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摘 要：现行国际组织表决机制的不合理，使国家实际上无法实现平等，并导致发达国家侵害发展中国家利益的现象大量存在。如何建立一个公平的表决机制，是国际法上迫切需要解决的任务。为此，本文提出一种新的“集团协商表决制”，并对其运行程序、可行性与合理性进行了法理性分析论证，旨在为国际组织表决机制的改进与完善提供一种新的思路。
关键词：国际组织表决机制；集团协商表决制；平权表决制；加权表决制
中图分类号：D993.9
文献标识码：A
文章编号：1009-3060(2007)02-0060-07
国家平等原则历来是国际法上一项首要的基本原则。该原则是指不论国家大小强弱或其政治、经济、社会制度如何，在国际法上的地位完全平等。然而，由于现行国际组织表决机制的不合理，国际事务的决定权大多操纵在少数发达国家手里，国家实际上并不平等。这种不平等尖锐表现为发达国家与发展中国家间的不平等，国际决议大多向发达国家倾斜。例如在WTO禁止出口补贴的原则下，对农产品的补贴一直保持例外，这主要是由于欧美等发达国家是农产品主要出口国。同样，在取消数量限制原则下，发达国家对纺织品进口却长期实行配额限制，只因为发展中国家是纺织品的主要出口国。所以，如何建立一种既能体现发展中国家的利益，又能体现发达国家的利益；既实现公平，也兼顾效率的国际组织表决机制，是国际法上迫切需要解决的难题。本文在分析现有表决机制的基础上，提出一种集团协商表决制，以期为问题的解决提供新的思路。
一、加权表决制和平权表决机制的解析
国际组织中的表决机制，是指成员国对组织决议草案表示赞同或反对的具体形式，是组织决策程序的核心。各种国际组织的表决机制不尽相同。从表决权是否平均分配的角度出发，国际组织表决机制可分为加权表决制与平权表决制两大类。
1．加权表决制
加权表决制是以国际组织特定成员国的责任、贡献、利害关系等为标准，赋予各成员国不同票数或不等质量的投票权，即加权投票权。联合国、国际货币基金组织(IMF)及欧共体即实行这一表决机制。虽然加权表决制是一种公认富有效率的表决机制，然而它长期以来就被强烈地诟病为有悖于国际法上的国家平等原则。加权表决制中能够被加权的往往只是少数发达国家，这使发达国家拥有多数表决票而发展中国家仅持少数，客观上造成发达国家左右国际组织决议的局面。如在IMF中发达国家作为少数却拥有绝大多数投票份额，10个主要发达国家组成的“10国集团”集中投票几乎可以垄断一切，仅美国的近18％的表决权也足以单独否决任何特别提案。
2．平权表决制
平权表决制是形式上国家平等的一种国际组织表决机制。在这种表决制中，国家无论经济实力、领土面积、军事力量的强弱，在国际组织内部都平等享有一个投票权，或都享有平等协商的权利。平权表决制主要有一国一票多数表决制与协商一致表决制这两种形式。WTO即是采用这种表决机制。实践表明，平权表决制也明显地存在弊端，主要包括：首先，一国一票多数表决制能够造成多数国家不顾少数国家的反对，强行通过一个公约，而如果这个少数国家的力量颇大，就可能出现少数拒不执行，从而使国际组织的决议成为废纸的局面。而且最为糟糕的是，少数发达国家甚至可能绕开国际组织行动，使国际组织失去对国际事务的实际控制。其次，协商一致表决机制中，协商一致的达成一般伴随着协商的旷日持久，甚或久拖不决，效率低下。最后，发达国家与发展中国家参与国际事务能力的巨大差异导致两者决策能力不对称，使协商一致表决制仍然难以实现真正平等。现代国际组织的议程日益复杂化、技术化，有效进行谈判需要专门人才的参与。通常情况下只有发达国家具备这种实力。而大多数发展中国家不仅缺乏必要的财力，也缺乏足够的专门人才，不能和发达国家一样派出代表参加每年数以千计的国际会议，这使得部分发展中国家实际上已被排除在国际组织之外。例如，1996年WTO举行了2340次正式会议，有30个发展中国家无力派代表团到日内瓦参加这些会议。相比之下，美国在日内瓦有250名谈判代表，另外还有为数众多临时与会的专家。1990年12月在布鲁塞尔召开的一次最高级会议上，美国有400多名代表出席，超过了非洲撒哈拉以南地区和拉美贸易使团代表的总和。发展中国家在国际组织中的这种边缘化状况，使其不能充分表达自己的意见和要求，参与表决。
因此，虽然加权表决重视实力、强调效率，却失之公平；而平权表决不但失之效率，也仍然不能实现真正的平权。究竟怎样才能实现国家平等原则?集团投票制的出现为此提供了一种可资借鉴的方法。
二、集团投票制及其背景
