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摘要：政府投资建设的水利工程越来越多，如何管理好水利建设资金，使其用到实处，切实提高政府投资水利项目的资金效益，是许多政府或水利主管部门必须面对和考虑的问题。笔者根据实际工作中的经验，简单梳理总结了水利工程建设各个阶段设计、造价以及管理的要点，以供参阅。
关键词：政府投资 ；水利工程 ；全过程 ；造价控制
Abstract: Water conservancy project more and more government investment construction, how to manage the funds for construction of water conservancy, make its use effect, and effectively improve the government investment in water conservancy project investment benefit, many governments or water conservancy departments must face and consider. According to the practical work experience, simply summarizes each stage of construction of water conservancy project design, cost and management points, for reference.
Key words: government investment; project; the whole process; cost control
中圖分类号：TV5
一、 概 述
随着经济社会持续、快速、健康发展，特别是近年来国家投资拉动内需政策的实施，政府投资项目逐年增加。特别是水利项目，2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》定义了水事关人类生存、经济发展、社会进步，提出要加强农田水利等薄弱环节的建设、全面加快水利基础设施建设，全文强调把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，大力发展民生水利，努力走出一条有中国特色的水利现代化道路。因此，近年以来全国各地积极响应中央1号文件的精神，实施或即将开展一大批水利工程基础设施的建设，资金的投入亦会相当巨大，然而如何使政府所投入的水利建设资金充分发挥效益做到不浪费呢，这就需要对拟建水利工程进行全过程投资的控制。
二、水利工程建设全过程投资控制要点
1.项目建议书、可行性研究阶段
（1）设计要求和投资规模的确定
如果项目建议书能得到通过或已立项，那么就顺利进入可行性研究阶段。该阶段不仅要论证项目是否可行，也要进一步分析项目的必要性，更关键的是项目整体的方案在满足功能的条件下如何做到最优。该阶段的投资规模就是估算，估算造价虽然允许有20%的偏差，但不能凭空去估算，更不能简单地按计划目标直接定规模。估算需要结合项目设计方案，参考类似已建或在建的工程造价指标来估算，例如，宏观上可以采用关键指标控制：堤防工程按照长度确定、水闸按照净宽确定、排站按照装机容量确定等；更细化的可以按照分项工程指标来确定：如土方挖填、石方挖填、混凝土浇筑量、钢筋重量、桩基础工程量等等。本阶段的估算造价尽量不要漏项，充分考虑水利工程可能发生的费用，特别是临时工程，如导流、围堰甚至进场道路等等。估算规模不能过分偏大，同时也要避免不足，以免后期设计突破规模，造成政府投资资金紧张和被动。
2. 初步设计阶段
限额初步设计
项目通过可行性研究后随即展开初步设计，初步设计打造工程雏形，起到决定性作用。要求必须在上阶段通过的规模（建设规模和投资规模）下进行限额设计，不能擅自改变主要设计方案，若确实需要改变，则需上报主管部门审批通过。
在实际工作中也有一些建设单位忽视了可行性研究，将方案比选放在该阶段进行，但要求比选的方案内容做到更全面、更详细、更有说服力，选取最优方案。建议在该阶段组织召开专家评审会，把关初步设计图纸涉及到的结构形式、选材、概算造价等方方面面。
初步设计阶段对应的图纸已经能对主体结构计量进而确定设计概算，对于还不能满足计量要求的部分，要参考类似结构、结合造价经验进行估计。一般情况下该部分的造价不占主要，另外概算造价允许在10%的偏差范围变动，计价时可以按规定考虑图纸工程量的扩大系数。
3.施工图设计阶段、招投标阶段
（1）施工图设计
施工图设计阶段主要是进一步细化初步设计图纸，不允许存在模糊不清的地方，做到每个细部都有尺寸和大样图，以满足施工要求，建议将关键的施工控制措施列明在施工图上。施工图设计一样要求在概算范围内限额设计，做到不超概算，同时政府部门要严格控制超概现象。此阶段的预算要求做到精细，允许误差要控制在5%以内。
