论文部分内容阅读
摘 要：俄罗斯是世界上国土面积最大的国家，其对自然资源的管理和珍稀动植物的保护自成一套。其中，国家公园是俄罗斯特别自然保护区域体系中保护级别最高的保护地之一。截至2014年，俄羅斯已经建有47座国家公园。完善的法律法规和行之有效的管理制度使得俄罗斯的国家公园运行良好，自然资源得到较好的保护。笔者从国家公园的定义、入选标准、管理部门设置、机构职能、人员配置、资金来源、土地权属等方面阐述了俄罗斯国家公园管理制度的总体情况，并基于我国的基本国情提出如下建议：（1）建立国家公园体制明确为中央事权，即明确国家公园由国家中央机构直接管理，国家公园的资产所有权也归国家所有；（2）统一管理部门，建议由一个部门负责国家公园的管理工作，其他自然保护地是否由一个部门管理要根据改革进程分阶段实施；（3）管理部门要兼有生态保护、自然资源监管和污染防治职能；（4）与健全自然资源资产产权制度和用途管制制度相结合，即根据自然资源所有者和管理者分离的原则，由国家公园管理部门负责自然资源监管和用途管制职责。
关键词：国家公园；管体制度；俄罗斯
俄罗斯国土面积广阔，是世界上国土面积最大的国家，对自然资源的管理和珍稀动植物的保护有其自成一套的管理制度。俄罗斯现行法律《联邦特别自然保护区域法》规定了联邦及特别自然保护区、联邦级自然保护区、地方级特别自然保护区和地方级自然保护区等多种级别的自然保护区。其中，国家公园属于俄罗斯级别最高的联邦级特别自然保护区域。2根据2014年《俄罗斯联邦环境保护报告》的数据显示，截至2014年俄罗斯共有47个国家公园，占地面积1.27×105公顷。3
一、国家公园定义1
根据《莫斯科特别自然保护区法》规定，国家公园是联邦级特别自然保护区，其作为独一无二的自然综合体，具有特殊的自然保护、生态教育和休闲休养价值，是具有高度的自然多样性和稀有的、保存度较高的典型自然群体。国家公园区域内有濒临灭绝的动植物，一般面积超过500公顷，以自然保护、教育和科研以及居民休养为目的的活动允许在国家公园的个别被划分出来的区域进行。2016年俄罗斯政府颁布了《建立联邦国家预算机构“基斯洛沃茨克国家公园”》2的 N 1290-р 命令中就明确表示“保护基斯洛沃茨克国家公园内的自然景观、历史人文景观、对公民进行生态教育、为旅游和休闲提供条件、研究并贯彻保护自然的科学方法、进行国家生态监测是联邦国家预算机构的目标。”
二、入选标准3
根据《联邦特别自然保护区域法》规定，在决定建立特别自然保护区时需要考虑所设立的区域是否具有保护物种多样性的意义、是否具有美学价值和科研价值，是否古生物主体等因素。基于此，可以被设定为国家公园的区域一般要符合以下所有的或者大多数的条件：
（1）自然综合体保存完好（未被开发破坏的自然景观占区域的大部分，具有一处或者多处面积足够大的原始自然景观）；
（2）自然景观极具多样性（区域内有明显的因植被类型不同而互相区别的地貌差异，数量众多的湖泊，滨海地区要有列岛和岛屿，有大川大河）；
（3）具有物种多样性（稀有动、植物与相应地理景观的典型组合）；
（4）具有资源独特性（区域内有稀有濒危动植物，包括录入国际红皮书和俄罗斯联邦红皮书的物种，同时也包括国际公约和协议要保护的物种）；
（5）高度适合休养（区域要非常适合各种形式的休养娱乐，包括旅游）；
（6）具有极高的美学价值（具有相当数量的独一无二的可视的自然瑰宝，具有风景多样性和审美性极高的独特景观，零星分布人文景观）；
（7）舒适的气候（气候舒适，没有影响休闲娱乐的极端气候因素）；
（8）历史人文价值（拥有珍贵的人文景观：著名的历史、人文、考古、园林和工程艺术的文物和遗址）。
此外，为了更好地保护国家公园的完整性，防止人为的不良影响，一般会在国家公园相邻的独立和水体处建立保护带。
三、基本管理制度
俄罗斯联邦是一个由22个自治共和国、46个州、9个边疆区、4个自治区、1个自治州和3个联邦直辖市等共计85个联邦主体组成的联邦共和立宪制国家。根据1999年10月6日N 184-ФЗ号法令《关于联邦主体国家权力执行机构和立法机构的一般组织原则》，俄罗斯特别自然保护区的组织和运作权力可以从联邦权力执行机关转移到由联邦政府按章程设立的联邦主体权力执行机关。
