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【摘要】绿色发展是进入后工业化时代实现经济、资源、环境之间协调发展的必然要求。从长远和大局来看，要想实现绿色发展，必须做到上下联动，政府协同。由于目标激励的不同，加上相对独立的利益关系，中央与地方、同级地方政府之间、部门与部门之间以及政府内部，或多或少存在着竞争关系，不能做到有效协同，阻碍了生态文明建设的进程。绿色发展迫切需要理顺中央与地方的关系，整合地方职能部门，改革绩效考核机制，推动政府各部门之间的有效协同，实现后工业化时代的绿色发展。
【关键词】河南省；绿色发展；生态文明建设；政府协同；有效性
据河南省统计局数据显示，2015年全省生产总值37010.25亿元，比上年增长8.3%；2016年全省生产总值40160.01亿元，比上年增长8.1%，增速高于全国平均水平1.4个百分点。在国内经济下行压力加大的大环境下，大多数省份GDP增速都位于6%左右，而作为中原经济区的核心省份，我省经济一直保持在8%左右，呈现出“总体平稳、稳中有进、稳中向好”的发展态势。但与此同时，我省资源、环境与生态保护也面临着重大挑战，以资源的过度利用、环境的恶化、生态的破坏来保经济增长的问题也日益凸出。
一、河南省绿色发展中政府协同的必要性和紧迫性
（一）绿色发展更多需要政府推动
首先，生态文明建设具有公共物品的性质，治理的正外部性和污染的负外部性，使得生态文明建设无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。
它的正外部性使得很多私人部門不愿参与进来，需要政府更多地主导推动建设，在制定经济政策时充分考虑到民众的生态福利追求，在诸多“八年举报污染，不如一次市长出面”的现实例子下，政府的主体责任应该做到更大的发挥，由政府贯彻国家政策，引领市场经济活动。
此外，诸如水流、空气等生态资源跨地区的流动性及不可分割性，造成生态环境的产权往往难以界定，由于其产权难以界定，当治理出现问题时，就会出现责任承担困境。因此，需要政府代表社会公众进行管理、协调，把生态环境的治理看作是公共事务来处理。同时，由于环境污染问题日益区域化，导致生态文明建设并不是一个城市或一个省份能够单独解决的问题，需要多个省市之间纵横合作、协同治理。
（二）政府主导的优势
政府作为公共权力的集中代表者，运用公共行政权力，将生态文明建设纳入法制化轨道，加强生态文明立法，为我省生态文明建设提供有力的法律保障。另外，政府还可以通过财政、税收、金融等政策，引导和激励公众积极参与到生态文明建设中来。一方面通过立法执法，遏制各种生态不文明行为，另一方面通过落实政策，调动社会公众的生态文明建设活力，从而尽可能做到政治经济、环境社会效益各方兼顾。
但同时我们也看到，限于政府权力结构的封闭性，以及政府的不同层级不同部门目标并不完全一致，不同的利益主体很可能为一些局部利益影响到生态系统的长远和大局，但就是在执行上失之于随意、缺乏统一的标准，缺乏协同，最后可能会造成纳税人物力、财力和时间的浪费，阻滞了我省生态文明建设的进程。
二、河南绿色发展的各级行政掣肘与阻滞及原因分析
1、错误的政绩观导致环保被忽视
GDP作为衡量一个国家、一个地区经济实力的一个重要指标，在我国改革开放近40年的征程上也受到了前所未有的“礼遇”，被推崇到了至高无上的位置。
在这种错误政绩观的指导下，各地方政府只看重当地经济的发展，而忽视了环保等民生问题，生态文明建设得不到足够重视。同时，即便地方政府重视环保问题，但囿于对GDP的角逐，各地方政府各自为政，也很难做到有效的协同。
2、分税制下地方财力有限使得环保力度不够
为了改变弊病百出的财政包干制，我国于1994年推出了分税制。分税制实施后，大部分税收收入都归入中央财政，2011-2015年，中央财政收入占全国财政收入的比重达50%左右，而中央财政支出只占全国财政支出的14%左右。