（2）招标文件和合同文件的重要条款
施工图阶段的投资控制不是仅仅依靠编制精准的预算，合同条款的把关显得尤为重要。从招标文件的事先告知，到合同文件的有效订立，特别是水利工程施工的特殊性、地理条件的复杂性、还有水文气候的多变性，都可能是造成施工过程中工程造价不受控制的因素。因此除了预算文件要按照设计要求的施工方案和可能发生的措施费用编制以外，招标文件和合同文件的内容中更需要明确如何处理上述情形可能造成的追加造价。
虽然目前多数地方是实行总价合同，施工单位包图纸包清单，但按照公布最高报价值和工程量清单的方式招投标，大多数投标单位没有复核所公布最高报价值预算和工程量清单的准确性。一旦当最高报价值和招标清单存在漏项漏量时，施工单位很可能在结算阶段针对漏项漏量的部分提出索赔。因此，在招投标阶段一定要约定漏项漏量应作何处理。建议规定影响到合同价的百分之几可以定义为重大漏项或重大漏量，对于重大漏项、重大漏量增加的造价，甲乙双方各承担相应的比例等等，具体约定需由水利主管部门依据相关法律法规制定相关条款文件，报政府部门同意。
三、加强竣工结算在投资控制中的“审查”作用
竣工验收交付生产使用是基本建设的最后一个阶段。竣工结算也是施工阶段的技术经验总结,是衡量工程建设项目成本,企业经营管理的直接依据,是竣工决算的一部分。
目前基建工程决算存在的主要问题主要有以下几个方面如虚报工程量、高套定额、提高材料价格、提高取费标准及资质等级、虚设和虚增费用、利用定额不完善提高造价等等。为防止工程决算超工程预算,重点是控制施工过程的设计变更和现场签证。为更好的严把最后一道关口,应做好以下几方面的工作:
1.充分掌握全面情况。熟练掌握国家基本建设政策法规和预算定额,熟悉施工图纸、地质勘探报告和设计部门的变更通知,查阅施工合同,核实隐蔽工程等施工签证,把握市场价格变化,为搞好工程决算审计打下基础。
2.核准工程量。工程量是编制工程决算最基础的数据,工程量不实,就会导致整个工程造价不实。审计工程量的重点应放在容易重复计算的工程和隐蔽工程部分,如梁、柱、板的交叉部分,圈梁和过梁的重叠部分等。在审计过程中,既要认真查看施工记录、验收记录,又要按设计要求复查,现场勘验。
3.核实所套定额。工程预算定额是计算工程造价的依据,高套、错套、套用不合理现象较为普遍。在复查定额套用时,要审查定额套用的合法性,查看定额文件颁布的时间、适用的范围,定额子目包括的工作内容,定额使用的范围换算方法以及定额子目下的附注,并结合图纸、实地观测,以达到准确无误地使用定额核定工程造价。
4.严把材料差价关。建筑工程材料价格的高低对工程造价有着不容忽视的作用,所以应依据国家颁布的建筑、安装工程材料定额标准,对施工单位的材料价差进行认真审核。同时要注意搞好市场调查,特别是装饰材料,大多单价较高,更应加强审查的力度。
5.审查资质等级,合理确定取费标准。首先审核施工企业提供的技术等级证书。同时,要核对建筑安装工程的规模归属工程类别,从而审核其取费标准是否与资质等级、工程类别相符。
四、结束语
总之,对投资水利的造价进行控制才能将投资有效地控制在限额内,才能对设计方案的优化程度、投资的使用效果进行分析和评价。在实施建设项目全过程的水利工程造价控制中,必须重点突出,强化决策层及技术人员重视投资决策估算及设计阶段造价控制意识;强化建设过程对设计阶段的印证作用;强化监督决算部门的决算审核作用,通过推行设计招标、限额设计,应用价值工程等手段逐步实现以提高效益为目的,在经济合理基础上的技术先进,把观念渗透到各项措施和各个环节中,把水利工程造价控制工作推向另一个里程碑。
关键词：政府投资 ；水利工程 ；全过程 ；造价控制
Abstract: Water conservancy project more and more government investment construction, how to manage the funds for construction of water conservancy, make its use effect, and effectively improve the government investment in water conservancy project investment benefit, many governments or water conservancy departments must face and consider. According to the practical work experience, simply summarizes each stage of construction of water conservancy project design, cost and management points, for reference.