同时，根据《联邦特别自然保护区域法》规定，公民、社会联合组织、环境保护领域的非营利性组织有权协助俄罗斯联邦国家权力机构、俄罗斯联邦主体权力机构和地方自治机构实行在管理和保护特别自然保护区方面的各项政策。俄罗斯联邦国家权力机构、俄罗斯联邦主体权力国家机构和地方自治机构在实行各项措施时要充分考虑公民、社会联合组织、环境保护领域的非营利性组织的意见。
（一）管理部门、职责及部门之间的关系
俄罗斯环境保护和自然资源部（又称自然资源与生态部）隶属联邦政府，内设的10个司和5个联邦级直属机关（2个署、3个局），负责矿产资源、水资源、森林资源、动物及其生存环境、生态监督与监测等自然资源领域内相关的法律法规制定、国家政策调整、政策实施监督与评价、国际合作与交流等内容1（详见图1）。在职能分工方面，环境保护和自然资源部的10个司负责各自相应自然资源的政策制定和宏观调控，分别是事务与人事管理司、经济与财务司、法律司、国际合作司、环境保护与国家政策司、地质、矿产利用与国家政策司、森林资源管理与国家政策司、水文气象、环境监测与国家政策司、水资源管理与国家政策司、狩猎经济管理与国家政策司。俄联邦地下资源利用局、俄联邦水资源局、俄联邦林业局是这10个司所制定的政策和计划的执行者，俄联邦自然资源利用监督署和俄联邦水文气象与环境监测蜀则是负责监督执行情况。 俄罗斯联邦环境保护和自然资源部中有一个环境保护与国家政策司，负责制定国家公园的具体的政策，例如针对某个具体的国家公园的批准工作发布具体的行政命令，其内容包括阐述了国家公园的概况、公园任务、保护模式等。此外，环境保护与国家政策司会对国家公园的日常运行工作制定一些具体的条例，使公园日常运作有法可依，例如：楚瓦什共和国瓦尔玛聂国家公园联邦预算制度，该条例章程中包含了章程简介，章程的主题、目标，组织和管理机构，财产和金融保障机构等。
俄罗斯环境保护和自然资源部会针对每个国家公园设立一个联邦国家预算机构，负责国家公园运营中的具体工作。因此，俄罗斯国家公园由相应的俄罗斯联邦国家预算机构进行管理。例如，2016年6月22日，俄罗斯联邦政府总理梅德韦杰夫就颁布了《建立联邦国家预算机构“基斯洛沃茨克国家公园”》1的重要文件。文件规定建立联邦国家预算机构“基斯洛沃茨克国家公园”，该机构属于俄罗斯环境保护与自然资源部，其建立目的是要保护基斯洛沃茨克国际公园内的自然景观、历史人文景观、对公民进行生态教育、为旅游和休闲提供条件、研究并贯彻保护自然的科学方法、进行国家生态监测等。
根据规定，联邦权力执行机构对特别自然保护区的組织和管理权力可转移给联邦主体权力执行机构，联邦政府根据联邦政府所授权的联邦权力执行机构的提议决定建立国家公园和扩大国家公园的面积。国家公园的相关条例由公园所在地的联邦权力执行机构确定。国家公园的具体管理权由俄罗斯联邦国家预算机构所有，行使国家公园管理权的俄罗斯联邦国家预算机构有权在商用区给自己的工作人员无偿提供场所。截止到2014年国家公园的检查员达到1 422人（不包括联合机构从事保护工作的人员）。2
除了机构管理之外，对于国家公园的管理，俄罗斯还实行生态鉴定制度。所谓生态鉴定，是指由一定的机关或组织，对计划进行的经济活动和其他与利用自然资源和保护环境有关的活动，按一定的标准进行审查和评价，以判定其是否符合俄联邦规定的生态要求，是否可以允许其实施的一种特定监督检查程序或监督检查活动3。鉴定分为联邦级国家生态鉴定和联邦主体级国家生态鉴定②。联邦级国家生态鉴定由专门授权的联邦级的机构对联邦级的活动进行鉴定，联邦主体级国家生态鉴定由专门授权的联邦主体级的机构对该级别的活动进行鉴定。两种级别的国家生态鉴定具有同样的法律效力，并且联邦主体级国家生态鉴定机构受联邦级国家生态鉴定机构的直接管理。4在法律允许范围内获得国家生态鉴定委员会关于转换自然保护区为国家公园的积极鉴定结果后，可将自然保护区转变为国家公园。
图1 俄罗斯环境保护和自然资源部机构设置5
（二）资金来源
