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摘要:本文简单介绍了政府投资项目实行代建制的历史背景,论述了政府代建制项目财务管理的主要内容及作用,指出在政府投资实行代建制项目中财务管理的一些不足之处,并详细阐述在以后政府投资实行代建制项目中财务管理的努力方向,为项目实施的管理者和财务工作者提供参考。
关键词:政府投资;代建制项目;财务管理
近几年,我国政府为了从源头上防治长期困扰管理层的超规模、超标准、超概算现象,彻底解决投资项目中“建设、管理、使用”三位一体所产生的资金浪费和官僚腐败,从制度上保证政府资金的安全性和有效性,先后在全国各地推行政府投资代建制,收到了一定的效果。而代建项目的财务管理作为代建项目投资控制的重要环节,发挥了其应有的作用,充分保障了代建项目控制投资功能的实现。
一、政府投资代建制产生的历史背景
政府投资代建制,是指政府主管部门对政府投资的基本建设项目,按照使用单位提出的建设项目功能要求,通过公开招标选定专业的工程建设单位,并委托其进行项目可行性研究、环境评估、规划设计、项目报审以及项目施工的招投标和材料设备采购等,项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。2004年,国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中提出,对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”,即通过招标等方式,选择专业化的工程管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交使用单位,这样,“代建制”才在我国逐步推行。
二、代建制财务管理的主要内容
1.会计核算管理
主要任务是依据代建项目的实际发生财政支付,通过归集项目财政资金在审批支付过程中的审批依据、发票、单据等原始凭证,编制项目的基建会计报表,实现准确核算项目建设成本、费用等要素,如实反映和监督财政预算资金的使用情况及结果。
2.划拨工程款项
政府投资的代建项目所涉及的审批部门较多、手续繁杂,所以,在财务管理中要科学安排好项目的请款审批流程,使涉及付款的审批和流程畅顺,并能够根据不同的项目特点进行及时调整,确保项目工程款项的支付审批流程满足工程进度要求。
3.控制合同支付
审核工程服务类合同是否达到付款条件,是否按合同要求提交履约保函或保证金,是否提供了与请款金额相同的合法发票,收款人、收款账号等要素是否与服务合同约定的一致等。审核工程施工、机电安装类合同中申请款金额是否与监理单位审核认可的工作量一致,工程节点是否按工期的要求达到,履约保函或保证金是否已按合同要求提交,是否提供了与请款金额相同的合法发票,收款人、收款账号等要素是否与合同约定的一致等。
4.严格管理设计变更和合同变更
按照财政支付的相关规定,单项工程合同变更超过10%的,需要经过财政评审后确认具体金额后才能拨付,因此,对于单项工程的变更或累计发生的变更,达到或超过单项工程合同金额10%的,需要谨慎处理。即使技术部门确认了该类变更,在财政资金支付上也不能立即支付,需协调相关单位组织送审材料,先对单项工程进行财政评审,避免因单项工程合同变更超过10%而引起的出现不能按时支付,在工程进度上产生矛盾。
5.管理保函和保证金
很多地方政府为了给代建部门加压力、加责任,出台非经營性项目代建管理办法中规定,代建单位在签订合同前,要向代建项目管理部门提供银行出具的不低于工程估算总投资10%的银行履约保函。这就表明,代建单位要承担很大的履约风险,因此把项目保函和保证金纳入到规范管理的范围,不仅是项目的财务管理需要,更是防范履约风险的需要。管理的内容主要包括确定需要提交保函和保证金的合同、保函的规范格式、保函的有效性和时效性、保函和保证金的具体管理流程、建立台账并定期清理等工作。
6.管理工程竣工财务决算
代建项目的工程竣工财务决算是正确核定代建项目固定资产价值,反映竣工项目建设成果的文件,办理代建项目资产移交的依据。对这方面的财务管理主要包括编制财务决算的时效性、准确性和完整性,根据财政部《基本建设财务管理规定》的要求,建设单位应在项目竣工后3个月内,组织专门人员,及时完成竣工财务决算的编制工作,并做到数字准确,内容完整。
