论文部分内容阅读
【摘要】行政许可评价结果的回应机制，就是行政许可设定机关针对评估报告中提出来的问题，采取特定方式作出回复或反应的具体运作过程。有效的行政许可评价结果的回应机制有助于优化行政许可决策，发扬民主政治，并在善治的理念下打造有限政府。其实现的路径是在明确评价结果效力的基础上，加强评价结果的公开和运用。为保障行政许可评价结果顺畅的有效回应，还需要建立完善的行政许可评价结果回应的监控制度。
【关键词】行政许可；评价结果；回应机制
行政许可实施机关对行政许可的实施情况以及必要性的评价结果，最后形成书面的评价报告，并将其交付给该行政许可的设定机关。那么，对于这样的评价结果，该设定机关应当如何回应？又以什么样的方式回应才真正符合行政许可评价制度的设计目的？这些问题实际就涉及对行政许可评价结果的回应机制问题。健全和完善行政许可评价制度，其最后的环节就是建立完善的行政许可评价结果的回应机制，只有践现了行政许可评价结果的回应机制，才能实现行政许可评价制度的目的和功能。因此，本文试图对行政许可评价结果回应进行解读，通过对该机制的现实意义进行分析，进一步提出回应的路径以及对该回应的监控，从而对行政许可评价结果的回应机制进行一个初步的探索。希冀以此为契机和突破口，唤醒行政许可评价制度这项“休眠”的制度。
一、何谓行政许可评价结果的回应
回应作为一个引进的概念，对一类社会互动现象、关系及过程的理论规制，是西方公共管理学——治理理论主范式在国际比较研究中的一种投射，然而近年来，中外学界研究回应这类社会互动现象、关系及过程。一方面拓展出政府回应、社会回应和共同回应等关联范畴；另一方面中外学界的研究已超出了政治学及公共管理学的视域而转向了政治社会学。笔者试图将这一概念移植到行政许可评价制度中来。
行政许可评价结果即是行政许可实施机关根据一定的程序，对该项行政许可实施情况、存在的问题分析以及根据实施状况提出的各种建议，最终以评估报告形式体现出来。而行政许可评价结果的回应是行政许可的设定机关针对评价报告中提出的诉求作出反应或回答的行为。因此，回应的主体是行政许可的设定机关，回应的客体是实施机关作出的评价报告。众所周知，评价制度的目的是为了提供科学的决策信息，改进行政许可的执法效率。而回应发生的基础是评价报告，那么，是否是所有的评价报告都应回应呢？显然不是。行政许可评价结果的回应是建立在评价报告具有客观性、准确性、有效性和合乎比例性的基础上的。
二、行政许可评价结果回应之现实意义
1强化政府责任，建设有限政府。有限政府的核心内容是以宪政制度来规约政府权力的作用范围和具体的运作程序，以保证政府权力与社会的合理互动，从而使得政府权力的运作获得合法性，强调政府的宏观调控和社会的自我治理，尊重市场发展的客观规律，对政府不该管、管不的不再干预，对政府应该管的进一步加强。行政许可评价制度直接体现了有限政府的核心内容，而对行政许可评价结果的回应即是明证。对行政许可评价结果的回应不仅是规制政府行政许可设定权的行使，同时也是保障行政管理相对人合法权益的重要途径，更是检验行政权力运行效率的重要机制，其重要性不言而喻。同时，行政许可的评价作为评价机关的一项义务，对评价结果的回应也是相对应的责任。因此，建立行政许可评价结果的回应机制，加强了设定机关的责任，促使其强化责任意识，树立责任理念，有利于促进我国责任政府的构建，
2发扬民主政治，保障公民参与。民主社会是一个信息公开、交流创痛的社会。我国《行政许可法》第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”作为行政许可法的基本原则，该条也应当适用于行政许可评价制度。而行政许可评价结果的回应机制正是践行信息公开，秉承着让政务在阳光下运行的理念而设计的机制。行政许可评价结果的回应机制一个重要的内容就是将评价结果予以公開，让公众了解实施机关评价决策以及决策形成的缘由。只有这样，才能让公众对行政许可作出更加中肯的评价，有利于公众了解并及时发现问题，并提出良好可行的建议。因此，对行政许可评价结果的回应，作为一项能够引入公众参与的机制，有利于发扬民政政治，积极推动法治政府建设。
