件。各部门要按照市政府统一部署，积极参与和支持危旧改造工作，各社区要配合做好危旧房改造中居民的搬迁和腾空修缮的动员工作。
我市老城区危旧房解危工作责任重大，危旧房改造涉及千家万户。我们要在市委、市政府的领导下，抓住古城保护开发利用的契机，大力推进危旧房及传统民居的改造建设，提高群众危旧房改造的参与度和住房解危的积极性，努力把我市建成传统文化和现代文明交相辉映的历史文化名城。