所谓集团投票制，是将国际组织成员国分成几个利益集团，各方拥有相等的表决票，决议必须经过各集团分别通过的国际组织表决制度。如联合国贸发会议将成员国分为“七十七国集团”、发达国家集团和社会主义国家集团，国际商品委员会以进口国或出口国为标准划分的两个集团。集团投票制可以说是一种历史的必然。其产生有着复杂的国际背景。
1．现行决策机制使发展中国家利益受损 随着众多国际组织的成立，越来越多的原属于主权国家的权利被让渡给这些国际组织。当代发展中国家对本国经济的决策权和管理权，甚至政治主权已经受到实力和影响力巨大的全球性国际组织的制约和侵蚀。这在国际经济、贸易、金融组织中表现得最为突出，例如世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等。在这些国际组织中西方大国的意志和利益占据着主导地位，相反，弱小国家的主权和利益遭受损害。其决策程序更是突出地反映了这一现实。这种状况必然导致形式上平等的规则所产生的是实质上的不平等。如乌拉圭回合达成的TRIMS协议、TRIPS协议和GATS协议，总体上对发展中国家是负面影响大于正面影响。显然这种不公正的现状需要改变。
2．国际力量对比发生新变化 国际制度往往体现国际力量对比的变化。如现行国际制度体现的是二战后发达国家强、发展中国家弱的国际力量对比。随着殖民地自治化，发展中国家的数量迅猛增长，目前几乎在所有的国际组织中发展中国家数量都占到2/3强，而且其人口多，国家数量多，总体实力日益增强。但是，现有的国际体制却明显地不能反映国际力量对比的这种新变化，这势必引发变革现有国际机制，包括变革现有国际决策机制的要求。
3．发展中国家的日益觉醒 近年来，发展中国家要求改变不公正的国际表决机制的呼声日益高涨。早在1970年IMF年会上发展中国家就表达了它们的愿望：“我们认为，整个管理结构、配额分配和投票权都需要重新和彻底进行审查，必须明确减少经济实力的份量，并反映世界绝大多数人的愿望。”发展中国家在大多数国际组织中数量上占有优势，却几乎没有有效的决策效力。他们意识到应通过其成员国整体来增强影响力，认识到用一个声音说话的重要性。
就是这种国际现实使集团投票制应运而生。这一制度将表决权平均分配给代表不同利益的国家 集团，淡化了大国的影响力，并通过集团的形式强化了小国利益的表达，是在表决机制上为实现国家平等所做的有益尝试。但是，这种机制也有一定的缺陷，其概念还比较模糊；缺乏有效的协调机制，容易导致集团对抗；运作程序也没有系统明确的规定，就使得这一制度无法进一步推广。目前其运用范围只局限于联合国贸发会议和国际商品组织。为此，笔者在对其利弊进行总结的基础上，提出一种新的集团协商表决制，以期提供借鉴。
三、国际组织表决机制的新思路——集团协商表决制
所谓集团协商表决制，是指将国际组织成员国分成几个利益集团，在国际组织的决策过程中，各国家集团间进行平等协商并拥有平等的表决权，而议案的通过必须获得各国家集团分别通过方可形成决议的一种国际组织表决制度。这种制度的意图在于通过赋予国家集团平等的表决权，保证代表相对利益的主要观点得到充分表达，防止目前国际组织中普遍存在的以强凌弱、以弱国妥协而达成所谓一致的不公平现象，真正实现国家平等。
1．制度设计
(1)划分国家集团
首先，必须考虑国际组织内部主要矛盾不同，将成员国划分为代表国际组织内部几种主流利益的有限的国家集团，以保证代表相对利益的主要观点得到表达。例如，联合国实际上是发达国家利益与发展中国家利益的冲突交汇之地，其内部最主要的矛盾是发达国家与发展中国家之间的矛盾，那么其成员国划分为发达国家与发展中国家两大集团比较适合。其它国际组织可根据主要矛盾不同采取其他划分方式。其次，为提高机制的协商效率，所划分的国家集团必须“有限”。因为集团划分过多，协调就会十分困难。当然，相对来讲协调两个集团最容易。第三，建议采用定义法与列举法相结合来确定具体的国家集团划分标准。可由国际组织事先组成一个专家委员会，参照国际权威机构与专家学者对各国经济社会发展已经公布的统计数据，制定一个明确的定义与划分标准。人均GDP无疑是一个最重要的指标，另外可包括工业在GDP中所占比重、出口成品率、教育普及率等多项指标。不同国际组织可按其性质与任务不同对此标准有所侧重。第四，所有成员国按既定的标准归入不同国家集团后，为保证划分的公正性，应允许成员国对划分的结果提出异议。第五，要适时地对划分标准进行调整。世界在不断地变化和发展，不同时期，不同国家的经济发展速度、社会进步水平是不完全相同的。有理由认为发展中国家经过发展有可能步入发达国家行列。所以，要想做到划分结果最大限度地反映成员国的现实状况，每隔一定的年限应对划分标准做一次调整，并依据新标准对各成员国进行重新划分。