3降低实施成本，优化许可决策。过去在行政行为理论研究中，研究对象首先是许可，然后是征收征用，然后是检查，然后是处罚，然后是强制，却一直未将行政决策作为一个单独的行为类型加以系统研究，没有把决策纳入法治的轨道，所以决策失误、决策违法的问题很多。行政许可评价制度设计的直接目的就是为行政许可决策提供科学依据。同时，从法经济学角度出发，行政许可评价结果的回应机制，通过公众参与的形式，促进行政许可决策的优化，把不适当的许可决策予以清除，在一定程序上可以缩减行政许可决策的实施成本。
三、行政许可评价结果回应之设计路径
行政许可评价结果的回应是行政许可评价制度由理论变为现实的重要环节。回应机制不仅要求评价报告的内容必须要获得相关行政机关的高度重视，更要求相关行政机关将法律法规的修改或废止程序适时的予以启动，就报告中所反映的问题以最快的速度和方式进行回应。而对于最后没有采纳的建议也理应给出合情合理的解释，尊重公民的知情权。因此，行政许可评价结果之回应机制更应将关注度放在对于评价结果的后续运用上。
第一，行政许可评价报告之结果公示。从实践中发现，不论是中央到地方的行政许可审批制度改革，亦或是地方上进行的行政许可评价活动，面向社会公众公开的仅仅是活动的结果，却没有公开得出结果的评价分析报告。若想使行政许可评价制度的作用真正落于实处，一方面需要将评价结论公之于众，另一方面则须将其未经公示且人民群众不知情的评价决策分析报告公之于众，从而发挥人民群众的监督质询功能，以弥补其封闭、被动这两个缺陷。
第二，行政许可评价报告之结果效力。关于行政许可评价结果的效力问题，不仅直接影响且在一定程度上也决定了日后行政许可法相关制度的出台和落实，因而必须要对此加以重视。对该问题的探讨，则可以借鉴立法后评估制度理论。首先，评价结果只是评价主体对于立法实施后的一种看法和评价而已，只具有参考或建议的本质属性，故不应该赋予其法律上的约束力。其次，法律具有权威性，其必须经过严格的程序制约方可适用于实践，显然评价结论的得出并没有经过这一严格法定程序的磨练。再者，不能完全排除中间的不合理因素，这样情形下如果强制实施，则必然易导致后续立法的失误或者是立法资源的浪费。因此，依行政许可评价程序得出的评价结论也应该只可作为一种建设性的参考价值，不宜对其赋予强制约束力。 第三，行政许可评价报告之结果运用。对于行政许可评估结果的运用，可以从以下几个方面来实现：首先，把此评价结果作为适时修废或完善该项行政许可的依据；其次，把此评价结果作为后续的行政许可设定规划和决策的参考和现实依据。最后，需要在更深层次上加强与未来行政许可设定的有机联系，评价机关应依照规定的时间和周期适时启动评价程序，通过专业人士制定详尽的评价方案，并依照科学、规范的评价标准，在多元化评价方式的指引下，进行评价活动工作的开展，最终形成评价报告，并将其结果反馈给设定机关，使其及时有效的纳入到行政许可设定计划之中。
四、行政许可评价结果回应之监控方案
行政许可行为作为一种可诉性的具体行政行为，其担负着维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展，保护行政相对人合法权益的任务。而行政许可评价制度作为行政机关自我监督的一项制度，由于其天然的公权力属性，使得自我监督的功能难以发挥。因此，要保证行政许可评价结果回应机制的功能发挥，还应当设计配套的制度加以监控。
