随着中国改革开放的不断深入、经济社会的飞速发展、人民文化需求的日益增长,发展公共文化事业、提高公共文化服务水平的需求日益迫切。公益性文化场馆作为公共文化服务的中坚力量,责无旁贷地肩负着实现文化遗存公益性价值、向群众提供优质公共文化产品和公共文化服务的重任。为了促进重庆公益性文化场馆更快更好地发展,本文拟从组织管理制度改革、财务管理制度改革、考核与激励制度改革、人力资源管理制度改革等方面,探索和完善重庆市公益性文化场馆管理运营模式,并提出相应的财政金融保障措施。
　　一、组织管理体制改革
　　积极推进文化管理体制改革,通过公益性文化场馆等事业单位组织机构的联合重组来实现有限资源的共享及功能互补,从而在保证社会效益最大化的前提下,实现经济效益最大化。目前重庆各公益性文化场馆在管理体制上仍然与各自原先的行政主管部门保持着一种隶属关系,如果简单地将各单位集聚在一起,重组后的资源和设施仍然是各自使用、条块分割,而且容易造成部分共有资源由于管理主体不明确(没有独立而明确的主管部门)形成事实上的巨大浪费;在重组后的这些公益性事业单位的运行过程中,也容易发生各单位之间出于各自利益的需要相互争吵、矛盾重重等问题。因此,需要在制度上进行相应的变革创新。
　　建议改革途径:打破传统意义上的分类归口的管理体制,消除不同行政部门利益在各个事业单位中的影响;同时通过走市场化道路,吸引民间力量的广泛参与,突出它的社会属性,从而在公益型性质的属性下平衡统一各单位利益。在组织结构上,将各公益性文化场馆人、财、物均剥离原行业归口单位,合建为一个新组织(可以定位为一个国有经济实体),并成立一个统一而独立的最高管理部门“中心”——“重庆市公益性文化场馆管理委员会(董事会)”。原各公益性文化场馆事业单位脱离原归属单位而成为“中心管委会”的下属单位,实行事业单位企业化管理,打破固定编制。“中心管委会”负责按市场化模式运作管理,主要职责包括:加强对公益性文化场馆体制改革、公益性文化事业发展工作的指导与协调;承担对公益性文化场馆的人、财、物的管理职能;积极创造条件,探索和尝试各场馆合资、合股、合技术、合资源,将公共文化产品和服务做大做强做精的道路,等等。原公益性文化场馆各归口单位如文广局、规划局等成为行业顾问,对各单位行业发展进行指导。各单位实行全民国有与股份合作的董事长领导下的馆长、总经理责任制,在“中心管委会”统一管理机构下“分而治之”。
　　二、财务管理体制改革
　　与组织管理的改革相适应,在探索独立核算的经济运营模式的同时,在财务管理体制上可实行“场馆用中心管”的模式。在保证原各公益性场馆资产所有权、资金使用权、财务审批权不变的前提下,将财务监管权上移,在“中心管委会”建立各公益性文化场馆“财务委托代理监控中心”,由监控中心代管各场馆的资金和财务,对各场馆的财务按馆建账,专账、专户管理。建立监控中心财务查询系统,各场馆可以利用自己的账户名和密码,随时通过查询系统查询本馆的财务收支、银行结存等情况,“中心管委会”也可利用监控中心查询系统对所辖场馆的财务情况进行查询、监督和分析,并对所辖场馆的财务管理进行指导和管理,极大地提高各公益性文化场馆财务的核算、监督、管理水平,切实提高财政资金的使用效益。
　　三、考核与激励制度改革
　　公益性文化场馆绩效考核机制改革:实行目标管理责任制相结合的激励机制,建立国有文化资产的产权管理体系、统计评价体系、绩效考核分配体系等制度,实行事业化编制、企业化运作,在行政与市场配置的双重作用下,首要实现社会目标——“即公共服务效能最大化”,其次实现经济目标——“即资产的最优配置和最大效率”。重庆市原公益性文化场馆绩效考核与激励不是同一主体,各归口管理单位仅仅是受市财政局委托对各公益性文化场馆进行业务考核,并将考核结果反馈给市财政局,由市财政局按考核结果进行年度拨款,考核与激励的主体错位。而在新的考核机制结构图中,“中心管委会”直接对下属各公益性文化场馆按目标责任书进行考核并采取相应的激励机制,避免考核与激励的主体错位、信息不对称等现象(如图所示)。公益性文化场馆绩效考核指标与依据可以参照国外绩效考评指标体系,将公益性文化场馆绩效考核指标共分为公共服务影响评价指标、组织与管理评价指标、资金使用效率评价指标三部分。公益性文化场馆绩效考核具体实施方式包括行政考评、专业中介机构考评、专家委员会考评及公众代表考评等。