(2)运行流程
具体流程是：A(各集团享有平等的提案权，A代表一集团，下同)提出并通过一项议案后，将议案送B(B代表另一集团，下同)审议。B可以有三种选择：同意该议案，则该议案通过；完全否决该议案并未提出修正案，则该议案被否决；否决该议案并提出修正案。面对议案修正案，A有两种选择：一是撤回自己原来的提案，接受并通过修正案；另一条是拒绝修正案，要求与B进行协商，转入协商程序。在协商阶段，A、B各组成一个协商委员会。协商委员会应该由两集团各自委派一定数额的代表组成。两集团协商委员会通过召开协商会议进行协商，会议必须公开举行。协商会议经过反复协商，如果达成协议并形成报告，则报告分别交两集团审议决定；如果协商会议未能达成协议，协商委员会应向各自所在的集团报告情况。如果各集团认为有必要进一步的协商，可重新任命成员组成各自新的协商委员会，对该修正案发起新一轮的协商，否则将搁置议案。集团对协商委员会的报告一般只能采取同意或否决的主张，不能进行修正，目的在于维护协商委员会的代表性和协商会议的权威性，以及保障机制运作的必要效率。集团内部根据议案所涉内容性质的不同，采取简单多数或绝对多数不同的方式对协商委员会的报告进行表决。任何集团对议案予以否决，议案将被搁置，否则通过议案。具体流程可见图1：
(3)投票方式
集团内部决策会议中除采用传统投票方式外，还应接受网络投票。目前，发展中国家由于受人力、财力的限制，无法和发达国家一样出席每年数以千计的国际会议。以WTO为例，因财力有限，WTO的30多个发展中成员方无力在WTO总部日内瓦派驻使团。在乌拉圭回合开始时，29个WTO最不发达国家成员中只有11个国家在日内瓦驻有代表团。WTO各种会议一年约1200次左右，一些发展中国家根本无力参加，因而就谈判议题对其经济贸易的影响无法深入了解。在大部分国际会议中，事实上部分发展中国家已被排除在国际组织之外，相应地，其表决权亦被实际地剥夺。
鉴于以上事实，为了保障没有能力出席国际会议的发展中国家实施表决权，笔者认为，应建立网络投票制度。所谓网络投票制度是指在发展中国家无法参加国际会议，但又不想放弃投票表决权的情况下，可以接受其通过网络进行投票。当然，要实现网络投票，国际组织还应该提供必要的支持和便利。比如，帮助确有困难的成员国建立起网络连接系统，做好网络投票的硬件准备；在国际会议召开前将国际会议审议事项及表决事项对各国公告；使会议在网上公开，保证进行网络投票的成员国通过网络就可以及时了解国际会议的实时动态、通过网络发表意见并进行投票；当然会后还应将会议笔录及时向各国公布，从笔录的公布到最后的决策会议，应有足够的时间和间隔以使未出席会议的成员国了解和消化有关会议内容。只有做好这些工作，才有可能确保无力参加国际会议的一些发展中国家通过网络表达自己的意愿，其表决权才能够得到切实保障。
2．可行性分析 只有在两个集团共同参与的条件下才能做出决策。一边是代表发达国家利益的集团；另一边是代表发展中国家利益的集团。这两个集团在决策过程中是如此紧密地联系在一起，以至于可以用一个双轮脚踏车来表示，见图2：
发达国家集团与发展中国家都是国际社会不可或缺的组成部分，双方以共同利益为纽带紧密联系；任一集团独掌权力就会失去平衡，因此双方表决权均等才能实现制衡；只有当两者协调一致，事情才能顺利向前发展。因此协商机制必不可少。这一机制是否可行还有待于下面两个前提条件的满足。
(1)发达国家认可并接受这种新的机制安排。这是新机制是否能得到运行的一个关键。笔者认为，发达国家是有可能接受这种制度安排的。因为，新机制本身体现了对发达国家意志的尊重。发达国家通过集团依旧可以否决任何议案。而且，随着全球化的扩展，生产高度国际化，商品、资本、人员、服务在世界范围内流动，各国相互依存程度不断加深，世界各国面临的共同问题亦日益突出。能源问题、环境问题、资源短缺问题、粮食问题、人口问题、难民问题、毒品问题、核扩散问题、国际恐怖主义问题等等早已越出国界在世界范围扩散，并不断恶化，成为影响全球发展的重大问题。其解决也必须靠各国的通力合作。国际合作已成为各国普遍采取的一种生存和发展方式。共同的利益和挑战为发达国家接受这种制度安排夯实了基础。 (2)新机制不会引起集团之间的对抗，美国学者托马斯·韦斯(Thomas Weiss)认为，集团体系是造成南北对话僵持的一个重要原因，因为集团体系是以追求其相对的另一集团的妥协让步为目的的。如采取集团体系的贸发组织中，对抗的气氛一直存在。但笔者认为，之所以存在对抗是因为旧体制中缺乏科学的沟通协商机制，如果建立一种有效协商的体系就可以解决这一问题。集团协商表决制力图通过协商途径解决分歧，体现出协商一致国际合作的特征，可以最大程度上消除对抗，减少分歧。