显然，在这一体制下，中央财政盈余越来越多，而地方财政赤字越来越高，各地方政府陷入入不敷出的困境，财力与支出之间的缺口较大。因此，即使没有GDP考核的影响，地方政府也要不断寻找财源，对纳税大户的企业在环境污染的治理上往往也会“网开一面”，导致地方环保部门在执法过程中处处受限，环保污染问题“打不死也治不住”。同时在负担重且财力有限的条件下，地方政府在环保这类投资大、见效慢的项目上的支出也就较为有限，在涉及跨区域、跨地区的环保治理问题上，更加没有参与的积极性。由下表可以看出，2010-2014年，我省环保支出只占我省地方财政一般预算支出的3%左右，并没有明显的增加，在环保方面的投入较低。
3、多部门多层次的监管造成环保监管不到位
《中华人民共和国环境保护法》赋予环保部门对环境保护实施统一监管的职责，但海洋、渔政、交通、公安、土地、矿产、林业、农业、水利、工商、卫生等部门也都有一定的环境管理职权。这种多部门多层次的监管体制，看似职责明晰，任务明确，实则弊端较多。
在多部门、多层次的分段监管体制下，各部门各自制定监管规则，在大的职责分工上相对明确；但在一些具体监管环节和细节上，却又权责不明，职能交叉、重叠，部门之间缺少沟通和协调，甚至同一部门不同科、处室之间，彼此推诿，相互抱怨，导致出现监管空白乃至形成实际上的“空头管理”局面，“越位”、“缺位”的问题较为突出，监管时互相争，出问题时争相躲，不能做到有效协同，也直接影响了治理的效果。
三、河南绿色发展中加强政府协同的政策建议
（一）聚焦于地方的制度改进，构建绿色发展的考核机制
生态文明建设过程中，政府之间不能做到有效协同、治理不力的一个重要原因在于在传统GDP的考核下重经济发展而轻环境保护。结果就是经济上去了但资源、能源过度消耗，环境污染总量加大，最终将成为经济发展的瓶颈。因此，必须要改变传统GDP核算方法，建立绿色GDP核算制度，健全环境管理绩效考核机制。 绿色GDP力求将经济增长与环境保护统一起来，在GDP核算中不仅仅看经济，更要考虑资源和环境，综合性地反映国民的经济活动的成果与代价。与传统的GDP核算不同，绿色GDP核算将生态文明建设的成果纳入地方政府绩效考核的重要内容，以环境指标作为绩效考核的硬性指标。除了GDP外，公众环境质量评价、空气质量变化、饮用水质量变化、环保投资增减率、群众环境诉讼事件发生率等指标也都要作为绩效考核的标准，从而对地方政府形成压力和动力，增强地方政府推动生态文明建设的紧迫感和责任感。
（二）提升权力结构的开放性，构建绿色发展的监管机制
党的十八届五中全会确定了省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这一重大环保制度改革通过派驻机构、派出机构、直接管理、双重管理等垂直管理模式，对省以下环保机构进行改革，人财物统一由上级分配。一方面有助于环境质量的检测、监察和执法，另一方面能够有效克服地方政府对环境监管的干扰。在垂直管理制度下，应该继续发挥中央环保督察组以及华北、华南等六大环保督查中心的作用，利用体制上垂直、直接对上级部门负责的优势，监督地方政府在生态文明建设过程中的执行力。
与此同时，对地方政府各部门的资源也要进行整合，要处理好地方环保部门与其他职能部门之间的关系。不断完善立法，通过制度创新明晰和保障各监管部门的责权利，破除职权交叉，弥合监管缝隙，形成监管合力，确保监管无缝对接，解决各监管部门职责不清的问题。就环保部门而言，具体途径可通过建立由地方政府牽头建立沟通协作机制进行顶层设计，以此加强对地方环保工作的综合统筹，并在此框架之下，明确各方的职责分工，健全横向的环保合作制度，确保环保管理各项任务得到落实。
参考文献：
[1]李仕礁.地方政府加强生态文明建设的问题及对策研究[D].哈尔滨商业大学，2015.
[2]陆畅. 生态文明水平的提高与政府的生态责任[J].社会科学在线，2012，204（6）：271-272.
[3]董学宇.环保执行力的低效困境与改善路径[D].西南财经政法大学，2010.