根据现行法律，国家公园作为国家机构，由联邦预算提供经费。客观的经济困难使得仅靠联邦预算所提供的经费不足以支撑国家公园所有的开支，因此必须扩大国家公园其他的经济来源，包括在地区和市级组建国家和市级预算和预算外的储备金来支持国家公园的开支。1根据俄罗斯联邦税收法，国家公园享有国家的税收特惠政策。同时，国家公园还善于从国有的商业组织中获取无偿的资金帮助，包括在地区和全俄范围内建立和发展相关的慈善基金。除上述之外，国外的大型资助机构也会给国家公园提供用于实现保护自然等非商业活动的资金。
现行的法律还允许国家公园拥有其他的经济来源。国家公园虽然为非盈利性的国家机构，但是可以进行商业活动，不过商业活动必须以国家公园的建立和维持为目的。属于国家公园组织的商业活动所获得的资金包括以下两点：一是法人和个人因旅游和休闲使用国家公园的土地或者其他不动产而支付的租金；二是在现行法律允许范围内，出售商品以及教育、休闲、科研和出版广告等其他付费服务所获得的资金。
（三）土地权属
国家公园属于联邦级自然保护区，未经法律允许，公园内的自然资源和不动产禁止进行民事流转。依据《俄罗斯联邦宪法》规定，俄罗斯联邦土地权属存在三种形式，即国家所有、地方所有和私人所有。国家对国家公园如土地、水、矿产和动植物资源等拥有所有权，而对于国家公园土地在个别情况下可设为其他单位（或个人）使用或拥有的地段。而国家公园是唯一有权购买的单位，其资金可由联邦预算提供，或通过其他合法渠道筹集。
四、对我国的借鉴
俄罗斯的国家公园体制给我国国家公园建设带来不少有益的启示，包括机构设置、产权制度以及职能分配等。
（1）国家公园体制明确为中央事权。全民的公益性质决定了国家公园建设管理为中央事权。在管理体制方面，在国家层面成立国家公园管理部门，负责国家公园划建、管理、立法等；在自然资源资产管理和自然资源监管方面，要明确全民所有的自然资源资产为国家所有，集体所有的也应由国家进行用途管制；在资金机制方面，应将国家公园的规划、建设、管理、运营等经费纳入中央财政预算，建立基于生态功能服务和公共服务的公益性国家公园体制。这也是与习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第37次会议上指出的坚持国家代表性、全民公益性的国家公园理念相吻合的。
（2）统一管理部门。自然生态保护必须准确把握和遵循生态系统的特点和规律，实现要素综合、职能综合、手段综合，形成从山顶到海洋的一体化管理，维护生态环境的系统性、多样性和可持续性，增强自然生态环境监管的统一性和有效性。因此，根据综合生态系统管理思想和精简、统一、高效的机构改革原则，以及一件事情由一个部门负责的原则，建议由一个部门负责国家公园的管理工作，其他自然保护地是否由一个部门管理要根据改革进程分阶段实施。
（3）管理部门要兼有生态保护、自然资源监管和污染防治职能。国家公园内自然资源的经济属性体现在可被开发利用，其生态属性体现在为公众提供各类生态服务（包括环境调节、生物多样性等生态公共产品），统筹生态保护和自然资源监管，行使国土空间用途管制职责，对国家公园范围内山、水、林、田、湖进行统一保护、统一修复。而国家公园生态系统的综合性和整体性决定了污染防治与生态修复和保护工作息息相关，互相影响，污染防治是生态保护的前提，生态保护是污染防治的目的。因此，建议国家公园管理部门要兼有生态保护、自然资源监管和污染防治的职能。 （4）與健全自然资源资产产权制度和用途管制制度相结合。根据十八届三中全会改革决定，自然资源资产所有者与管理者分离已较为明确（是否设立自然资源资产管理部门，依据相关改革要求确定）。国家公园是对自然资源和生态系统进行保护的特定区域，自然资源的经济和生态双重属性要求建立国家公园体制与自然资源监管体制相结合，国家公园管理部门应对国家公园范围内全民所有的自然资源统一监管，统一进行用途管制。建议梳理有关部门自然资源资产管理职责，组建“自然资源资产管理部门”负责自然资源资产管理，统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责。根据所有者和管理者分开原则，由国家公园管理部门负责自然资源监管和用途管制职责。