同时我们应该看到，发达国家出于对发展中国家实力的轻视，长期以来不顾其感受将于己有利的议案强加于发展中国家；发展中国家由于长期处于不平等、受压制的地位而极端敏感，凡是于我不利的议案就简单地加以反对，使国际会议无果而终，没有赢家，大家皆输。南北矛盾是长期以来就有的，只是由于发展中国家的一贯屈从造成一种表面和谐的假象。但是，如果发达国家长此以往，不顾及发展中国家的利益，发展中国家的妥协最终会达到极限。有鉴于此，不能因有对抗的可能而放任发达国家继续把持国际决议。余劲松先生也认为，在经济全球化背景下，更应该尊重国家主权，在照顾到各国利益的基础上形成国际共同规则，才能促进国际社会各成员的经济乃至世界经济整体的发展。
四、集团协商表决制的评析
1．最大程度地追求平等
传统的加权与平权表决制之所以都没有真正实现国家平等，最深刻的根源在于“实力决定一切”的现实。“从形式主权派生出来的国家平等原则的神话正让位于一个确切的信念，即国家不可能在经济上不平等而在法律上享有平等的主权”。各国经济发展水平的差异导致其在国际组织的实际发言权和影响也不同。无视实力空谈平等是不现实的。在当前存在国家实力差异的情况下，实现发达国家集团与发展中国家集团之间的平等无疑是最现实的选择。
让我们来看看两者的实力对比，发达国家实力强，但人口少，国家数量少；发展中国家虽然实力较弱，但人口多、国家数量多，总体实力不可小觑。在WTO坎昆会议上，以巴西、印度、南非、阿根廷、中国为代表的21国集团协商小组(21G)就代表了世界上63％的农村人口，51％的世界人口，农业产量占世界总产量的20％，农产品进出口量分别占世界总量的26％和17％。21G聚集的强大力量就使发达国家不能再像过去那样无视发展中国家的主张。WTO官员也认可这种合作联盟，认为这种联盟可以帮助发展中国家积极参与决策，增强WTO的民主性和合法性。由此可见，发展中国家通过集团才能与发达国家平等对话，最大程度地实现国家平等。
2．最大限度地接近公平
在处理国际事务过程中，当事国意思自治地充分参与国际条约，或其它国际事务的决策过程是实现国际公平的重要条件。新机制极大地克服了协商一致表决制的内在不公平性。许多发展中国家指出，出于政治经济上对发达国家的顾虑，在现行的协商一致表决制中，他们往往不敢公开地对发达国家的提议表示反对，许多情况下只能选择沉默。这样的消极协商一致很难保证决议的公平。新机制中，集团内部审议时，发展中国家可以打消这层顾虑，畅所欲言，充分表达意愿；而在集团间协商时，协商委员会代表的是各自集团而非某个国家，自然减少了怕报复的顾虑，增加了参与辩论的积极性，经充分的辩论所达成的协议兼顾双方利益，最容易接近公平。
同时，新机制可以更好地解决由于发展中国家与发达国家决策能力不对称所导致的不公平。在传统表决制中，发达国家与发展中国家决策能力是不对称的。许多发展中国家对于谈判议题本身及其影响无法深入了解，即使参与了谈判，也只是坐在旁边听发达国家的专家们慷慨陈词，受其引导盲目投票，往往事后才发现正是这些决议使自己陷入不利境地；在一些情况下即使他们发现问题，也常常难以提出有效的反对意见。对自身有利议题又常常缺乏前瞻性研究的人力、物力，只能被动挨打。而在集团协商表决制中，为数众多的发展中国家组成的国家集团实力大大增强，完全可以聘请技术专家对议案进行分析，费用按一定标准分摊到各国。这样做相比过去各国承担的财政压力将大大减小，更重要的是可有效避免因国家实力悬殊导致的决策能力的不对称，使国际决策最大限度地接近公平。
此外，网络投票的采用将使无力出席会议的发展中国家也能有效行使投票权。发展中国家广泛的参与也加强了表决的公平性。
3．最大限度地提高效率
成员之间拥有共同的社会价值观(如欧盟、北约)的制度，可能会比那些成员国缺乏深层共同利益的制度(如欧安会、东盟)更具效率。“联合国这个有191个成员国的庞大的国际组织，包含着地球上几乎所有的文化价值观。成员国之间的巨大差异和经常发生的尖锐冲突常常使联合国大会在作出决议或采取行动时犹豫不决或无所适从。联合国在达成协议时往往需要付出巨大的代价，由于成员国之间缺乏诚信、信息失衡、机会主义行为泛滥，交易费用极为高昴。因此，这一组织的低效率运行是并不令人奇怪的。”“集体体系使得很多个国家可以以一种声音说话，因而是一种有用的简化工具。”新机制中，同一集团成员往往具有共同的利益、相似的历史遭遇和共同的行动目标，容易达成内部一致，其效率不言而喻。同时，小范围协商的效率通常要高于大范围的协商。在新的表决机制中，集团派出的协商委员会将本集团意见汇集、整理并经科学分析后提出，使意见表达更科学、准确、有针对性，将大大增加工作效率。