三、代建制财务管理的不足之处
1.“三超工程”现象难以控制
目前的政府投资项目建设缺乏投资和建设的各自规范主体。由于投资和建设的主体基本上合二为一,相应就缺少了投资约束机制,造成政府对项目建设过程也缺乏有效的外在管理和制约手段;而政府投资项目特别是公益性项目资金主要来源于政府财政性资金,资金是无偿拨付和使用的。因此,政府投资项目往往会出现预算超概算、决算超预算、投资超计划的“三超工程”现象,使本已十分紧张的政府财政资金更加“雪上加霜”。
2.建设成本和费用核算难以把握
项目建设实施过程中,设计变更和现场签证难以避免,变更和签证有其合理的因素,但“代建制”模式下不合理的变更和签证费用往往呈现“低算”或“高估”的两面性,以调节概(预)算额度内的建造成本或投资额。
3.传统的会计科目难以满足投资控制的需求
代建项目的基建设账是根据《基本建设单位会计制度》的规定设置和使用会计科目,不得自行编造、更改会计科目,但可根据会计制度规定和业务管理的实际需要设置明细科目。以“待摊投资”科目为例,二级科目在制度上已经相应作了较明细的设定,但在实际工作中仍未能满足投资控制的需求,未能找到归集点的前期费用往往被归集到“其他待摊投资”中。因此,在设置二级科目上,从投资控制的角度出发,最好是以项目概算和签订的合同为起点,以概算和签订的合同为依据进行设定。
四、对策及建议
1.进行投资预算动态管理
(1)可配合其他工程与预算部门,在项目实施的前期提前将相关投资控制指标进行层层分解,将总投资控制在概算以内。
(2)在项目实施过程中可方便明晰地根据进度与项目的概算进行对比,以确定项目的实际用款进度有否超概或接近超概算,实现项目投资的动态控制。
2.合理地设置会计科目
(1)支出核算时,增设“预付政府采购资金”科目,用于核算按政府采购合同预付的政府采购款项。
(2)待摊投资(其他待摊投资)不应作为大杂烩,将其他项目中不明确内容均列入其中,应在其他待摊投资项下设置明细核算(如市政配套设施费、停缓建维护费等),用于清楚完整的核算工程费用。
3.高度关注设计变更与合同变更
要防止工程单位通过变更加大工作量,也防止引起工程支付纠纷。可根据变更金额设置设计变更与合同变更的三级审批制度,即变更不超过签订合同金额1%的变更申请由项目现场项目经理审批;超过1%不足3%的变更由代建单位审批;超过金额3%的变更由政府代建管理部门、委托单位和代建单位共同审批确认,以确保设计变更和合同变更不构成对项目概算的影响。
4.制订项目前期费用及建设单位管理费使用的资金使用计划
项目的前期费用及建设单位管理费是建设单位为推进项目前期工作而发生的专项费用,由于该笔资金一般由财政先行划拨给代建单位,以便于其在项目前期开展工作。作为代建单位应就该项费用制订好资金使用计划,一方面可以防止该项费用被挪用或挤占,另一方面可以根据计划用款,确保该项费用不会发生超支。
5.定期与财政部门、委托单位核对相关资金台账
由于项目进度支付审批的时间较长,财政资金从代建单位申请拨付后,相关的银行单据根据国库支付的有关规定,还要转给委托单位后,委托单位再确认,整个流程由支付的提出到相关票据凭证的最终归集,需要近一个月的时间,有时候经常出现跨月现象,而如果在流程中发生退票、资料退回、批准拨付的金额少于申请金额等情况时,财务管理的工作到位会相应滞后。因此,每月初与财政部门和委托部门的账目核对非常关键,可以及时发现在支付流程和财政资金拨付流程中的问题,及时处理。
6.严格执行项目的财政资金落实与项目用款进度的时间安排
政府投资项目由于牵涉到财政资金,年度的财政投资均要经过省、市的人大会议确定后才能划拨,如果在资金的安排与项目支付进度的配比不处理好,会涉及到项目正常的进度款无法按合同或工程实际进度的需求落实,轻则拖延进度、延误工期,需施工单位或其他参建单位垫付资金,严重的甚至会导致工人上访、影响社会稳定等问题。因此,对项目进度款支付的计划要考虑到这类资金来源落实的问题,避免对工程进度产生不必要的影响。
参考文献:
[1]尹贻林 阎孝砚:《政府投资项目代建制理论与实务》天津大学出版社,2006.
