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摘 要：信访制度是我国制定的一项具有自身特色的权利救赎制度与政治参与制度，虽然这项制度在计划经济时期发挥出了巨大的作用，但是在当今市场经济环境下，这一制度已经显现出了许多缺陷，严重制约了我国政治经济的发展。鉴于此，本文主要分析了我国信访制度中存在的主要困境，并对信访制度改革进行了思考。
关键词：信访制度；困境；制度改革；反思
近年来，我国經济进入了快速发展时期，并且社会转型速度也在逐渐加快，在这其中必然会激化诸多的矛盾，造成“信访洪峰”局面的发生。因此，信访制度面临着改革的困境。目前，我国信访制度中还存在着中央与地方之间对信访要求不一、信访参与主体身份多样以及信访制度结构复杂的现状，只有对这些困境进行理性分析，才能真正寻找出化解我国信访制度困境的有效路径。
一、信访制度面临的困境
（一）中央与地方政府对信访的要求不一致
一方面，中央政府强调地方政府不能对正常上访的群众采取拦、堵、卡、截的不正当方式，而是要保证信访渠道的畅通；另一方面，国家又强调“稳定压倒一切”的政治方向，要求地方政府将问题都在基层进行解决，尽量减少集体上访、越级上访、重复上方的情况。于是，地方政府以“保一方平安”、“花钱买太平”、“摆平就是水平”等为政绩考核目标，直接导致与信访的初衷相背离。
（二）参与主体身份多样
当前信访人员的范围极其广泛，既有失地农民、农民工、下崗职工等弱势群体；也有医生、教师、商人等社会精英群体，几乎是社会的各个领域、各个层次都有一定的信访者。同时现在信访所反映的问题涉及的领域更是极为广泛，而且由于在社会利益结构调整和重组过程中，信访参与人认为自身的利益受到了侵害，因此过去总体比较温和的信访行为发生了比较大的变化，各种过激行为时有发生，如有组织地堵塞交通要道、冲击政府机关、打砸公共财物、殴打信访工作人员等违法行为，甚至出现自焚、投河、跳楼等极端举动，不仅严重干扰了各级党政机关的正常工作秩序，而且直接影响社会的和谐稳定。
（三）制度结构过于复杂
当前信访机构存在庞杂分散、归口不一的问题，而且从地方到中央，各级法院、检察院、党委以及相关的职能部门都设有一些信访机构。从横向上，我国信访机构的核心是党、人大、政府以及两院这五个分别设立的信访机构，其主要是负责处理来自社会各领域的信息。但这些信息所涉及的问题大多需要政府来解决，于是传达信息还必须经过一个向政府转移的过程；纵向上，信访制度未形成系统的结构，信访部门的层级关系与所属机构的层级关系不完全一致。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约束力。
二、信访制度的改革与反思
概括而言，对于信访制度的改革争论一共有三种观点，即“强化论”、“废除论”以及“分离论”，针对这三种观点，我们应进行理性分析，从而反思其中存在的缺陷与不足。“强化论”与“废除论”是对立的两个论述，而“分离论”则是出于二者之间。“强化论”重在强调信访制度在现实社会中发挥的功能和意义，将信访效率低下、信访量居高不下、信访问题不断出现等信访“痼疾”看成是由于信访机构庞杂松散、缺乏实权以及工作人员“心有余而力不足”等所致；“废除论”则恰与“强化论”相反，其正是看到了信访制度与法治建设的根本抵触性，故站在国家长远发展和建设的高度得出应废除信访制度的结论；而“分离论”，其在很大程度上居于“强化论”与“废除论”之间：既考虑到现实社会对信访的需要，又看到信访与法治的背离性，故主张把信访中实质地与法治相冲突的权利救济功能分离出去，以保留信访“纯洁性”的一面，即政治参与和行政监督的功能。
三、化解我国信访制度困境的理性路径思考
（一）整合资源
我国信访机构在布局设置上存在弊端，比如国务院在设置有国家信访局机构的同时，其所属的部委也设立有相关的信访办，这就会分散信访受理资源。针对这一情况，笔者认为可以将属于法律体系的诉讼问题应用正常的司法渠道进行解决。因此，可以在各级人大设立统一的信访受理机构，因为信访制度在我国是作为政府性的民意表达机构存在的，而人大正是民意代表机构，将之放在人大，更有利于听取民意、反映民情，体现公民的意志，合情合理。
（二）取消信访救赎功能
分离信访制度的权利救赎是法治社会发展的一种必然，也是信访制度改革的一个终极走向。因此，首先应树立正确的认知以及改革信访制度应努力的方向。信访制度尽管能在一定程度上发挥权利救济的功能，但很大程度上是与行使越位的行政权力有关，往往依靠领导指示得以实现，这无疑是“人治”的体现，与我国法治国家的建设目标相违背。未来终极的改革还是要把信访的救济功能分离出来，最终取消信访的救济功能是必须的，只有人治的路完全堵死了，法治才会真正出现。
