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“现在存在的问题是没有市场化运作，而是依靠政府的政策。不光是政策的安排，而且主要依靠财政补贴，这就和普惠金融的理念和概念相悖，这是特惠金融。在目前阶段，短时间特定群体、特定时期是必要的，但是从长远看并非如此。”中国社会科学院农村发展研究所研究员杜晓山向《经济》记者表示，普惠金融和特惠金融是有区别的，应该避免方向的偏离。
杜晓山表示，未来地方金融的发展方向之一就是普惠金融，但是普惠的可持续值得关注。
“对于城商行、农商行和村镇银行等银行归谁管，中央和地方层面在监管的问题上要进一步协调。对于银行业金融机构来说，中小企业及更低层次的客户，实际上是普惠金融重点的服务对象。《关于发展普惠金融规划（2016-2020）》提到，普惠金融的服务对象是小微企业、城市弱势群体、农村农民贫困群体、老年人、残疾人。”杜晓山表示，普惠金融一是客户对象明确，二是必须可持续发展。
可持续发展意味着，可以自负盈亏，保证组织和财务上的可持续。
然而目前，在杜晓山看来，整体来看一是市场定位不明确，二是不可持续，这两个要求都没有达到。
“一方面，市场定位不明确，老跟着大银行一块去做大项目、大客户，本身就不合适。另一方面，正因为风险高，造成了亏损，或者有大量的历史坏账、不良资产，怎么实现可持续？2020年要解决贫困问题，能否实现目标？”杜晓山表示，现在做普惠很难，实际上现在的建档立卡贫困户和城市低保、失业下岗人士，基本上采取的全是特惠金融，而不是普惠金融，帮助了最弱势的群体，但是不可持续。
为什么称之为特惠？因为第一采取贴息，第二采取政府无偿担保，第三弱势群体拿到贷款是低息的甚至是无息的。“对银行来说做不了，政府就贴息，政府就担保，政府就给备付金，这就不是可持续，这是依赖外部生存，依赖外部的补贴和资金的支持才能够发展。金融扶贫一般被称为特惠金融，当然特惠金融是需要的，因为这是服务于国家战略意图和政策目标的，在初期要用这种方式，但是現在的问题已经不是初期了，还反复在使用。有些完全可以用正常的市场化运作方式，也就是普惠金融的方式，银行或金融供给方以可承受的成本去服务金融需求方，可以使供给方保本微利、可持续发展，这叫普惠金融。”杜晓山说。
在杜晓山看来，方向要是普惠金融的方向，可持续要是普惠金融要求的方式。“当然我们可以把它做得略微宽一点，按照普惠金融规划要求，一些比较强的城商行、农商行可以把中型企业也包括进去，虽然在我看来这不是普惠金融的重点，或者说不是普惠金融的组成部分，但是可以包括。重点还是要在普惠金融要求的小微及以下，尤其是今年习近平总书记专门召开民营经济企业家座谈会的时候提出，央行、银保监局、国家税务总局、国家发改委以及很多其他的政府部门纷纷表态怎么支持，这都是普惠金融可持续发展的思路。”
在地方金融机构的可持续发展上，地方金融机构一定要坚持为实体经济服务，契合国家大政方针。
那么该如何进一步加强抗风险能力？杜晓山表示，成立行业机构是一种方法。“这种行业机构更多采取金融控股公司的形式，比如农村商业银行采取省政府控股的形式。因为中小金融机构本身股权是分散的，大股东一般达不到5%，如果达到5%就控股了，控股之后，在一定程度上就可以通过股东的身份参与一些中小金融机构的管理，更多地引向三农，引向中小企业，这可能也是一个趋势。”
另外，还有一个发展空间，杜晓山认为中小金融机构也可以利用金融科技的一些理念和技术。“现在很多农村金融机构已经在做，我们原来认为这些农村金融机构不需要这样，好像只有在城市里面才能用微信、支付宝等，但实际上现在不一样，比如在农村、乡镇一些地方做业务拓展和信贷投放，因为人是分散的，确实可以用相关技术和平台。很多银行也都做了一些探讨，这方面可以得到很大的发展。”
南京师范大学商学院金融系主任陶士贵向《经济》记者表示，从提出乡村振兴战略，到G20峰会提出绿色金融、普惠金融，能看出政策方面是有延续的，未来更好地发展，需要在政策方面提供一些支持。