建立一种平等、公平、高效的国际组织表决机制，是一项长期而艰巨的任务。提出集团协商表决制的目的只是提供一种新的思路，以期实现对强权的制约，对弱者的扶持。
关键词：国际组织表决机制；集团协商表决制；平权表决制；加权表决制
中图分类号：D993.9
文献标识码：A
文章编号：1009-3060(2007)02-0060-07
国家平等原则历来是国际法上一项首要的基本原则。该原则是指不论国家大小强弱或其政治、经济、社会制度如何，在国际法上的地位完全平等。然而，由于现行国际组织表决机制的不合理，国际事务的决定权大多操纵在少数发达国家手里，国家实际上并不平等。这种不平等尖锐表现为发达国家与发展中国家间的不平等，国际决议大多向发达国家倾斜。例如在WTO禁止出口补贴的原则下，对农产品的补贴一直保持例外，这主要是由于欧美等发达国家是农产品主要出口国。同样，在取消数量限制原则下，发达国家对纺织品进口却长期实行配额限制，只因为发展中国家是纺织品的主要出口国。所以，如何建立一种既能体现发展中国家的利益，又能体现发达国家的利益；既实现公平，也兼顾效率的国际组织表决机制，是国际法上迫切需要解决的难题。本文在分析现有表决机制的基础上，提出一种集团协商表决制，以期为问题的解决提供新的思路。
一、加权表决制和平权表决机制的解析
国际组织中的表决机制，是指成员国对组织决议草案表示赞同或反对的具体形式，是组织决策程序的核心。各种国际组织的表决机制不尽相同。从表决权是否平均分配的角度出发，国际组织表决机制可分为加权表决制与平权表决制两大类。
1．加权表决制
加权表决制是以国际组织特定成员国的责任、贡献、利害关系等为标准，赋予各成员国不同票数或不等质量的投票权，即加权投票权。联合国、国际货币基金组织(IMF)及欧共体即实行这一表决机制。虽然加权表决制是一种公认富有效率的表决机制，然而它长期以来就被强烈地诟病为有悖于国际法上的国家平等原则。加权表决制中能够被加权的往往只是少数发达国家，这使发达国家拥有多数表决票而发展中国家仅持少数，客观上造成发达国家左右国际组织决议的局面。如在IMF中发达国家作为少数却拥有绝大多数投票份额，10个主要发达国家组成的“10国集团”集中投票几乎可以垄断一切，仅美国的近18％的表决权也足以单独否决任何特别提案。
2．平权表决制
平权表决制是形式上国家平等的一种国际组织表决机制。在这种表决制中，国家无论经济实力、领土面积、军事力量的强弱，在国际组织内部都平等享有一个投票权，或都享有平等协商的权利。平权表决制主要有一国一票多数表决制与协商一致表决制这两种形式。WTO即是采用这种表决机制。实践表明，平权表决制也明显地存在弊端，主要包括：首先，一国一票多数表决制能够造成多数国家不顾少数国家的反对，强行通过一个公约，而如果这个少数国家的力量颇大，就可能出现少数拒不执行，从而使国际组织的决议成为废纸的局面。而且最为糟糕的是，少数发达国家甚至可能绕开国际组织行动，使国际组织失去对国际事务的实际控制。其次，协商一致表决机制中，协商一致的达成一般伴随着协商的旷日持久，甚或久拖不决，效率低下。最后，发达国家与发展中国家参与国际事务能力的巨大差异导致两者决策能力不对称，使协商一致表决制仍然难以实现真正平等。现代国际组织的议程日益复杂化、技术化，有效进行谈判需要专门人才的参与。通常情况下只有发达国家具备这种实力。而大多数发展中国家不仅缺乏必要的财力，也缺乏足够的专门人才，不能和发达国家一样派出代表参加每年数以千计的国际会议，这使得部分发展中国家实际上已被排除在国际组织之外。例如，1996年WTO举行了2340次正式会议，有30个发展中国家无力派代表团到日内瓦参加这些会议。相比之下，美国在日内瓦有250名谈判代表，另外还有为数众多临时与会的专家。1990年12月在布鲁塞尔召开的一次最高级会议上，美国有400多名代表出席，超过了非洲撒哈拉以南地区和拉美贸易使团代表的总和。发展中国家在国际组织中的这种边缘化状况，使其不能充分表达自己的意见和要求，参与表决。
因此，虽然加权表决重视实力、强调效率，却失之公平；而平权表决不但失之效率，也仍然不能实现真正的平权。究竟怎样才能实现国家平等原则?集团投票制的出现为此提供了一种可资借鉴的方法。
二、集团投票制及其背景
所谓集团投票制，是将国际组织成员国分成几个利益集团，各方拥有相等的表决票，决议必须经过各集团分别通过的国际组织表决制度。如联合国贸发会议将成员国分为“七十七国集团”、发达国家集团和社会主义国家集团，国际商品委员会以进口国或出口国为标准划分的两个集团。集团投票制可以说是一种历史的必然。其产生有着复杂的国际背景。