（三）明确定位信访制度的功能
作为沟通民意、了解民情的手段，信访已经成为了联系群众与政府之间的“纽带”，只能增强其功能，而不能削弱，这样才能起到促进国家与公民之间互动的作用。若要使政府与人民之间保持有效地合作，增强政府决策的科学性和有效性，这种畅通的对话沟通机制是必要的。在信访的过程中，群众与上层官员之间进行沟通，官员对群众的要求以回信、批复的方式予以解决，通过这样的一种互动，实现人民群众广泛的政治参与，使群众能形成对政府机构和其工作人员的有效监督。
（四）加快建设和完善网络信访平台
首先，信访网络平台的建立可以实现资源共享，降低运营成本。民众的信访活动可以直接通过网站进行，如此可以极大的节约了人力、物力，同时，各地区以及各部门的信访信息都是互通的，资源实现了共享，这就为信访工作人员了解当地的具体情况，查询业务的办理情况提供了方便；其次，建立信访网络平台可以实现信息公开，提高信访效率。一方面通过将最新颁布的法律、法规在相关政府网站上公布，可以为上访人了解和查询相关政策法律提供便捷；另一方面通过在网上公布信访案件的处理结果，可以有效缓解信访盲目投诉、反复投诉、多方投诉等状况。
（五）创新信访制度
对信访制度进行有效的改革，可以将信访制度与司法制度进行有效衔接。笔者认为要对信访制度进行改革，应将这些信访案件按照正常的审判监督程序进行受理，并要加上一些限制性的条件。同时，让权力机关的监督、社会监督（媒体、社会成员）与法律监督结合起来，促进司法公正，维护司法权威。由于司法权是最终的裁判权，因此，信访制度所确立的救济不是最终的救济，当信访救济不能有效地解决问题，那就应该让位于司法。所以，在我国进行信访制度改革时也要注意使信访制度与司法制度相衔接，以使公民的权利得到充分的救济。
四、结语
综上所述，面对如今我国信访制度改革中面临的困境，只有对其进行理性分析，才能探讨出有效化解这些困境的路径。政府信访机构只有通过整合资源、取消信访救赎功能、明确定位信访制度的功能、加快建设和完善网络信访平台以及创新信访制度，才能实现信访制度的健全化发展。
参考文献：
[1]王彦平.回归法治化轨道——信访制度的功能定位、面临困境及化解途径[J].社会主义研究，2015，01：31-36.
[2]陈爱兵.我国信访制度的困境与对策[D].安庆师范学院，2015.
[3]陈晶.我国信访制度在法治背景下的困境与出路[J].知识经济，2016，01：29.
关键词：信访制度；困境；制度改革；反思
近年来，我国經济进入了快速发展时期，并且社会转型速度也在逐渐加快，在这其中必然会激化诸多的矛盾，造成“信访洪峰”局面的发生。因此，信访制度面临着改革的困境。目前，我国信访制度中还存在着中央与地方之间对信访要求不一、信访参与主体身份多样以及信访制度结构复杂的现状，只有对这些困境进行理性分析，才能真正寻找出化解我国信访制度困境的有效路径。
一、信访制度面临的困境
（一）中央与地方政府对信访的要求不一致
一方面，中央政府强调地方政府不能对正常上访的群众采取拦、堵、卡、截的不正当方式，而是要保证信访渠道的畅通；另一方面，国家又强调“稳定压倒一切”的政治方向，要求地方政府将问题都在基层进行解决，尽量减少集体上访、越级上访、重复上方的情况。于是，地方政府以“保一方平安”、“花钱买太平”、“摆平就是水平”等为政绩考核目标，直接导致与信访的初衷相背离。
（二）参与主体身份多样
当前信访人员的范围极其广泛，既有失地农民、农民工、下崗职工等弱势群体；也有医生、教师、商人等社会精英群体，几乎是社会的各个领域、各个层次都有一定的信访者。同时现在信访所反映的问题涉及的领域更是极为广泛，而且由于在社会利益结构调整和重组过程中，信访参与人认为自身的利益受到了侵害，因此过去总体比较温和的信访行为发生了比较大的变化，各种过激行为时有发生，如有组织地堵塞交通要道、冲击政府机关、打砸公共财物、殴打信访工作人员等违法行为，甚至出现自焚、投河、跳楼等极端举动，不仅严重干扰了各级党政机关的正常工作秩序，而且直接影响社会的和谐稳定。
（三）制度结构过于复杂
当前信访机构存在庞杂分散、归口不一的问题，而且从地方到中央，各级法院、检察院、党委以及相关的职能部门都设有一些信访机构。从横向上，我国信访机构的核心是党、人大、政府以及两院这五个分别设立的信访机构，其主要是负责处理来自社会各领域的信息。但这些信息所涉及的问题大多需要政府来解决，于是传达信息还必须经过一个向政府转移的过程；纵向上，信访制度未形成系统的结构，信访部门的层级关系与所属机构的层级关系不完全一致。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约束力。