“对于扶持普惠金融的金融机构，应在税收、贴息上给予一定的支持，比如一个地方出了风险，国家肯定要进行财政补贴，但是靠财政的力量肯定是不够的，行业管理也很重要，比如村镇银行，有的地方甚至比农村商业银行还要多，而它就是在乡镇，这个时候更应有人牵头，组建行业协会，或者对它有实实在在的支持帮助，包括政策解读，所以政策支持的空间还是比较大的。 ”陶士贵说。
对于这一点，西南财经大学中国金融研究中心主任王擎表示，政策方面的引导要落到实处。“不仅仅是以银行为主的金融机构，向中小企业和民营企业提供支持要借助于金融科技的手段，尽量减少对抵押品的依赖，能够给轻资产的一些企业提供相应的贷款，同时我们也应该创新更多的金融工具，包括利用债券市场，或者直接投资、投资基金、风险投资等，加大对中小企业和民营企业的支持。用金融科技的手段，构建对中小企业甚至个人消费、个人群体的信用评级体系，对这样的普惠金融群体提供相应的金融服务。”
在政策的完善方面，中央财经大学金融法研究所所长黄震向《经济》记者表示，第一，现在挂“农”字头的金融机构要真正担起扶农、助农的职能和使命，比如中国农业发展银行、中国农业银行，以及中国一系列的农商银行、农信社，这些带“农”字的是我们国家赋予它的使命，要服务于农业、农村、农民，他们在新的历史起点，更应该去琢磨如何在新农村建设和新型城镇化中找到一些机会。
第二，黄震表示，现在农业产业正在转型升级之中，对于金融的需求更加迫切，通过农业产业化的龙头企业或者核心企业来进行农业供应链金融的发展，是现在农村金融发展的一个非常重要的抓手。培育一批农村的核心企业、龙头企业和金融机构合作，就能带动整个产业链的上下游。
第三，对于偏远农村以及银行网点覆盖不到的地方，再简单要求物理网点覆盖也会增加成本，所以还要大力发展互联网信息技术，特别是移动互联网技术来替代物理网点，加强这些金融服务的覆盖范围。
第四，普惠金融的发展，农村可以说是攻坚战的重点。农民是否能享受到金融服务应该是核定普惠金融普惠程度的一个重要指标。所以实现农民，特别是偏远农村的金融覆盖，满足他们的金融服务需求，这也是金融机构应该努力的方向。
普惠更可持续
杜晓山表示，未来地方金融的发展方向之一就是普惠金融，但是普惠的可持续值得关注。
“对于城商行、农商行和村镇银行等银行归谁管，中央和地方层面在监管的问题上要进一步协调。对于银行业金融机构来说，中小企业及更低层次的客户，实际上是普惠金融重点的服务对象。《关于发展普惠金融规划（2016-2020）》提到，普惠金融的服务对象是小微企业、城市弱势群体、农村农民贫困群体、老年人、残疾人。”杜晓山表示，普惠金融一是客户对象明确，二是必须可持续发展。
可持续发展意味着，可以自负盈亏，保证组织和财务上的可持续。
然而目前，在杜晓山看来，整体来看一是市场定位不明确，二是不可持续，这两个要求都没有达到。
“一方面，市场定位不明确，老跟着大银行一块去做大项目、大客户，本身就不合适。另一方面，正因为风险高，造成了亏损，或者有大量的历史坏账、不良资产，怎么实现可持续？2020年要解决贫困问题，能否实现目标？”杜晓山表示，现在做普惠很难，实际上现在的建档立卡贫困户和城市低保、失业下岗人士，基本上采取的全是特惠金融，而不是普惠金融，帮助了最弱势的群体，但是不可持续。
为什么称之为特惠？因为第一采取贴息，第二采取政府无偿担保，第三弱势群体拿到贷款是低息的甚至是无息的。“对银行来说做不了，政府就贴息，政府就担保，政府就给备付金，这就不是可持续，这是依赖外部生存，依赖外部的补贴和资金的支持才能够发展。金融扶贫一般被称为特惠金融，当然特惠金融是需要的，因为这是服务于国家战略意图和政策目标的，在初期要用这种方式，但是現在的问题已经不是初期了，还反复在使用。有些完全可以用正常的市场化运作方式，也就是普惠金融的方式，银行或金融供给方以可承受的成本去服务金融需求方，可以使供给方保本微利、可持续发展，这叫普惠金融。”杜晓山说。