1．现行决策机制使发展中国家利益受损 随着众多国际组织的成立，越来越多的原属于主权国家的权利被让渡给这些国际组织。当代发展中国家对本国经济的决策权和管理权，甚至政治主权已经受到实力和影响力巨大的全球性国际组织的制约和侵蚀。这在国际经济、贸易、金融组织中表现得最为突出，例如世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等。在这些国际组织中西方大国的意志和利益占据着主导地位，相反，弱小国家的主权和利益遭受损害。其决策程序更是突出地反映了这一现实。这种状况必然导致形式上平等的规则所产生的是实质上的不平等。如乌拉圭回合达成的TRIMS协议、TRIPS协议和GATS协议，总体上对发展中国家是负面影响大于正面影响。显然这种不公正的现状需要改变。
2．国际力量对比发生新变化 国际制度往往体现国际力量对比的变化。如现行国际制度体现的是二战后发达国家强、发展中国家弱的国际力量对比。随着殖民地自治化，发展中国家的数量迅猛增长，目前几乎在所有的国际组织中发展中国家数量都占到2/3强，而且其人口多，国家数量多，总体实力日益增强。但是，现有的国际体制却明显地不能反映国际力量对比的这种新变化，这势必引发变革现有国际机制，包括变革现有国际决策机制的要求。
3．发展中国家的日益觉醒 近年来，发展中国家要求改变不公正的国际表决机制的呼声日益高涨。早在1970年IMF年会上发展中国家就表达了它们的愿望：“我们认为，整个管理结构、配额分配和投票权都需要重新和彻底进行审查，必须明确减少经济实力的份量，并反映世界绝大多数人的愿望。”发展中国家在大多数国际组织中数量上占有优势，却几乎没有有效的决策效力。他们意识到应通过其成员国整体来增强影响力，认识到用一个声音说话的重要性。
就是这种国际现实使集团投票制应运而生。这一制度将表决权平均分配给代表不同利益的国家 集团，淡化了大国的影响力，并通过集团的形式强化了小国利益的表达，是在表决机制上为实现国家平等所做的有益尝试。但是，这种机制也有一定的缺陷，其概念还比较模糊；缺乏有效的协调机制，容易导致集团对抗；运作程序也没有系统明确的规定，就使得这一制度无法进一步推广。目前其运用范围只局限于联合国贸发会议和国际商品组织。为此，笔者在对其利弊进行总结的基础上，提出一种新的集团协商表决制，以期提供借鉴。
三、国际组织表决机制的新思路——集团协商表决制
所谓集团协商表决制，是指将国际组织成员国分成几个利益集团，在国际组织的决策过程中，各国家集团间进行平等协商并拥有平等的表决权，而议案的通过必须获得各国家集团分别通过方可形成决议的一种国际组织表决制度。这种制度的意图在于通过赋予国家集团平等的表决权，保证代表相对利益的主要观点得到充分表达，防止目前国际组织中普遍存在的以强凌弱、以弱国妥协而达成所谓一致的不公平现象，真正实现国家平等。
1．制度设计
(1)划分国家集团
首先，必须考虑国际组织内部主要矛盾不同，将成员国划分为代表国际组织内部几种主流利益的有限的国家集团，以保证代表相对利益的主要观点得到表达。例如，联合国实际上是发达国家利益与发展中国家利益的冲突交汇之地，其内部最主要的矛盾是发达国家与发展中国家之间的矛盾，那么其成员国划分为发达国家与发展中国家两大集团比较适合。其它国际组织可根据主要矛盾不同采取其他划分方式。其次，为提高机制的协商效率，所划分的国家集团必须“有限”。因为集团划分过多，协调就会十分困难。当然，相对来讲协调两个集团最容易。第三，建议采用定义法与列举法相结合来确定具体的国家集团划分标准。可由国际组织事先组成一个专家委员会，参照国际权威机构与专家学者对各国经济社会发展已经公布的统计数据，制定一个明确的定义与划分标准。人均GDP无疑是一个最重要的指标，另外可包括工业在GDP中所占比重、出口成品率、教育普及率等多项指标。不同国际组织可按其性质与任务不同对此标准有所侧重。第四，所有成员国按既定的标准归入不同国家集团后，为保证划分的公正性，应允许成员国对划分的结果提出异议。第五，要适时地对划分标准进行调整。世界在不断地变化和发展，不同时期，不同国家的经济发展速度、社会进步水平是不完全相同的。有理由认为发展中国家经过发展有可能步入发达国家行列。所以，要想做到划分结果最大限度地反映成员国的现实状况，每隔一定的年限应对划分标准做一次调整，并依据新标准对各成员国进行重新划分。
(2)运行流程