1建立法律责任制度。在行政许可评价制度中，作为一项自我监督的创新性制度设计，在规定的伊始就没有规定其相应的法律责任，从而制约了该项制度功能的发挥。而行政许可评价结果的回应机制作为制约行政许可评价制度目的实现的关键，若是对其没有相应的责任规制，那么是与该项机制设计的初衷相违背的。可以对设定机关不及时对实施机关的评价报告予以处理，或者对评价报告予以公开等与对评价结果不予回应的行为，规定相应的法律责任，这样才能在责任倒逼之下履行义务，强化责任意识，推进行政许可评价结果的回应。
2加强内部监督制度。由于行政许可的设定机关，是行政许可评价结果回应的主体，因此行政许可的设定机关是监督对象。强化内部监督措施，具体内容表现为三方面“一是上级政府部门对下级政府部门行为的监督；二是国家权力机关对行政机关的法律监督；三是特定监督机关的监督，如行政监察、审计监督等。由于内部监督主体的多样化，决定了监督方式的多样性。监督的具体方式有所不同。如权力机关的监督方式有：1.听取和审议“一府两院”工作报告、专题汇报；2人大及其常委会对行政部门的工作提出质询或询问；3组成特定问题的调查委员会；4人大常委会和人大专门委员对行政、司法机关实施法律情况进行定期或不定期的调查。行政机关的监督方式有：1基于层级隶属关系而进行的上级行政机关对下级行政机关行为的监督；2.行政监察，即国家行政监察机关对行政机关及其工作人员的行为进行检查、督促或处理；3.审计监督。即国家审计机关依法对各级各类国家机关的财政财务情况进行审查、核实。通过加强内部监督，从而使行政许可的设定机关认真审查实施机关出具的评价报告，积极做出回应。
3建构社会监督制度。社会监督是指权力系统外部的广大人民群众和社會团体、组织，对国家机关及其工作人员的自下而上的非国家性质的监督，又称群众监督、公众监督。社会监督是权力监督制约机制中不可或缺的重要组成部分，他可以对权力构成一种“社会的制衡”。对行政许可评价结果的回应不仅需要权力系统内部的监督，还需要来自权力系统外公众的监督，这不仅是《行政许可法》的要求，也是依法行政建设法治政府的客观要求。在行政许可评价结果的回应机制中，首先需要发挥社团组织的监督，尽管我国社团组织的监督作用不那么明显，但是仍然有必要纳入到该监督中来；其次，需要发挥社会公众新闻媒体的舆论监督，从而建立有效的公众参与机制。
【关键词】行政许可；评价结果；回应机制
行政许可实施机关对行政许可的实施情况以及必要性的评价结果，最后形成书面的评价报告，并将其交付给该行政许可的设定机关。那么，对于这样的评价结果，该设定机关应当如何回应？又以什么样的方式回应才真正符合行政许可评价制度的设计目的？这些问题实际就涉及对行政许可评价结果的回应机制问题。健全和完善行政许可评价制度，其最后的环节就是建立完善的行政许可评价结果的回应机制，只有践现了行政许可评价结果的回应机制，才能实现行政许可评价制度的目的和功能。因此，本文试图对行政许可评价结果回应进行解读，通过对该机制的现实意义进行分析，进一步提出回应的路径以及对该回应的监控，从而对行政许可评价结果的回应机制进行一个初步的探索。希冀以此为契机和突破口，唤醒行政许可评价制度这项“休眠”的制度。
一、何谓行政许可评价结果的回应
回应作为一个引进的概念，对一类社会互动现象、关系及过程的理论规制，是西方公共管理学——治理理论主范式在国际比较研究中的一种投射，然而近年来，中外学界研究回应这类社会互动现象、关系及过程。一方面拓展出政府回应、社会回应和共同回应等关联范畴；另一方面中外学界的研究已超出了政治学及公共管理学的视域而转向了政治社会学。笔者试图将这一概念移植到行政许可评价制度中来。
行政许可评价结果即是行政许可实施机关根据一定的程序，对该项行政许可实施情况、存在的问题分析以及根据实施状况提出的各种建议，最终以评估报告形式体现出来。而行政许可评价结果的回应是行政许可的设定机关针对评价报告中提出的诉求作出反应或回答的行为。因此，回应的主体是行政许可的设定机关，回应的客体是实施机关作出的评价报告。众所周知，评价制度的目的是为了提供科学的决策信息，改进行政许可的执法效率。而回应发生的基础是评价报告，那么，是否是所有的评价报告都应回应呢？显然不是。行政许可评价结果的回应是建立在评价报告具有客观性、准确性、有效性和合乎比例性的基础上的。