[2]石 明:《项目管理实务》东北大学出版社,2004.
[3]尹贻林 阎孝砚:《政府投资项目管理方式改革研究》南开大学出版社,2002.
关键词:政府投资;代建制项目;财务管理
近几年,我国政府为了从源头上防治长期困扰管理层的超规模、超标准、超概算现象,彻底解决投资项目中“建设、管理、使用”三位一体所产生的资金浪费和官僚腐败,从制度上保证政府资金的安全性和有效性,先后在全国各地推行政府投资代建制,收到了一定的效果。而代建项目的财务管理作为代建项目投资控制的重要环节,发挥了其应有的作用,充分保障了代建项目控制投资功能的实现。
一、政府投资代建制产生的历史背景
政府投资代建制,是指政府主管部门对政府投资的基本建设项目,按照使用单位提出的建设项目功能要求,通过公开招标选定专业的工程建设单位,并委托其进行项目可行性研究、环境评估、规划设计、项目报审以及项目施工的招投标和材料设备采购等,项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。2004年,国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中提出,对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”,即通过招标等方式,选择专业化的工程管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交使用单位,这样,“代建制”才在我国逐步推行。
二、代建制财务管理的主要内容
1.会计核算管理
主要任务是依据代建项目的实际发生财政支付,通过归集项目财政资金在审批支付过程中的审批依据、发票、单据等原始凭证,编制项目的基建会计报表,实现准确核算项目建设成本、费用等要素,如实反映和监督财政预算资金的使用情况及结果。
2.划拨工程款项
政府投资的代建项目所涉及的审批部门较多、手续繁杂,所以,在财务管理中要科学安排好项目的请款审批流程,使涉及付款的审批和流程畅顺,并能够根据不同的项目特点进行及时调整,确保项目工程款项的支付审批流程满足工程进度要求。
3.控制合同支付
审核工程服务类合同是否达到付款条件,是否按合同要求提交履约保函或保证金,是否提供了与请款金额相同的合法发票,收款人、收款账号等要素是否与服务合同约定的一致等。审核工程施工、机电安装类合同中申请款金额是否与监理单位审核认可的工作量一致,工程节点是否按工期的要求达到,履约保函或保证金是否已按合同要求提交,是否提供了与请款金额相同的合法发票,收款人、收款账号等要素是否与合同约定的一致等。
4.严格管理设计变更和合同变更
按照财政支付的相关规定,单项工程合同变更超过10%的,需要经过财政评审后确认具体金额后才能拨付,因此,对于单项工程的变更或累计发生的变更,达到或超过单项工程合同金额10%的,需要谨慎处理。即使技术部门确认了该类变更,在财政资金支付上也不能立即支付,需协调相关单位组织送审材料,先对单项工程进行财政评审,避免因单项工程合同变更超过10%而引起的出现不能按时支付,在工程进度上产生矛盾。
5.管理保函和保证金
很多地方政府为了给代建部门加压力、加责任,出台非经營性项目代建管理办法中规定,代建单位在签订合同前,要向代建项目管理部门提供银行出具的不低于工程估算总投资10%的银行履约保函。这就表明,代建单位要承担很大的履约风险,因此把项目保函和保证金纳入到规范管理的范围,不仅是项目的财务管理需要,更是防范履约风险的需要。管理的内容主要包括确定需要提交保函和保证金的合同、保函的规范格式、保函的有效性和时效性、保函和保证金的具体管理流程、建立台账并定期清理等工作。
6.管理工程竣工财务决算
代建项目的工程竣工财务决算是正确核定代建项目固定资产价值,反映竣工项目建设成果的文件,办理代建项目资产移交的依据。对这方面的财务管理主要包括编制财务决算的时效性、准确性和完整性,根据财政部《基本建设财务管理规定》的要求,建设单位应在项目竣工后3个月内,组织专门人员,及时完成竣工财务决算的编制工作,并做到数字准确,内容完整。
三、代建制财务管理的不足之处
1.“三超工程”现象难以控制