[作者简介：高洁煌，北京师范大学地理科学学部硕士研究生；蔚东英，北京师范大学地理科学学部副教授。]
（责任编辑 古东）
Abstract： Russia owns the biggest land area in the world， and it has a unique natural resource management system. National Park is the most highest level protected land in Russian pecial nature conservation region system. In 2014， Russia has set up 47 national parks around the country. Perfect laws and regulations and effective management system make the national park system in Russia works well. Based on the analysis of Russian national park system from the national park definition， standards， staffing， departmental responsibility， source of funds， land ownership and other aspects， this research suggest：1） to make clear that the national parks are managed by the central government；2）Combining with the property rights system and the control system of the use of natural resources assets；3）unified management；4）The management should have the functions of ecological protection， natural resources supervision and pollution prevention and control.
Key words： national park； management system； Russia
关键词：国家公园；管体制度；俄罗斯
俄罗斯国土面积广阔，是世界上国土面积最大的国家，对自然资源的管理和珍稀动植物的保护有其自成一套的管理制度。俄罗斯现行法律《联邦特别自然保护区域法》规定了联邦及特别自然保护区、联邦级自然保护区、地方级特别自然保护区和地方级自然保护区等多种级别的自然保护区。其中，国家公园属于俄罗斯级别最高的联邦级特别自然保护区域。2根据2014年《俄罗斯联邦环境保护报告》的数据显示，截至2014年俄罗斯共有47个国家公园，占地面积1.27×105公顷。3
一、国家公园定义1
根据《莫斯科特别自然保护区法》规定，国家公园是联邦级特别自然保护区，其作为独一无二的自然综合体，具有特殊的自然保护、生态教育和休闲休养价值，是具有高度的自然多样性和稀有的、保存度较高的典型自然群体。国家公园区域内有濒临灭绝的动植物，一般面积超过500公顷，以自然保护、教育和科研以及居民休养为目的的活动允许在国家公园的个别被划分出来的区域进行。2016年俄罗斯政府颁布了《建立联邦国家预算机构“基斯洛沃茨克国家公园”》2的 N 1290-р 命令中就明确表示“保护基斯洛沃茨克国家公园内的自然景观、历史人文景观、对公民进行生态教育、为旅游和休闲提供条件、研究并贯彻保护自然的科学方法、进行国家生态监测是联邦国家预算机构的目标。”
二、入选标准3
根据《联邦特别自然保护区域法》规定，在决定建立特别自然保护区时需要考虑所设立的区域是否具有保护物种多样性的意义、是否具有美学价值和科研价值，是否古生物主体等因素。基于此，可以被设定为国家公园的区域一般要符合以下所有的或者大多数的条件：