Key words: government investment; project; the whole process; cost control
中圖分类号：TV5
一、 概 述
随着经济社会持续、快速、健康发展，特别是近年来国家投资拉动内需政策的实施，政府投资项目逐年增加。特别是水利项目，2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》定义了水事关人类生存、经济发展、社会进步，提出要加强农田水利等薄弱环节的建设、全面加快水利基础设施建设，全文强调把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，大力发展民生水利，努力走出一条有中国特色的水利现代化道路。因此，近年以来全国各地积极响应中央1号文件的精神，实施或即将开展一大批水利工程基础设施的建设，资金的投入亦会相当巨大，然而如何使政府所投入的水利建设资金充分发挥效益做到不浪费呢，这就需要对拟建水利工程进行全过程投资的控制。
二、水利工程建设全过程投资控制要点
1.项目建议书、可行性研究阶段
（1）设计要求和投资规模的确定
如果项目建议书能得到通过或已立项，那么就顺利进入可行性研究阶段。该阶段不仅要论证项目是否可行，也要进一步分析项目的必要性，更关键的是项目整体的方案在满足功能的条件下如何做到最优。该阶段的投资规模就是估算，估算造价虽然允许有20%的偏差，但不能凭空去估算，更不能简单地按计划目标直接定规模。估算需要结合项目设计方案，参考类似已建或在建的工程造价指标来估算，例如，宏观上可以采用关键指标控制：堤防工程按照长度确定、水闸按照净宽确定、排站按照装机容量确定等；更细化的可以按照分项工程指标来确定：如土方挖填、石方挖填、混凝土浇筑量、钢筋重量、桩基础工程量等等。本阶段的估算造价尽量不要漏项，充分考虑水利工程可能发生的费用，特别是临时工程，如导流、围堰甚至进场道路等等。估算规模不能过分偏大，同时也要避免不足，以免后期设计突破规模，造成政府投资资金紧张和被动。
2. 初步设计阶段
限额初步设计
项目通过可行性研究后随即展开初步设计，初步设计打造工程雏形，起到决定性作用。要求必须在上阶段通过的规模（建设规模和投资规模）下进行限额设计，不能擅自改变主要设计方案，若确实需要改变，则需上报主管部门审批通过。
在实际工作中也有一些建设单位忽视了可行性研究，将方案比选放在该阶段进行，但要求比选的方案内容做到更全面、更详细、更有说服力，选取最优方案。建议在该阶段组织召开专家评审会，把关初步设计图纸涉及到的结构形式、选材、概算造价等方方面面。
初步设计阶段对应的图纸已经能对主体结构计量进而确定设计概算，对于还不能满足计量要求的部分，要参考类似结构、结合造价经验进行估计。一般情况下该部分的造价不占主要，另外概算造价允许在10%的偏差范围变动，计价时可以按规定考虑图纸工程量的扩大系数。
3.施工图设计阶段、招投标阶段
（1）施工图设计
施工图设计阶段主要是进一步细化初步设计图纸，不允许存在模糊不清的地方，做到每个细部都有尺寸和大样图，以满足施工要求，建议将关键的施工控制措施列明在施工图上。施工图设计一样要求在概算范围内限额设计，做到不超概算，同时政府部门要严格控制超概现象。此阶段的预算要求做到精细，允许误差要控制在5%以内。
（2）招标文件和合同文件的重要条款