在杜晓山看来，方向要是普惠金融的方向，可持续要是普惠金融要求的方式。“当然我们可以把它做得略微宽一点，按照普惠金融规划要求，一些比较强的城商行、农商行可以把中型企业也包括进去，虽然在我看来这不是普惠金融的重点，或者说不是普惠金融的组成部分，但是可以包括。重点还是要在普惠金融要求的小微及以下，尤其是今年习近平总书记专门召开民营经济企业家座谈会的时候提出，央行、银保监局、国家税务总局、国家发改委以及很多其他的政府部门纷纷表态怎么支持，这都是普惠金融可持续发展的思路。”
在地方金融机构的可持续发展上，地方金融机构一定要坚持为实体经济服务，契合国家大政方针。
那么该如何进一步加强抗风险能力？杜晓山表示，成立行业机构是一种方法。“这种行业机构更多采取金融控股公司的形式，比如农村商业银行采取省政府控股的形式。因为中小金融机构本身股权是分散的，大股东一般达不到5%，如果达到5%就控股了，控股之后，在一定程度上就可以通过股东的身份参与一些中小金融机构的管理，更多地引向三农，引向中小企业，这可能也是一个趋势。”
另外，还有一个发展空间，杜晓山认为中小金融机构也可以利用金融科技的一些理念和技术。“现在很多农村金融机构已经在做，我们原来认为这些农村金融机构不需要这样，好像只有在城市里面才能用微信、支付宝等，但实际上现在不一样，比如在农村、乡镇一些地方做业务拓展和信贷投放，因为人是分散的，确实可以用相关技术和平台。很多银行也都做了一些探讨，这方面可以得到很大的发展。”
政策空间大
南京师范大学商学院金融系主任陶士贵向《经济》记者表示，从提出乡村振兴战略，到G20峰会提出绿色金融、普惠金融，能看出政策方面是有延续的，未来更好地发展，需要在政策方面提供一些支持。
“对于扶持普惠金融的金融机构，应在税收、贴息上给予一定的支持，比如一个地方出了风险，国家肯定要进行财政补贴，但是靠财政的力量肯定是不够的，行业管理也很重要，比如村镇银行，有的地方甚至比农村商业银行还要多，而它就是在乡镇，这个时候更应有人牵头，组建行业协会，或者对它有实实在在的支持帮助，包括政策解读，所以政策支持的空间还是比较大的。 ”陶士贵说。
对于这一点，西南财经大学中国金融研究中心主任王擎表示，政策方面的引导要落到实处。“不仅仅是以银行为主的金融机构，向中小企业和民营企业提供支持要借助于金融科技的手段，尽量减少对抵押品的依赖，能够给轻资产的一些企业提供相应的贷款，同时我们也应该创新更多的金融工具，包括利用债券市场，或者直接投资、投资基金、风险投资等，加大对中小企业和民营企业的支持。用金融科技的手段，构建对中小企业甚至个人消费、个人群体的信用评级体系，对这样的普惠金融群体提供相应的金融服务。”
在政策的完善方面，中央财经大学金融法研究所所长黄震向《经济》记者表示，第一，现在挂“农”字头的金融机构要真正担起扶农、助农的职能和使命，比如中国农业发展银行、中国农业银行，以及中国一系列的农商银行、农信社，这些带“农”字的是我们国家赋予它的使命，要服务于农业、农村、农民，他们在新的历史起点，更应该去琢磨如何在新农村建设和新型城镇化中找到一些机会。
第二，黄震表示，现在农业产业正在转型升级之中，对于金融的需求更加迫切，通过农业产业化的龙头企业或者核心企业来进行农业供应链金融的发展，是现在农村金融发展的一个非常重要的抓手。培育一批农村的核心企业、龙头企业和金融机构合作，就能带动整个产业链的上下游。
第三，对于偏远农村以及银行网点覆盖不到的地方，再简单要求物理网点覆盖也会增加成本，所以还要大力发展互联网信息技术，特别是移动互联网技术来替代物理网点，加强这些金融服务的覆盖范围。
第四，普惠金融的发展，农村可以说是攻坚战的重点。农民是否能享受到金融服务应该是核定普惠金融普惠程度的一个重要指标。所以实现农民，特别是偏远农村的金融覆盖，满足他们的金融服务需求，这也是金融机构应该努力的方向。