目前的政府投资项目建设缺乏投资和建设的各自规范主体。由于投资和建设的主体基本上合二为一,相应就缺少了投资约束机制,造成政府对项目建设过程也缺乏有效的外在管理和制约手段;而政府投资项目特别是公益性项目资金主要来源于政府财政性资金,资金是无偿拨付和使用的。因此,政府投资项目往往会出现预算超概算、决算超预算、投资超计划的“三超工程”现象,使本已十分紧张的政府财政资金更加“雪上加霜”。
2.建设成本和费用核算难以把握
项目建设实施过程中,设计变更和现场签证难以避免,变更和签证有其合理的因素,但“代建制”模式下不合理的变更和签证费用往往呈现“低算”或“高估”的两面性,以调节概(预)算额度内的建造成本或投资额。
3.传统的会计科目难以满足投资控制的需求
代建项目的基建设账是根据《基本建设单位会计制度》的规定设置和使用会计科目,不得自行编造、更改会计科目,但可根据会计制度规定和业务管理的实际需要设置明细科目。以“待摊投资”科目为例,二级科目在制度上已经相应作了较明细的设定,但在实际工作中仍未能满足投资控制的需求,未能找到归集点的前期费用往往被归集到“其他待摊投资”中。因此,在设置二级科目上,从投资控制的角度出发,最好是以项目概算和签订的合同为起点,以概算和签订的合同为依据进行设定。
四、对策及建议
1.进行投资预算动态管理
(1)可配合其他工程与预算部门,在项目实施的前期提前将相关投资控制指标进行层层分解,将总投资控制在概算以内。
(2)在项目实施过程中可方便明晰地根据进度与项目的概算进行对比,以确定项目的实际用款进度有否超概或接近超概算,实现项目投资的动态控制。
2.合理地设置会计科目
(1)支出核算时,增设“预付政府采购资金”科目,用于核算按政府采购合同预付的政府采购款项。
(2)待摊投资(其他待摊投资)不应作为大杂烩,将其他项目中不明确内容均列入其中,应在其他待摊投资项下设置明细核算(如市政配套设施费、停缓建维护费等),用于清楚完整的核算工程费用。
3.高度关注设计变更与合同变更
要防止工程单位通过变更加大工作量,也防止引起工程支付纠纷。可根据变更金额设置设计变更与合同变更的三级审批制度,即变更不超过签订合同金额1%的变更申请由项目现场项目经理审批;超过1%不足3%的变更由代建单位审批;超过金额3%的变更由政府代建管理部门、委托单位和代建单位共同审批确认,以确保设计变更和合同变更不构成对项目概算的影响。
4.制订项目前期费用及建设单位管理费使用的资金使用计划
项目的前期费用及建设单位管理费是建设单位为推进项目前期工作而发生的专项费用,由于该笔资金一般由财政先行划拨给代建单位,以便于其在项目前期开展工作。作为代建单位应就该项费用制订好资金使用计划,一方面可以防止该项费用被挪用或挤占,另一方面可以根据计划用款,确保该项费用不会发生超支。
5.定期与财政部门、委托单位核对相关资金台账
由于项目进度支付审批的时间较长,财政资金从代建单位申请拨付后,相关的银行单据根据国库支付的有关规定,还要转给委托单位后,委托单位再确认,整个流程由支付的提出到相关票据凭证的最终归集,需要近一个月的时间,有时候经常出现跨月现象,而如果在流程中发生退票、资料退回、批准拨付的金额少于申请金额等情况时,财务管理的工作到位会相应滞后。因此,每月初与财政部门和委托部门的账目核对非常关键,可以及时发现在支付流程和财政资金拨付流程中的问题,及时处理。
6.严格执行项目的财政资金落实与项目用款进度的时间安排
政府投资项目由于牵涉到财政资金,年度的财政投资均要经过省、市的人大会议确定后才能划拨,如果在资金的安排与项目支付进度的配比不处理好,会涉及到项目正常的进度款无法按合同或工程实际进度的需求落实,轻则拖延进度、延误工期,需施工单位或其他参建单位垫付资金,严重的甚至会导致工人上访、影响社会稳定等问题。因此,对项目进度款支付的计划要考虑到这类资金来源落实的问题,避免对工程进度产生不必要的影响。
参考文献:
[1]尹贻林 阎孝砚:《政府投资项目代建制理论与实务》天津大学出版社,2006.
[2]石 明:《项目管理实务》东北大学出版社,2004.
[3]尹贻林 阎孝砚:《政府投资项目管理方式改革研究》南开大学出版社,2002.