（1）自然综合体保存完好（未被开发破坏的自然景观占区域的大部分，具有一处或者多处面积足够大的原始自然景观）；
（2）自然景观极具多样性（区域内有明显的因植被类型不同而互相区别的地貌差异，数量众多的湖泊，滨海地区要有列岛和岛屿，有大川大河）；
（3）具有物种多样性（稀有动、植物与相应地理景观的典型组合）；
（4）具有资源独特性（区域内有稀有濒危动植物，包括录入国际红皮书和俄罗斯联邦红皮书的物种，同时也包括国际公约和协议要保护的物种）；
（5）高度适合休养（区域要非常适合各种形式的休养娱乐，包括旅游）；
（6）具有极高的美学价值（具有相当数量的独一无二的可视的自然瑰宝，具有风景多样性和审美性极高的独特景观，零星分布人文景观）；
（7）舒适的气候（气候舒适，没有影响休闲娱乐的极端气候因素）；
（8）历史人文价值（拥有珍贵的人文景观：著名的历史、人文、考古、园林和工程艺术的文物和遗址）。
此外，为了更好地保护国家公园的完整性，防止人为的不良影响，一般会在国家公园相邻的独立和水体处建立保护带。
三、基本管理制度
俄罗斯联邦是一个由22个自治共和国、46个州、9个边疆区、4个自治区、1个自治州和3个联邦直辖市等共计85个联邦主体组成的联邦共和立宪制国家。根据1999年10月6日N 184-ФЗ号法令《关于联邦主体国家权力执行机构和立法机构的一般组织原则》，俄罗斯特别自然保护区的组织和运作权力可以从联邦权力执行机关转移到由联邦政府按章程设立的联邦主体权力执行机关。
同时，根据《联邦特别自然保护区域法》规定，公民、社会联合组织、环境保护领域的非营利性组织有权协助俄罗斯联邦国家权力机构、俄罗斯联邦主体权力机构和地方自治机构实行在管理和保护特别自然保护区方面的各项政策。俄罗斯联邦国家权力机构、俄罗斯联邦主体权力国家机构和地方自治机构在实行各项措施时要充分考虑公民、社会联合组织、环境保护领域的非营利性组织的意见。
（一）管理部门、职责及部门之间的关系
俄罗斯环境保护和自然资源部（又称自然资源与生态部）隶属联邦政府，内设的10个司和5个联邦级直属机关（2个署、3个局），负责矿产资源、水资源、森林资源、动物及其生存环境、生态监督与监测等自然资源领域内相关的法律法规制定、国家政策调整、政策实施监督与评价、国际合作与交流等内容1（详见图1）。在职能分工方面，环境保护和自然资源部的10个司负责各自相应自然资源的政策制定和宏观调控，分别是事务与人事管理司、经济与财务司、法律司、国际合作司、环境保护与国家政策司、地质、矿产利用与国家政策司、森林资源管理与国家政策司、水文气象、环境监测与国家政策司、水资源管理与国家政策司、狩猎经济管理与国家政策司。俄联邦地下资源利用局、俄联邦水资源局、俄联邦林业局是这10个司所制定的政策和计划的执行者，俄联邦自然资源利用监督署和俄联邦水文气象与环境监测蜀则是负责监督执行情况。 俄罗斯联邦环境保护和自然资源部中有一个环境保护与国家政策司，负责制定国家公园的具体的政策，例如针对某个具体的国家公园的批准工作发布具体的行政命令，其内容包括阐述了国家公园的概况、公园任务、保护模式等。此外，环境保护与国家政策司会对国家公园的日常运行工作制定一些具体的条例，使公园日常运作有法可依，例如：楚瓦什共和国瓦尔玛聂国家公园联邦预算制度，该条例章程中包含了章程简介，章程的主题、目标，组织和管理机构，财产和金融保障机构等。
俄罗斯环境保护和自然资源部会针对每个国家公园设立一个联邦国家预算机构，负责国家公园运营中的具体工作。因此，俄罗斯国家公园由相应的俄罗斯联邦国家预算机构进行管理。例如，2016年6月22日，俄罗斯联邦政府总理梅德韦杰夫就颁布了《建立联邦国家预算机构“基斯洛沃茨克国家公园”》1的重要文件。文件规定建立联邦国家预算机构“基斯洛沃茨克国家公园”，该机构属于俄罗斯环境保护与自然资源部，其建立目的是要保护基斯洛沃茨克国际公园内的自然景观、历史人文景观、对公民进行生态教育、为旅游和休闲提供条件、研究并贯彻保护自然的科学方法、进行国家生态监测等。