[4]蒋敏娟.中国政府跨部门协同机制研究[M].北京：北京大学出版社，2016.
作者简介：夏元燕（1984.3-），女，汉族，河南信阳人，讲师，硕士，研究方向：教育学。
基金项目：2016年度河南省政府决策研究课题阶段性研究成果，课题编号2016B020
【关键词】河南省；绿色发展；生态文明建设；政府协同；有效性
据河南省统计局数据显示，2015年全省生产总值37010.25亿元，比上年增长8.3%；2016年全省生产总值40160.01亿元，比上年增长8.1%，增速高于全国平均水平1.4个百分点。在国内经济下行压力加大的大环境下，大多数省份GDP增速都位于6%左右，而作为中原经济区的核心省份，我省经济一直保持在8%左右，呈现出“总体平稳、稳中有进、稳中向好”的发展态势。但与此同时，我省资源、环境与生态保护也面临着重大挑战，以资源的过度利用、环境的恶化、生态的破坏来保经济增长的问题也日益凸出。
一、河南省绿色发展中政府协同的必要性和紧迫性
（一）绿色发展更多需要政府推动
首先，生态文明建设具有公共物品的性质，治理的正外部性和污染的负外部性，使得生态文明建设无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。
它的正外部性使得很多私人部門不愿参与进来，需要政府更多地主导推动建设，在制定经济政策时充分考虑到民众的生态福利追求，在诸多“八年举报污染，不如一次市长出面”的现实例子下，政府的主体责任应该做到更大的发挥，由政府贯彻国家政策，引领市场经济活动。
此外，诸如水流、空气等生态资源跨地区的流动性及不可分割性，造成生态环境的产权往往难以界定，由于其产权难以界定，当治理出现问题时，就会出现责任承担困境。因此，需要政府代表社会公众进行管理、协调，把生态环境的治理看作是公共事务来处理。同时，由于环境污染问题日益区域化，导致生态文明建设并不是一个城市或一个省份能够单独解决的问题，需要多个省市之间纵横合作、协同治理。
（二）政府主导的优势
政府作为公共权力的集中代表者，运用公共行政权力，将生态文明建设纳入法制化轨道，加强生态文明立法，为我省生态文明建设提供有力的法律保障。另外，政府还可以通过财政、税收、金融等政策，引导和激励公众积极参与到生态文明建设中来。一方面通过立法执法，遏制各种生态不文明行为，另一方面通过落实政策，调动社会公众的生态文明建设活力，从而尽可能做到政治经济、环境社会效益各方兼顾。
但同时我们也看到，限于政府权力结构的封闭性，以及政府的不同层级不同部门目标并不完全一致，不同的利益主体很可能为一些局部利益影响到生态系统的长远和大局，但就是在执行上失之于随意、缺乏统一的标准，缺乏协同，最后可能会造成纳税人物力、财力和时间的浪费，阻滞了我省生态文明建设的进程。
二、河南绿色发展的各级行政掣肘与阻滞及原因分析
1、错误的政绩观导致环保被忽视
GDP作为衡量一个国家、一个地区经济实力的一个重要指标，在我国改革开放近40年的征程上也受到了前所未有的“礼遇”，被推崇到了至高无上的位置。
在这种错误政绩观的指导下，各地方政府只看重当地经济的发展，而忽视了环保等民生问题，生态文明建设得不到足够重视。同时，即便地方政府重视环保问题，但囿于对GDP的角逐，各地方政府各自为政，也很难做到有效的协同。
2、分税制下地方财力有限使得环保力度不够
为了改变弊病百出的财政包干制，我国于1994年推出了分税制。分税制实施后，大部分税收收入都归入中央财政，2011-2015年，中央财政收入占全国财政收入的比重达50%左右，而中央财政支出只占全国财政支出的14%左右。
显然，在这一体制下，中央财政盈余越来越多，而地方财政赤字越来越高，各地方政府陷入入不敷出的困境，财力与支出之间的缺口较大。因此，即使没有GDP考核的影响，地方政府也要不断寻找财源，对纳税大户的企业在环境污染的治理上往往也会“网开一面”，导致地方环保部门在执法过程中处处受限，环保污染问题“打不死也治不住”。同时在负担重且财力有限的条件下，地方政府在环保这类投资大、见效慢的项目上的支出也就较为有限，在涉及跨区域、跨地区的环保治理问题上，更加没有参与的积极性。由下表可以看出，2010-2014年，我省环保支出只占我省地方财政一般预算支出的3%左右，并没有明显的增加，在环保方面的投入较低。