　　四、人力资源管理制度改革
　　据调查,国内大部分城市公益性事业单位人力资源管理制度改革大致有三种模式:一是以国家图书馆为代表,采取身份进档案,取消职称聘任代之以岗位管理的改革;二是在济南、青岛等城市进行的改革,图书馆、博物馆、群艺馆等纯公益性单位享受公务员的福利、津贴、奖励,由财政提供保障,预算外收入统缴财政;三是类似成都图书馆的改革模式,所有人员全部进入社会保险体系,并且重新考试考核、竞争上岗,不符合条件全部下岗进行分流。目前,重庆市各公益性文化场馆在打破平均主义、大锅饭,畅通人员能进能出渠道,激活内部人员管理运行机制等方面都还处于起步阶段,建议从以下方面进一步推进重庆市各公益性文化场馆人力资源管理制度改革。
　　1.实行包干制度。“公益性文化场馆管理委员会”按照企业机制实行管理,尝试公共事业经费总额包干(包括工资总额)制度。按照各单位规模及组成结构、公共文化服务的覆盖面、公共文化项目需求、公共文化受益人数等指标确定各单位基本事业经费,由“中心管委会”拨付各公益性文化场馆管理使用,用于各场馆基本管理及日常运作开支。各公益性文化场馆对基本事业经费有自主使用权,至于各单位用多少人、采用什么样的用人制度、如何调动人员积极性等,均由各单位自主实践。鼓励单位合法合理创新管理机制,减少冗员,提高效率,增强自我发展活力,使单位内部运行机制和人事分配制度改革相吻合。
　　2.允许实行多种用人制度。对在编人员推行评聘分开,建立以岗位管理为主、职称聘任为辅的管理模式,做到“因事设岗、依岗选人、人随岗走、薪随岗变”。人员在工作期间,按照岗位职责、标准履行义务,根据工作业绩、效益、成果获取报酬,能高能低,上下浮动,变岗变薪。职称、学历、资历作为上岗的基本条件,不作为工作报酬的主要决定因素。对新增人员,探索实行人事代理制、签约制、劳动合同制等多种用人方式,各场馆可根据工作及业务的需要挑选聘任合格人才,提高岗位竞争力。
　　3.允许实行灵活多样的分配机制。一是可实行档案工资与内部结构工资相分离的办法,基本工资由财政统发,拉开活工资的分配档次;二是允许试行协议工资、技术要素分配、年薪制、项目工资制等多种分配形式,将分配自主权真正落实到各场馆;三是探索统发工资政策下的分配办法,允许各场馆将在政策允许范围内自主创收部分自主分配。
　　五、财政金融保障措施
　　强化公共财政对公益性文化场馆的基本支持功能。由于各场馆基本属于公益性质的纯文化设施,担负着配合政府开展文化教育、提高市民综合素质等一系列公益活动的责任,考虑到各场馆运行的经济压力,政府必须每年保障一定金额的财政拨款用于各场馆的基本运作、日常开支和常规性发展。为了减少对各场馆运行的影响,建议在“中心管委会”运行初期,政府每年还按目前分类归口时的财政拨款额累加拨付。由于建成后的“中心管委会”需要按市场化模式操作,为避免过多考虑经济效益,忽视或淡化不再愿意承办政府的公益性职能活动,政府在每年拨付运行经费的同时,必须明确规定“中心管委会”每年应该承办完成的公益性活动。在“中心管委会”完成规定的公益性活动后,如果出现临时性、计划外的各类活动项目,政府也应该按市场化模式操作规则,根据工作量大小,由财政向“中心管委会”支付相应的活动运行费用。
　　强化政府“孵化器”功能,适当引入市场机制。建立以公益性文化事业繁荣带动文化产业发展的超前意识,积极发挥政府投入的杠杆和激励作用,发挥其催化剂和孵化器作用,使公益性文化事业成为撬动文化产业发展的杠杆。挖掘现有公益性文化场馆潜在的文化和经济价值,开发衍生产品、下游产品,不仅投资少,见效快,回报率高,而且具有极大意义。可以政府投资带动社会资金投入,形成文化产业链和文化产业园。对这些文化园区的建设,可以采取政府与市场相结合的方式运作,政府为每一个项目出资三分之一左右,用于项目论证策划、购置项目保护用地和发展用地、先期维护等,项目的建设则采取各种融资方式多渠道吸引社会资金投入。
　　拓宽投融资渠道。引导金融机构加大对文化产业发展的支持力度,增加文化企业的信贷投入,建立适合文化企业特点的贷款评级和授信指标体系,提供方便、快捷、优质的金融信贷服务。允许文化企业依法以房屋、设备、土地使用权、有价证券作为信贷抵押。鼓励和支持非公有资本和外资以多种形式进入政策许可的文化领域。鼓励吸纳境内外组织和个人捐助、赞助文化事业和文化产业。