根据规定，联邦权力执行机构对特别自然保护区的組织和管理权力可转移给联邦主体权力执行机构，联邦政府根据联邦政府所授权的联邦权力执行机构的提议决定建立国家公园和扩大国家公园的面积。国家公园的相关条例由公园所在地的联邦权力执行机构确定。国家公园的具体管理权由俄罗斯联邦国家预算机构所有，行使国家公园管理权的俄罗斯联邦国家预算机构有权在商用区给自己的工作人员无偿提供场所。截止到2014年国家公园的检查员达到1 422人（不包括联合机构从事保护工作的人员）。2
除了机构管理之外，对于国家公园的管理，俄罗斯还实行生态鉴定制度。所谓生态鉴定，是指由一定的机关或组织，对计划进行的经济活动和其他与利用自然资源和保护环境有关的活动，按一定的标准进行审查和评价，以判定其是否符合俄联邦规定的生态要求，是否可以允许其实施的一种特定监督检查程序或监督检查活动3。鉴定分为联邦级国家生态鉴定和联邦主体级国家生态鉴定②。联邦级国家生态鉴定由专门授权的联邦级的机构对联邦级的活动进行鉴定，联邦主体级国家生态鉴定由专门授权的联邦主体级的机构对该级别的活动进行鉴定。两种级别的国家生态鉴定具有同样的法律效力，并且联邦主体级国家生态鉴定机构受联邦级国家生态鉴定机构的直接管理。4在法律允许范围内获得国家生态鉴定委员会关于转换自然保护区为国家公园的积极鉴定结果后，可将自然保护区转变为国家公园。
图1 俄罗斯环境保护和自然资源部机构设置5
（二）资金来源
根据现行法律，国家公园作为国家机构，由联邦预算提供经费。客观的经济困难使得仅靠联邦预算所提供的经费不足以支撑国家公园所有的开支，因此必须扩大国家公园其他的经济来源，包括在地区和市级组建国家和市级预算和预算外的储备金来支持国家公园的开支。1根据俄罗斯联邦税收法，国家公园享有国家的税收特惠政策。同时，国家公园还善于从国有的商业组织中获取无偿的资金帮助，包括在地区和全俄范围内建立和发展相关的慈善基金。除上述之外，国外的大型资助机构也会给国家公园提供用于实现保护自然等非商业活动的资金。
现行的法律还允许国家公园拥有其他的经济来源。国家公园虽然为非盈利性的国家机构，但是可以进行商业活动，不过商业活动必须以国家公园的建立和维持为目的。属于国家公园组织的商业活动所获得的资金包括以下两点：一是法人和个人因旅游和休闲使用国家公园的土地或者其他不动产而支付的租金；二是在现行法律允许范围内，出售商品以及教育、休闲、科研和出版广告等其他付费服务所获得的资金。
（三）土地权属
国家公园属于联邦级自然保护区，未经法律允许，公园内的自然资源和不动产禁止进行民事流转。依据《俄罗斯联邦宪法》规定，俄罗斯联邦土地权属存在三种形式，即国家所有、地方所有和私人所有。国家对国家公园如土地、水、矿产和动植物资源等拥有所有权，而对于国家公园土地在个别情况下可设为其他单位（或个人）使用或拥有的地段。而国家公园是唯一有权购买的单位，其资金可由联邦预算提供，或通过其他合法渠道筹集。
四、对我国的借鉴
俄罗斯的国家公园体制给我国国家公园建设带来不少有益的启示，包括机构设置、产权制度以及职能分配等。
（1）国家公园体制明确为中央事权。全民的公益性质决定了国家公园建设管理为中央事权。在管理体制方面，在国家层面成立国家公园管理部门，负责国家公园划建、管理、立法等；在自然资源资产管理和自然资源监管方面，要明确全民所有的自然资源资产为国家所有，集体所有的也应由国家进行用途管制；在资金机制方面，应将国家公园的规划、建设、管理、运营等经费纳入中央财政预算，建立基于生态功能服务和公共服务的公益性国家公园体制。这也是与习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第37次会议上指出的坚持国家代表性、全民公益性的国家公园理念相吻合的。
（2）统一管理部门。自然生态保护必须准确把握和遵循生态系统的特点和规律，实现要素综合、职能综合、手段综合，形成从山顶到海洋的一体化管理，维护生态环境的系统性、多样性和可持续性，增强自然生态环境监管的统一性和有效性。因此，根据综合生态系统管理思想和精简、统一、高效的机构改革原则，以及一件事情由一个部门负责的原则，建议由一个部门负责国家公园的管理工作，其他自然保护地是否由一个部门管理要根据改革进程分阶段实施。