二、行政许可评价结果回应之现实意义
1强化政府责任，建设有限政府。有限政府的核心内容是以宪政制度来规约政府权力的作用范围和具体的运作程序，以保证政府权力与社会的合理互动，从而使得政府权力的运作获得合法性，强调政府的宏观调控和社会的自我治理，尊重市场发展的客观规律，对政府不该管、管不的不再干预，对政府应该管的进一步加强。行政许可评价制度直接体现了有限政府的核心内容，而对行政许可评价结果的回应即是明证。对行政许可评价结果的回应不仅是规制政府行政许可设定权的行使，同时也是保障行政管理相对人合法权益的重要途径，更是检验行政权力运行效率的重要机制，其重要性不言而喻。同时，行政许可的评价作为评价机关的一项义务，对评价结果的回应也是相对应的责任。因此，建立行政许可评价结果的回应机制，加强了设定机关的责任，促使其强化责任意识，树立责任理念，有利于促进我国责任政府的构建，
2发扬民主政治，保障公民参与。民主社会是一个信息公开、交流创痛的社会。我国《行政许可法》第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”作为行政许可法的基本原则，该条也应当适用于行政许可评价制度。而行政许可评价结果的回应机制正是践行信息公开，秉承着让政务在阳光下运行的理念而设计的机制。行政许可评价结果的回应机制一个重要的内容就是将评价结果予以公開，让公众了解实施机关评价决策以及决策形成的缘由。只有这样，才能让公众对行政许可作出更加中肯的评价，有利于公众了解并及时发现问题，并提出良好可行的建议。因此，对行政许可评价结果的回应，作为一项能够引入公众参与的机制，有利于发扬民政政治，积极推动法治政府建设。
3降低实施成本，优化许可决策。过去在行政行为理论研究中，研究对象首先是许可，然后是征收征用，然后是检查，然后是处罚，然后是强制，却一直未将行政决策作为一个单独的行为类型加以系统研究，没有把决策纳入法治的轨道，所以决策失误、决策违法的问题很多。行政许可评价制度设计的直接目的就是为行政许可决策提供科学依据。同时，从法经济学角度出发，行政许可评价结果的回应机制，通过公众参与的形式，促进行政许可决策的优化，把不适当的许可决策予以清除，在一定程序上可以缩减行政许可决策的实施成本。
三、行政许可评价结果回应之设计路径
行政许可评价结果的回应是行政许可评价制度由理论变为现实的重要环节。回应机制不仅要求评价报告的内容必须要获得相关行政机关的高度重视，更要求相关行政机关将法律法规的修改或废止程序适时的予以启动，就报告中所反映的问题以最快的速度和方式进行回应。而对于最后没有采纳的建议也理应给出合情合理的解释，尊重公民的知情权。因此，行政许可评价结果之回应机制更应将关注度放在对于评价结果的后续运用上。
第一，行政许可评价报告之结果公示。从实践中发现，不论是中央到地方的行政许可审批制度改革，亦或是地方上进行的行政许可评价活动，面向社会公众公开的仅仅是活动的结果，却没有公开得出结果的评价分析报告。若想使行政许可评价制度的作用真正落于实处，一方面需要将评价结论公之于众，另一方面则须将其未经公示且人民群众不知情的评价决策分析报告公之于众，从而发挥人民群众的监督质询功能，以弥补其封闭、被动这两个缺陷。