施工图阶段的投资控制不是仅仅依靠编制精准的预算，合同条款的把关显得尤为重要。从招标文件的事先告知，到合同文件的有效订立，特别是水利工程施工的特殊性、地理条件的复杂性、还有水文气候的多变性，都可能是造成施工过程中工程造价不受控制的因素。因此除了预算文件要按照设计要求的施工方案和可能发生的措施费用编制以外，招标文件和合同文件的内容中更需要明确如何处理上述情形可能造成的追加造价。
虽然目前多数地方是实行总价合同，施工单位包图纸包清单，但按照公布最高报价值和工程量清单的方式招投标，大多数投标单位没有复核所公布最高报价值预算和工程量清单的准确性。一旦当最高报价值和招标清单存在漏项漏量时，施工单位很可能在结算阶段针对漏项漏量的部分提出索赔。因此，在招投标阶段一定要约定漏项漏量应作何处理。建议规定影响到合同价的百分之几可以定义为重大漏项或重大漏量，对于重大漏项、重大漏量增加的造价，甲乙双方各承担相应的比例等等，具体约定需由水利主管部门依据相关法律法规制定相关条款文件，报政府部门同意。
三、加强竣工结算在投资控制中的“审查”作用
竣工验收交付生产使用是基本建设的最后一个阶段。竣工结算也是施工阶段的技术经验总结,是衡量工程建设项目成本,企业经营管理的直接依据,是竣工决算的一部分。
目前基建工程决算存在的主要问题主要有以下几个方面如虚报工程量、高套定额、提高材料价格、提高取费标准及资质等级、虚设和虚增费用、利用定额不完善提高造价等等。为防止工程决算超工程预算,重点是控制施工过程的设计变更和现场签证。为更好的严把最后一道关口,应做好以下几方面的工作:
1.充分掌握全面情况。熟练掌握国家基本建设政策法规和预算定额,熟悉施工图纸、地质勘探报告和设计部门的变更通知,查阅施工合同,核实隐蔽工程等施工签证,把握市场价格变化,为搞好工程决算审计打下基础。
2.核准工程量。工程量是编制工程决算最基础的数据,工程量不实,就会导致整个工程造价不实。审计工程量的重点应放在容易重复计算的工程和隐蔽工程部分,如梁、柱、板的交叉部分,圈梁和过梁的重叠部分等。在审计过程中,既要认真查看施工记录、验收记录,又要按设计要求复查,现场勘验。
3.核实所套定额。工程预算定额是计算工程造价的依据,高套、错套、套用不合理现象较为普遍。在复查定额套用时,要审查定额套用的合法性,查看定额文件颁布的时间、适用的范围,定额子目包括的工作内容,定额使用的范围换算方法以及定额子目下的附注,并结合图纸、实地观测,以达到准确无误地使用定额核定工程造价。
4.严把材料差价关。建筑工程材料价格的高低对工程造价有着不容忽视的作用,所以应依据国家颁布的建筑、安装工程材料定额标准,对施工单位的材料价差进行认真审核。同时要注意搞好市场调查,特别是装饰材料,大多单价较高,更应加强审查的力度。
5.审查资质等级,合理确定取费标准。首先审核施工企业提供的技术等级证书。同时,要核对建筑安装工程的规模归属工程类别,从而审核其取费标准是否与资质等级、工程类别相符。
四、结束语
总之,对投资水利的造价进行控制才能将投资有效地控制在限额内,才能对设计方案的优化程度、投资的使用效果进行分析和评价。在实施建设项目全过程的水利工程造价控制中,必须重点突出,强化决策层及技术人员重视投资决策估算及设计阶段造价控制意识;强化建设过程对设计阶段的印证作用;强化监督决算部门的决算审核作用,通过推行设计招标、限额设计,应用价值工程等手段逐步实现以提高效益为目的,在经济合理基础上的技术先进,把观念渗透到各项措施和各个环节中,把水利工程造价控制工作推向另一个里程碑。