具体流程是：A(各集团享有平等的提案权，A代表一集团，下同)提出并通过一项议案后，将议案送B(B代表另一集团，下同)审议。B可以有三种选择：同意该议案，则该议案通过；完全否决该议案并未提出修正案，则该议案被否决；否决该议案并提出修正案。面对议案修正案，A有两种选择：一是撤回自己原来的提案，接受并通过修正案；另一条是拒绝修正案，要求与B进行协商，转入协商程序。在协商阶段，A、B各组成一个协商委员会。协商委员会应该由两集团各自委派一定数额的代表组成。两集团协商委员会通过召开协商会议进行协商，会议必须公开举行。协商会议经过反复协商，如果达成协议并形成报告，则报告分别交两集团审议决定；如果协商会议未能达成协议，协商委员会应向各自所在的集团报告情况。如果各集团认为有必要进一步的协商，可重新任命成员组成各自新的协商委员会，对该修正案发起新一轮的协商，否则将搁置议案。集团对协商委员会的报告一般只能采取同意或否决的主张，不能进行修正，目的在于维护协商委员会的代表性和协商会议的权威性，以及保障机制运作的必要效率。集团内部根据议案所涉内容性质的不同，采取简单多数或绝对多数不同的方式对协商委员会的报告进行表决。任何集团对议案予以否决，议案将被搁置，否则通过议案。具体流程可见图1：
(3)投票方式
集团内部决策会议中除采用传统投票方式外，还应接受网络投票。目前，发展中国家由于受人力、财力的限制，无法和发达国家一样出席每年数以千计的国际会议。以WTO为例，因财力有限，WTO的30多个发展中成员方无力在WTO总部日内瓦派驻使团。在乌拉圭回合开始时，29个WTO最不发达国家成员中只有11个国家在日内瓦驻有代表团。WTO各种会议一年约1200次左右，一些发展中国家根本无力参加，因而就谈判议题对其经济贸易的影响无法深入了解。在大部分国际会议中，事实上部分发展中国家已被排除在国际组织之外，相应地，其表决权亦被实际地剥夺。
鉴于以上事实，为了保障没有能力出席国际会议的发展中国家实施表决权，笔者认为，应建立网络投票制度。所谓网络投票制度是指在发展中国家无法参加国际会议，但又不想放弃投票表决权的情况下，可以接受其通过网络进行投票。当然，要实现网络投票，国际组织还应该提供必要的支持和便利。比如，帮助确有困难的成员国建立起网络连接系统，做好网络投票的硬件准备；在国际会议召开前将国际会议审议事项及表决事项对各国公告；使会议在网上公开，保证进行网络投票的成员国通过网络就可以及时了解国际会议的实时动态、通过网络发表意见并进行投票；当然会后还应将会议笔录及时向各国公布，从笔录的公布到最后的决策会议，应有足够的时间和间隔以使未出席会议的成员国了解和消化有关会议内容。只有做好这些工作，才有可能确保无力参加国际会议的一些发展中国家通过网络表达自己的意愿，其表决权才能够得到切实保障。
2．可行性分析 只有在两个集团共同参与的条件下才能做出决策。一边是代表发达国家利益的集团；另一边是代表发展中国家利益的集团。这两个集团在决策过程中是如此紧密地联系在一起，以至于可以用一个双轮脚踏车来表示，见图2：
发达国家集团与发展中国家都是国际社会不可或缺的组成部分，双方以共同利益为纽带紧密联系；任一集团独掌权力就会失去平衡，因此双方表决权均等才能实现制衡；只有当两者协调一致，事情才能顺利向前发展。因此协商机制必不可少。这一机制是否可行还有待于下面两个前提条件的满足。
(1)发达国家认可并接受这种新的机制安排。这是新机制是否能得到运行的一个关键。笔者认为，发达国家是有可能接受这种制度安排的。因为，新机制本身体现了对发达国家意志的尊重。发达国家通过集团依旧可以否决任何议案。而且，随着全球化的扩展，生产高度国际化，商品、资本、人员、服务在世界范围内流动，各国相互依存程度不断加深，世界各国面临的共同问题亦日益突出。能源问题、环境问题、资源短缺问题、粮食问题、人口问题、难民问题、毒品问题、核扩散问题、国际恐怖主义问题等等早已越出国界在世界范围扩散，并不断恶化，成为影响全球发展的重大问题。其解决也必须靠各国的通力合作。国际合作已成为各国普遍采取的一种生存和发展方式。共同的利益和挑战为发达国家接受这种制度安排夯实了基础。 (2)新机制不会引起集团之间的对抗，美国学者托马斯·韦斯(Thomas Weiss)认为，集团体系是造成南北对话僵持的一个重要原因，因为集团体系是以追求其相对的另一集团的妥协让步为目的的。如采取集团体系的贸发组织中，对抗的气氛一直存在。但笔者认为，之所以存在对抗是因为旧体制中缺乏科学的沟通协商机制，如果建立一种有效协商的体系就可以解决这一问题。集团协商表决制力图通过协商途径解决分歧，体现出协商一致国际合作的特征，可以最大程度上消除对抗，减少分歧。