二、信访制度的改革与反思
概括而言，对于信访制度的改革争论一共有三种观点，即“强化论”、“废除论”以及“分离论”，针对这三种观点，我们应进行理性分析，从而反思其中存在的缺陷与不足。“强化论”与“废除论”是对立的两个论述，而“分离论”则是出于二者之间。“强化论”重在强调信访制度在现实社会中发挥的功能和意义，将信访效率低下、信访量居高不下、信访问题不断出现等信访“痼疾”看成是由于信访机构庞杂松散、缺乏实权以及工作人员“心有余而力不足”等所致；“废除论”则恰与“强化论”相反，其正是看到了信访制度与法治建设的根本抵触性，故站在国家长远发展和建设的高度得出应废除信访制度的结论；而“分离论”，其在很大程度上居于“强化论”与“废除论”之间：既考虑到现实社会对信访的需要，又看到信访与法治的背离性，故主张把信访中实质地与法治相冲突的权利救济功能分离出去，以保留信访“纯洁性”的一面，即政治参与和行政监督的功能。
三、化解我国信访制度困境的理性路径思考
（一）整合资源
我国信访机构在布局设置上存在弊端，比如国务院在设置有国家信访局机构的同时，其所属的部委也设立有相关的信访办，这就会分散信访受理资源。针对这一情况，笔者认为可以将属于法律体系的诉讼问题应用正常的司法渠道进行解决。因此，可以在各级人大设立统一的信访受理机构，因为信访制度在我国是作为政府性的民意表达机构存在的，而人大正是民意代表机构，将之放在人大，更有利于听取民意、反映民情，体现公民的意志，合情合理。
（二）取消信访救赎功能
分离信访制度的权利救赎是法治社会发展的一种必然，也是信访制度改革的一个终极走向。因此，首先应树立正确的认知以及改革信访制度应努力的方向。信访制度尽管能在一定程度上发挥权利救济的功能，但很大程度上是与行使越位的行政权力有关，往往依靠领导指示得以实现，这无疑是“人治”的体现，与我国法治国家的建设目标相违背。未来终极的改革还是要把信访的救济功能分离出来，最终取消信访的救济功能是必须的，只有人治的路完全堵死了，法治才会真正出现。
（三）明确定位信访制度的功能
作为沟通民意、了解民情的手段，信访已经成为了联系群众与政府之间的“纽带”，只能增强其功能，而不能削弱，这样才能起到促进国家与公民之间互动的作用。若要使政府与人民之间保持有效地合作，增强政府决策的科学性和有效性，这种畅通的对话沟通机制是必要的。在信访的过程中，群众与上层官员之间进行沟通，官员对群众的要求以回信、批复的方式予以解决，通过这样的一种互动，实现人民群众广泛的政治参与，使群众能形成对政府机构和其工作人员的有效监督。
（四）加快建设和完善网络信访平台
首先，信访网络平台的建立可以实现资源共享，降低运营成本。民众的信访活动可以直接通过网站进行，如此可以极大的节约了人力、物力，同时，各地区以及各部门的信访信息都是互通的，资源实现了共享，这就为信访工作人员了解当地的具体情况，查询业务的办理情况提供了方便；其次，建立信访网络平台可以实现信息公开，提高信访效率。一方面通过将最新颁布的法律、法规在相关政府网站上公布，可以为上访人了解和查询相关政策法律提供便捷；另一方面通过在网上公布信访案件的处理结果，可以有效缓解信访盲目投诉、反复投诉、多方投诉等状况。
（五）创新信访制度
对信访制度进行有效的改革，可以将信访制度与司法制度进行有效衔接。笔者认为要对信访制度进行改革，应将这些信访案件按照正常的审判监督程序进行受理，并要加上一些限制性的条件。同时，让权力机关的监督、社会监督（媒体、社会成员）与法律监督结合起来，促进司法公正，维护司法权威。由于司法权是最终的裁判权，因此，信访制度所确立的救济不是最终的救济，当信访救济不能有效地解决问题，那就应该让位于司法。所以，在我国进行信访制度改革时也要注意使信访制度与司法制度相衔接，以使公民的权利得到充分的救济。
四、结语
综上所述，面对如今我国信访制度改革中面临的困境，只有对其进行理性分析，才能探讨出有效化解这些困境的路径。政府信访机构只有通过整合资源、取消信访救赎功能、明确定位信访制度的功能、加快建设和完善网络信访平台以及创新信访制度，才能实现信访制度的健全化发展。
参考文献：
[1]王彦平.回归法治化轨道——信访制度的功能定位、面临困境及化解途径[J].社会主义研究，2015，01：31-36.
[2]陈爱兵.我国信访制度的困境与对策[D].安庆师范学院，2015.
[3]陈晶.我国信访制度在法治背景下的困境与出路[J].知识经济，2016，01：29.