（3）管理部门要兼有生态保护、自然资源监管和污染防治职能。国家公园内自然资源的经济属性体现在可被开发利用，其生态属性体现在为公众提供各类生态服务（包括环境调节、生物多样性等生态公共产品），统筹生态保护和自然资源监管，行使国土空间用途管制职责，对国家公园范围内山、水、林、田、湖进行统一保护、统一修复。而国家公园生态系统的综合性和整体性决定了污染防治与生态修复和保护工作息息相关，互相影响，污染防治是生态保护的前提，生态保护是污染防治的目的。因此，建议国家公园管理部门要兼有生态保护、自然资源监管和污染防治的职能。 （4）與健全自然资源资产产权制度和用途管制制度相结合。根据十八届三中全会改革决定，自然资源资产所有者与管理者分离已较为明确（是否设立自然资源资产管理部门，依据相关改革要求确定）。国家公园是对自然资源和生态系统进行保护的特定区域，自然资源的经济和生态双重属性要求建立国家公园体制与自然资源监管体制相结合，国家公园管理部门应对国家公园范围内全民所有的自然资源统一监管，统一进行用途管制。建议梳理有关部门自然资源资产管理职责，组建“自然资源资产管理部门”负责自然资源资产管理，统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责。根据所有者和管理者分开原则，由国家公园管理部门负责自然资源监管和用途管制职责。
[作者简介：高洁煌，北京师范大学地理科学学部硕士研究生；蔚东英，北京师范大学地理科学学部副教授。]
（责任编辑 古东）
Abstract： Russia owns the biggest land area in the world， and it has a unique natural resource management system. National Park is the most highest level protected land in Russian pecial nature conservation region system. In 2014， Russia has set up 47 national parks around the country. Perfect laws and regulations and effective management system make the national park system in Russia works well. Based on the analysis of Russian national park system from the national park definition， standards， staffing， departmental responsibility， source of funds， land ownership and other aspects， this research suggest：1） to make clear that the national parks are managed by the central government；2）Combining with the property rights system and the control system of the use of natural resources assets；3）unified management；4）The management should have the functions of ecological protection， natural resources supervision and pollution prevention and control.
Key words： national park； management system； Russia