同时我们应该看到，发达国家出于对发展中国家实力的轻视，长期以来不顾其感受将于己有利的议案强加于发展中国家；发展中国家由于长期处于不平等、受压制的地位而极端敏感，凡是于我不利的议案就简单地加以反对，使国际会议无果而终，没有赢家，大家皆输。南北矛盾是长期以来就有的，只是由于发展中国家的一贯屈从造成一种表面和谐的假象。但是，如果发达国家长此以往，不顾及发展中国家的利益，发展中国家的妥协最终会达到极限。有鉴于此，不能因有对抗的可能而放任发达国家继续把持国际决议。余劲松先生也认为，在经济全球化背景下，更应该尊重国家主权，在照顾到各国利益的基础上形成国际共同规则，才能促进国际社会各成员的经济乃至世界经济整体的发展。
四、集团协商表决制的评析
1．最大程度地追求平等
传统的加权与平权表决制之所以都没有真正实现国家平等，最深刻的根源在于“实力决定一切”的现实。“从形式主权派生出来的国家平等原则的神话正让位于一个确切的信念，即国家不可能在经济上不平等而在法律上享有平等的主权”。各国经济发展水平的差异导致其在国际组织的实际发言权和影响也不同。无视实力空谈平等是不现实的。在当前存在国家实力差异的情况下，实现发达国家集团与发展中国家集团之间的平等无疑是最现实的选择。
让我们来看看两者的实力对比，发达国家实力强，但人口少，国家数量少；发展中国家虽然实力较弱，但人口多、国家数量多，总体实力不可小觑。在WTO坎昆会议上，以巴西、印度、南非、阿根廷、中国为代表的21国集团协商小组(21G)就代表了世界上63％的农村人口，51％的世界人口，农业产量占世界总产量的20％，农产品进出口量分别占世界总量的26％和17％。21G聚集的强大力量就使发达国家不能再像过去那样无视发展中国家的主张。WTO官员也认可这种合作联盟，认为这种联盟可以帮助发展中国家积极参与决策，增强WTO的民主性和合法性。由此可见，发展中国家通过集团才能与发达国家平等对话，最大程度地实现国家平等。
2．最大限度地接近公平
在处理国际事务过程中，当事国意思自治地充分参与国际条约，或其它国际事务的决策过程是实现国际公平的重要条件。新机制极大地克服了协商一致表决制的内在不公平性。许多发展中国家指出，出于政治经济上对发达国家的顾虑，在现行的协商一致表决制中，他们往往不敢公开地对发达国家的提议表示反对，许多情况下只能选择沉默。这样的消极协商一致很难保证决议的公平。新机制中，集团内部审议时，发展中国家可以打消这层顾虑，畅所欲言，充分表达意愿；而在集团间协商时，协商委员会代表的是各自集团而非某个国家，自然减少了怕报复的顾虑，增加了参与辩论的积极性，经充分的辩论所达成的协议兼顾双方利益，最容易接近公平。
同时，新机制可以更好地解决由于发展中国家与发达国家决策能力不对称所导致的不公平。在传统表决制中，发达国家与发展中国家决策能力是不对称的。许多发展中国家对于谈判议题本身及其影响无法深入了解，即使参与了谈判，也只是坐在旁边听发达国家的专家们慷慨陈词，受其引导盲目投票，往往事后才发现正是这些决议使自己陷入不利境地；在一些情况下即使他们发现问题，也常常难以提出有效的反对意见。对自身有利议题又常常缺乏前瞻性研究的人力、物力，只能被动挨打。而在集团协商表决制中，为数众多的发展中国家组成的国家集团实力大大增强，完全可以聘请技术专家对议案进行分析，费用按一定标准分摊到各国。这样做相比过去各国承担的财政压力将大大减小，更重要的是可有效避免因国家实力悬殊导致的决策能力的不对称，使国际决策最大限度地接近公平。
此外，网络投票的采用将使无力出席会议的发展中国家也能有效行使投票权。发展中国家广泛的参与也加强了表决的公平性。
3．最大限度地提高效率
成员之间拥有共同的社会价值观(如欧盟、北约)的制度，可能会比那些成员国缺乏深层共同利益的制度(如欧安会、东盟)更具效率。“联合国这个有191个成员国的庞大的国际组织，包含着地球上几乎所有的文化价值观。成员国之间的巨大差异和经常发生的尖锐冲突常常使联合国大会在作出决议或采取行动时犹豫不决或无所适从。联合国在达成协议时往往需要付出巨大的代价，由于成员国之间缺乏诚信、信息失衡、机会主义行为泛滥，交易费用极为高昴。因此，这一组织的低效率运行是并不令人奇怪的。”“集体体系使得很多个国家可以以一种声音说话，因而是一种有用的简化工具。”新机制中，同一集团成员往往具有共同的利益、相似的历史遭遇和共同的行动目标，容易达成内部一致，其效率不言而喻。同时，小范围协商的效率通常要高于大范围的协商。在新的表决机制中，集团派出的协商委员会将本集团意见汇集、整理并经科学分析后提出，使意见表达更科学、准确、有针对性，将大大增加工作效率。
建立一种平等、公平、高效的国际组织表决机制，是一项长期而艰巨的任务。提出集团协商表决制的目的只是提供一种新的思路，以期实现对强权的制约，对弱者的扶持。