3、多部门多层次的监管造成环保监管不到位
《中华人民共和国环境保护法》赋予环保部门对环境保护实施统一监管的职责，但海洋、渔政、交通、公安、土地、矿产、林业、农业、水利、工商、卫生等部门也都有一定的环境管理职权。这种多部门多层次的监管体制，看似职责明晰，任务明确，实则弊端较多。
在多部门、多层次的分段监管体制下，各部门各自制定监管规则，在大的职责分工上相对明确；但在一些具体监管环节和细节上，却又权责不明，职能交叉、重叠，部门之间缺少沟通和协调，甚至同一部门不同科、处室之间，彼此推诿，相互抱怨，导致出现监管空白乃至形成实际上的“空头管理”局面，“越位”、“缺位”的问题较为突出，监管时互相争，出问题时争相躲，不能做到有效协同，也直接影响了治理的效果。
三、河南绿色发展中加强政府协同的政策建议
（一）聚焦于地方的制度改进，构建绿色发展的考核机制
生态文明建设过程中，政府之间不能做到有效协同、治理不力的一个重要原因在于在传统GDP的考核下重经济发展而轻环境保护。结果就是经济上去了但资源、能源过度消耗，环境污染总量加大，最终将成为经济发展的瓶颈。因此，必须要改变传统GDP核算方法，建立绿色GDP核算制度，健全环境管理绩效考核机制。 绿色GDP力求将经济增长与环境保护统一起来，在GDP核算中不仅仅看经济，更要考虑资源和环境，综合性地反映国民的经济活动的成果与代价。与传统的GDP核算不同，绿色GDP核算将生态文明建设的成果纳入地方政府绩效考核的重要内容，以环境指标作为绩效考核的硬性指标。除了GDP外，公众环境质量评价、空气质量变化、饮用水质量变化、环保投资增减率、群众环境诉讼事件发生率等指标也都要作为绩效考核的标准，从而对地方政府形成压力和动力，增强地方政府推动生态文明建设的紧迫感和责任感。
（二）提升权力结构的开放性，构建绿色发展的监管机制
党的十八届五中全会确定了省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这一重大环保制度改革通过派驻机构、派出机构、直接管理、双重管理等垂直管理模式，对省以下环保机构进行改革，人财物统一由上级分配。一方面有助于环境质量的检测、监察和执法，另一方面能够有效克服地方政府对环境监管的干扰。在垂直管理制度下，应该继续发挥中央环保督察组以及华北、华南等六大环保督查中心的作用，利用体制上垂直、直接对上级部门负责的优势，监督地方政府在生态文明建设过程中的执行力。
与此同时，对地方政府各部门的资源也要进行整合，要处理好地方环保部门与其他职能部门之间的关系。不断完善立法，通过制度创新明晰和保障各监管部门的责权利，破除职权交叉，弥合监管缝隙，形成监管合力，确保监管无缝对接，解决各监管部门职责不清的问题。就环保部门而言，具体途径可通过建立由地方政府牽头建立沟通协作机制进行顶层设计，以此加强对地方环保工作的综合统筹，并在此框架之下，明确各方的职责分工，健全横向的环保合作制度，确保环保管理各项任务得到落实。
参考文献：
[1]李仕礁.地方政府加强生态文明建设的问题及对策研究[D].哈尔滨商业大学，2015.
[2]陆畅. 生态文明水平的提高与政府的生态责任[J].社会科学在线，2012，204（6）：271-272.
[3]董学宇.环保执行力的低效困境与改善路径[D].西南财经政法大学，2010.
[4]蒋敏娟.中国政府跨部门协同机制研究[M].北京：北京大学出版社，2016.
作者简介：夏元燕（1984.3-），女，汉族，河南信阳人，讲师，硕士，研究方向：教育学。
基金项目：2016年度河南省政府决策研究课题阶段性研究成果，课题编号2016B020