第二，行政许可评价报告之结果效力。关于行政许可评价结果的效力问题，不仅直接影响且在一定程度上也决定了日后行政许可法相关制度的出台和落实，因而必须要对此加以重视。对该问题的探讨，则可以借鉴立法后评估制度理论。首先，评价结果只是评价主体对于立法实施后的一种看法和评价而已，只具有参考或建议的本质属性，故不应该赋予其法律上的约束力。其次，法律具有权威性，其必须经过严格的程序制约方可适用于实践，显然评价结论的得出并没有经过这一严格法定程序的磨练。再者，不能完全排除中间的不合理因素，这样情形下如果强制实施，则必然易导致后续立法的失误或者是立法资源的浪费。因此，依行政许可评价程序得出的评价结论也应该只可作为一种建设性的参考价值，不宜对其赋予强制约束力。 第三，行政许可评价报告之结果运用。对于行政许可评估结果的运用，可以从以下几个方面来实现：首先，把此评价结果作为适时修废或完善该项行政许可的依据；其次，把此评价结果作为后续的行政许可设定规划和决策的参考和现实依据。最后，需要在更深层次上加强与未来行政许可设定的有机联系，评价机关应依照规定的时间和周期适时启动评价程序，通过专业人士制定详尽的评价方案，并依照科学、规范的评价标准，在多元化评价方式的指引下，进行评价活动工作的开展，最终形成评价报告，并将其结果反馈给设定机关，使其及时有效的纳入到行政许可设定计划之中。
四、行政许可评价结果回应之监控方案
行政许可行为作为一种可诉性的具体行政行为，其担负着维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展，保护行政相对人合法权益的任务。而行政许可评价制度作为行政机关自我监督的一项制度，由于其天然的公权力属性，使得自我监督的功能难以发挥。因此，要保证行政许可评价结果回应机制的功能发挥，还应当设计配套的制度加以监控。
1建立法律责任制度。在行政许可评价制度中，作为一项自我监督的创新性制度设计，在规定的伊始就没有规定其相应的法律责任，从而制约了该项制度功能的发挥。而行政许可评价结果的回应机制作为制约行政许可评价制度目的实现的关键，若是对其没有相应的责任规制，那么是与该项机制设计的初衷相违背的。可以对设定机关不及时对实施机关的评价报告予以处理，或者对评价报告予以公开等与对评价结果不予回应的行为，规定相应的法律责任，这样才能在责任倒逼之下履行义务，强化责任意识，推进行政许可评价结果的回应。
2加强内部监督制度。由于行政许可的设定机关，是行政许可评价结果回应的主体，因此行政许可的设定机关是监督对象。强化内部监督措施，具体内容表现为三方面“一是上级政府部门对下级政府部门行为的监督；二是国家权力机关对行政机关的法律监督；三是特定监督机关的监督，如行政监察、审计监督等。由于内部监督主体的多样化，决定了监督方式的多样性。监督的具体方式有所不同。如权力机关的监督方式有：1.听取和审议“一府两院”工作报告、专题汇报；2人大及其常委会对行政部门的工作提出质询或询问；3组成特定问题的调查委员会；4人大常委会和人大专门委员对行政、司法机关实施法律情况进行定期或不定期的调查。行政机关的监督方式有：1基于层级隶属关系而进行的上级行政机关对下级行政机关行为的监督；2.行政监察，即国家行政监察机关对行政机关及其工作人员的行为进行检查、督促或处理；3.审计监督。即国家审计机关依法对各级各类国家机关的财政财务情况进行审查、核实。通过加强内部监督，从而使行政许可的设定机关认真审查实施机关出具的评价报告，积极做出回应。
3建构社会监督制度。社会监督是指权力系统外部的广大人民群众和社會团体、组织，对国家机关及其工作人员的自下而上的非国家性质的监督，又称群众监督、公众监督。社会监督是权力监督制约机制中不可或缺的重要组成部分，他可以对权力构成一种“社会的制衡”。对行政许可评价结果的回应不仅需要权力系统内部的监督，还需要来自权力系统外公众的监督，这不仅是《行政许可法》的要求，也是依法行政建设法治政府的客观要求。在行政许可评价结果的回应机制中，首先需要发挥社团组织的监督，尽管我国社团组织的监督作用不那么明显，但是仍然有必要纳入到该监督中来；其次，需要发挥社会公众新闻媒体的舆论监督，从而建立有效的公众参与机制。